Глава 10. Региональная организационная структура

управления и особенности ее использования

Демократические преобразования политической системы и государственного устройства в России сопровождались борьбой регионов за свою социально-экономическую самостоятельность. В унитарных государствах реформы направлены на передачу центром дополнительных полномочий региональным органам управления. В федеративных же государствах реформы значительно расширяли участие субъектов Федерации в выработке и осуществлении федеральной и региональной социально-экономической политики, повышали ответственность субъектов Федерации за результаты социально-экономи­ческого развития своей территории. Указанная точка зрения не учитывает другой стороны проблемы. Регионы только первое время искали пути к суверенизации, так как полагали, что центр пытается ограничить их политические права. По истечении короткого времени стало ясно, что центру выгодно такого рода делегирование политических и особенно социально-экономических функций администрации регионов, потому что ответственность за результаты социальной политики в стране переносится на управленческие структуры субъектов Федерации. Последние пытаются приостановить этот процесс и в свою очередь делают все, чтобы переложить ответственность за социально-экономическую политику на местные органы самоуправления. Это сделать тем легче, чем активнее муниципалитеты заявляют о своих правах на ведущую роль в социальной защите населения.

Как нам представляется, здесь нет ничего противоестественного. Специфика российской действительности такова, что у нас возникает необходимость участвовать одновременно в трех процессах. Во-первых, развитие и укрепление державных институтов и органов управления. Во-вторых, расширение самостоятельности субъектов Федерации в выработке и реализации региональной социально-экономической политики, повышение их ответственности за ее результаты. В-третьих, становление и развитие системы местного самоуправления и других форм негосударственного управления.

На одном из заседаний Президиума Государственного совета РФ (февраль 2001 г.) Президент РФ В.В. Путин выразил озабоченность в связи с рассогласованием функций трех уровней управления. Он настаивал на повышении роли местных органов самоуправления в этом.

Конечно, оптимизировать взаимоотношения трех уровней власти «голубая мечта» современных политиков, но, на наш взгляд, приоритеты все равно необходимо определить и видеть их соотношение. В настоящее время решающим органом управления является администрация субъекта Федерации.

Группы функций регионального управления. Субъект Федерации, на наш взгляд, выполняет четыре группы функций управления, каждая из которых реализуется самостоятельным блоком органов управления. Каждый блок при известной самостоятельности тесно взаимодействует с другими через посредство Главы администрации – Правительства субъекта Федерации.

Первая группа функций – политическая – характеризуется двумя сторонами влияния. С одной стороны, на основе разграничения прав и полномочий органов исполнительной власти Федерации и региона она позволяет достаточно точно выделить объекты управления: стратегическую работу Правительства Российской Федерации по формированию концепции национальной безопасности и объекты регионального народнохозяйственного комплекса, управляемого республиканской администрацией в соответствии со стратегической линией государства. С другой стороны, политическая группа функций администрации региона связана с активным участием населения в реализации программ социально-экономического развития района через органы местного самоуправления. Указанная группа функций приобретает довольно конкретный характер, когда проводятся выборы в представительные и руководящие исполнительные органы власти.

Известно, что реализация отношений администрации региона и населения происходит через выборы руководителей (политическую поддержку партий и движений), и насколько последние в рыночные отношения умело включают механизмы социальной, экономической и правовой защиты интересов населения.

Вторая группа функций – структурно-технологическая. Администрация региона выбирает основные направления структурной перестройки экономики, учитывая закономерности рыночных отношений и особенности геополитического и социально-экономического развития территории. Например, мы пришли к выводу, что в северокавказском регионе структурная стратегия регионального развития должна учитывать исключительно благоприятные климатические и экономико-географические условия. В этом случае управление структурно-технологической группой функций осуществляется с помощью специфических органов управления в регионе.

Глава администрации (правительство региона) с помощью специальных органов управления влияет на состояние и изменение структуры экономического комплекса. Чтобы способствовать стратегическим интересам республики, нацеленным на рекреационную деятельность, нужно мобилизовать действующие производственные мощности промышленности, сельского хозяйства, строительного комплекса, социальной и производственной инфраструктуры на обеспечение, поддержку и развитие курортно-оздоровительного направления региональной политики.

Третья группа функций регионального управления – экономическая. Администрация региона, учитывая структурно-технологичекую концепцию перестройки, формирует экономический механизм, обеспечивающий реализацию и развитие программных мероприятий, направленных на структурную перестройку экономики региона.

Наконец, четвертая группа функций управления администрации региона – социальная. Последняя в перечне функций, она отнюдь не последняя по содержанию. Социальная функция занимает самое важное место в реализации конечных социально-экономических целей и вовлечении коренного населения региона в решение стратегической задачи страны. Для этого администрация региона формирует систему органов управления, в составе которой должны быть государственные региональные, коммерческие, общественные и международные организации, заинтересованные в новой парадигме социально-экономи­ческого развития.

Данный управленческий блок, реализующий группу социальных функций, выполняет особенно важные социальные задачи: формирует среди населения новый стереотип социально-экономического поведения; вовлекает его во все сферы деятельности – от обслуживания социальных отраслей региона до участия в развитии народных промыслов, новых производственных и непроизводственных отраслей. Применительно к социально-экономическому развитию северокавказского региона, на наш взгляд, следует активизировать население на обслуживании курортных зон, развитие услуг для отдыхающих, создание благоприятных условий для развития сферы развлечений и отдыха.

Кстати, подобная группа функций регионального управления имеет значение для ряда регионов. В частности, центральной, черноземной, поволжской и других зон отдыха в Российской Федерации.

Здесь следует отметить, что население Российской Федерации, воспитанное на государственной распределительной системе, в настоящее время слабо представляет свою роль в развитии отраслей обслуживания курортных и других зон отдыха и туризма. Для эффективной работы населения и управленческого персонала в этом стратегическом направлении в регионах должна быть создана целевая программа подготовки кадров.

Предполагая слабый уровень подготовки участников программы социально-экономического развития региона, обучение в этом направлении будет формировать представление у сотрудников аппарата управления как, используя административные рычаги и социально-экономические методы управления, следует работать с населением и укреплять в нем сознание собственной значимости в решении важной экономической проблемы.

Принимая во внимание практические интересы мелких, средних и крупных предпринимателей, населения, персонала административного управления различных уровней, такая учеба может служить координационным совещанием, решающим проблему менеджмента в процессе перехода к новым условиям хозяйствования и в период постоянного функционирования объектов рекреационной деятельности.

Особенностью целевой учебной программы является то, что полученные знания все участники процесса последовательно применяют на практике, решая конкретные ситуационные задачи по социальной, экономической и правовой защите интересов населения своего региона, района, муниципалитета, собственного двора.

Чтобы эффективно выполнить все четыре группы функций управления в регионе, необходимо организовать постоянный мониторинг социально-экономического состояния и тенденций развития стратегической деятельности региона.

Мониторинг имеет две взаимосвязанных составляющих. Первая – инструмент управления, реализующий интересы различных собственников и субъектов хозяйствования. Вторая – организующая все уровни и субъекты управления. Поэтому мониторинг требует привлечения к принятию оперативных и стратегических решений широкого круга специалистов различных областей, опирающихся на новую парадигму социально-экономического развития региона.

Так, если регионы Северного Кавказа, Поволжья, Ставрополья сосредоточат усилия на максимальном использовании природно-оздоровительного направления социально-экономического развития своих регионов, то использование данных мониторинга в управленческой работе должно быть выделено в самостоятельное направление по специально разработанному плану с необходимым организационным обеспечением. В качестве такой организационной структуры в республике может быть создана межведомственная мониторинговая служба.

В данном контексте основной задачей мониторинговой службы является прогнозирование и планирование социально-экономического развития региона. Новая структура как бы интегрирует усилия всех структур управления региональной администрации. В составе организационной структуры управления администрации региона все управляющие органы тесно взаимодействуют с этой службой, как бы рассматривают собственные решения через призму региональной природно-оздоровительной программы социально-экономического развития республики. С помощью этой службы осуществляется постоянно действующее наблюдение за общественно-политической ситуацией с таким расчетом, чтобы иметь возможность вовремя установить и нейтрализовать отрицательной воздействие происходящих изменений.

Межведомственная мониторинговая служба осуществляет информационное обеспечение разработки программы социально-экономического развития региона, внося в нее изменения, связанные с новыми инновационными, организационными, социальными, экономическими, финансовыми и другими технологиями управления. Кроме того, необходимо постоянно вносить в региональную нормативно-правовую систему изменения, произошедшие в основах законодательства, нормативно-правовых актах Российской Федерации.

Эффективность регионального мониторинга заключается, во-первых, в разработке и применении единого методологического подхода практически всех хозяйственных и административных структур, нацеленных на решение общей для территории задачи. Во-вторых, в выборе типизированных индикаторов социально-экономического развития и определении их пороговых величин. В-третьих, в ориентации всех социальных слоев общества, субъектов собственности и хозяйствования на решении общей проблемы создания зоны оздоровительно-туристского комплекса. На базе последнего формируется парадигма социально-экономического развития региона. В-четвертых, в создании полнокровных баз данных показывающих как накапливается, циркулирует и подвергается анализу поступающая информация, как в процессе ее переработки формируются пороговые значения управленческих решений.

Эффективная организация социально-экономического мониторинга в регионе требует реализации комплекса информационных, научно-методических, нормативно-правовых, организационных и финансово-экономических мероприятий. Принципиальным в организационно-управленческом и информационном плане является выбор генеральной схемы управления программой социально-экономического развития региона. В реальных условиях создания и развития системы необходимо проработать два варианта: осуществление программы в основном собственными силами и реализация программы в основном с помощью федерального бюджета. В любом случае необходимо учитывать две стороны решения поставленной проблемы: с одной стороны, бюджетное финансирование, наличие генерального заказчика и потребителя ожидаемой информации, необходимость методологического обеспечения системы, полной взаимной совместимости информационной среды; с другой – потребность проведения комплекса работ, связанная с созданием активно функционирующих исследовательских групп, в том числе учет заинтересованности в создании и потреблении информационных ресурсов со стороны потенциальных пользователей системы.

Одно из основных положений предлагаемой концепции социально-экономического развития региона состоит в необходимости обеспечения централизованного, профессионально-компетентного научно-методического, организационного руководства системой мониторинга и организационными средствами его реализации на уровне администрации региона (республики) с делегированием аналогичных функций на уровне городов, муниципалитетов и объектов оздоровительного комплекса. Здесь особенно важно обеспечить взаимодействие и понимание между генеральным заказчиком (администрацией региона) и генеральным исполнителем.

Решить эту сложную проблему может создание при Межведомственной мониторинговой службе администрации субъекта Федерации рабочей группы, выполняющей функции координатора программы социально-экономического развития региона. Аналогично тем организационным структурам в администрациях региона, которые создавались во многих областных, краевых администрациях для анализа и реализации рыночных реформ. Такая рабочая группа формируется Главой администрации области (республики) из работников администрации, депутатов различного уровня советов, ученых – разработчиков программы. Рабочая группа определяет приоритеты развития, формирует исследовательские коллективы из социологов, юристов, экономистов, психологов, работников оздоровительных и туристских учреждений и т.д. по направлениям развития. Экспертный совет в данном случае приобретает значение «стратега» программы социально-экономического развития региона, так как контролирует не только процесс формирования региональной программы социально-экономического развития, но и все последующие ее уточнения и изменения. Состав Экспертного совета обусловлен значением принимаемых работ для судьбы республики и ее населения. Очевидно, что глава администрации будет и председателем совета.

Рабочая группа представляет собой организационную структуру, которая реализует рекомендации экспертного совета и контролирует работу всех подразделений администрации региона по времени, этапам и средствам целевой комплексной программы социально-экономического развития республики. Причем, она ничем и никогда не подменяет функциональные подразделения администрации республики. Члены рабочей группы выступают полномочными представителями целевой программы и наблюдателями ее упорядоченной реализации, подчиняются Главе администрации и подотчетны Экспертному совету.

С учетом реализации всех перечисленных групп функций и действий адекватных им органов управления, мы считаем возможным предложить следующую генеральную схему управления регионом.

Указанная структура не просто управляет перечисленными объектами хозяйствования и субъектами собственности. Она, на наш взгляд, является методологическим центром перевода всей системы связей и отношений в республике на новые условия хозяйствования, что имеет принципиальное значение в новой региональной структуре рыночного хозяйствования. Первый заместитель Главы администрации республики несет на себе функцию организатора выполнения концепции выхода из кризиса. Одновременно рабочая группа является разработчиком локальных целевых программ по отраслевым, социальным, хозяйственным и другим направлениям. Разнообразие предприятий в экономическом комплексе региона обусловлено широким спектром социально-экономических проблем, решаемых с их помощью. В их числе межотраслевые объединения, курортные комплексы, природные комплексы, аграрно-промышленные комбинаты, транспортные предприятия, дорожные предприятия и ряд других.