§ 2. Система органов государственной власти

в Российской Федерации

Система - это упорядоченная совокупность элементов, расположенных в определенной последовательности, их взаимосвязанный комплекс, объединенный в единое целое. Система - не просто сумма составляющих ее частей. Это всегда качественно новое образование, которое в своем единстве обладает значительно большим потенциалом и возможностями, чем все его элементы.

Государственный аппарат России как система характеризуется целостностью, упорядоченностью и сложностью. Эти качества придают государственному аппарату принципы, лежащие в основе его организации и деятельности. Именно они обеспечивают необходимую стройность и единство построения органов государства, ту организованность и упорядоченность, которые свойственны всякой рационально построенной системе.

Как и во всякой иной области общественной жизни, принципы функционирования системы государственных органов России - это лежащие в ее основе и выражающие ее сущность исходные руководящие начала, ведущие идеи и установки. Они представляют собой общетеоретические идеи, которые выражают политическую, правовую и организационную природу российского государственного аппарата.

Основными конституционными принципами организации и деятельности государственных органов Российской Федерации являются:

1. Участие народа в организации деятельности органов государства (как один из составных принципов народного суверенитета).

Основные положения этого принципа закреплены в следующих положениях Конституции РФ:

- носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (ч. 1 ст. 3);

- народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3);

- граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства непосредственно, а также через своих представителей (ч. 1 ст. 32);

- граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (ч. 2 ст. 32);

- граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе (ч. 4 ст. 32).

2. Одним из важнейших принципов организации системы государственной власти Российской Федерации, согласно Конституции РФ (ст. 10), является разделение исполнительной, законодательной и судебной власти. Разделение властей является структурообразующим и функциональным принципом в целях рациональной организации и контроля государственной власти.

Как подчеркнул Конституционный Суд РФ в Постановлении от 18 января 1996 г. N 2-П "По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края" <1>, разделение властей закрепляется в Конституции РФ в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации в целом, т.е. не только для федерального уровня, но и для организации государственной власти в ее субъектах. Разделение единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную предполагает установление такой системы правовых гарантий, сдержек и противовесов, которая исключает возможность концентрации власти у одной из них, обеспечивает самостоятельное функционирование всех ветвей власти и одновременно их взаимодействие.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 4. Ст. 409.

Органы законодательной и исполнительной власти в пределах своей компетенции действуют независимо друг от друга, каждая власть формируется как самостоятельная, а полномочия одной власти по прекращению деятельности другой допустимы только при условии сбалансированности таких полномочий, обеспечиваемой на основе законодательных решений.

Принятие и промульгация законов одним и тем же органом нарушили бы баланс властей в сфере законотворчества.

3. Не может рассматриваться как нарушающее принцип разделения властей представление (органом исполнительной власти органу законодательной власти) докладов, посланий и других сообщений, имеющих информационный характер (Постановление Конституционного Суда РФ "По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края"). Принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации (ст. 11 Конституции РФ) отражает особенности государственного устройства России, децентрализацию государственной власти, отход от административно-командных методов управления, в целом процесс демократизации общества.

Из Конституции РФ следует, что субъекты Федерации вправе устанавливать свою систему органов государственной власти путем принятия собственных нормативных актов. Однако такие акты должны соответствовать основам конституционного строя и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти (ч. 1 ст. 77), другим положениям Конституции РФ и конкретизирующим их федеральным правовым актам. Государственная власть в субъектах Федерации должна опираться на принципы демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления (ч. 1 ст. 1), единства системы государственной власти (ч. 3 ст. 5), а также осуществления государственной власти на основе разделения законодательной, исполнительной и судебной власти и вытекающей из этого самостоятельности их органов (ст. 10).

Компетенция органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается на основе правила, вытекающего из ст. 77 (ч. 1) Конституции РФ, согласно которому полномочия органов государственной власти субъектов Федерации, не затрагивающие конституционные основы и прерогативы федерального законодателя, определяются ими самостоятельно.

При этом Конституционный Суд РФ подчеркнул, что система органов государственной власти республики как субъекта Федерации может включать в себя как высшие органы власти, так и территориальные органы, в том числе органы соответствующих административно-территориальных единиц, предусмотренных административно-территориальным устройством (субъекта Федерации).

Из федеративной природы государственности России в том виде, как она закреплена в ст. ст. 1 (ч. 1), 11 (ч. 2), гл. 3 "Федеративное устройство" (в том числе в ст. 66 (ч. 1), ст. ст. 71 - 73, 76, 77) Конституции РФ, вытекает, что в ведении Российской Федерации находится федеративное устройство, а в ведении республик, входящих в состав Российской Федерации, - их территориальное устройство. Поэтому вопрос о своем территориальном устройстве республика вправе решить сама, причем по своей природе он имеет конституционное значение (Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике") <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1997. N 5. Ст. 708.

4. Законность в организации и деятельности органов государства.

Этот принцип предполагает соблюдение Конституции РФ, законов и иных актов Российского государства всеми государственными органами и должностными лицами (ч. 2 ст. 15 Конституции РФ).

Законность в организации и деятельности системы государственных органов России включает следующие требования:

а) формирование государственных органов в строгом соответствии с законами, другими нормативными актами государства;

б) обеспечение функционирования государственных органов в рамках их компетенции;

в) осуществление деятельности в надлежащих организационно-правовых формах с использованием присущих соответствующим органам методов, в строгом соответствии с процессуальными нормами, установленными для того или иного государственного органа.

Закрепление в конституционном порядке принципов организации и деятельности государственных органов сопровождается установлением четкой классификации органов государства. Признаки классификации могут быть различными. Многообразие оснований классификации способствует углубленному изучению проблем организации и деятельности государства (государственного аппарата).

По субъектам формирования государственных органов выделяются:

- избираемые непосредственно гражданами Российской Федерации (представительные органы);

- формируемые другими государственными органами (Правительство РФ, Конституционный Суд РФ и т.д.).

По территориальным пределам (масштабам) деятельности государственные органы можно разделить на центральные (федеральные) и государственные органы субъектов Федерации (республиканские, краевые, областные, г. Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автономных округов).

По характеру компетенции государственные органы делятся на органы общей и органы специальной компетенции. К первой группе относятся те, компетенция которых характеризуется как комплексная - межотраслевая или межфункциональная. Примером служит Правительство РФ. Ко второй группе принадлежат органы, обладающие отраслевой или функциональной компетенцией. Сфера их влияния - определенная область деятельности государства или выполнение соответствующей определенной функции. Среди таких органов - министерства, государственные комитеты, комитеты, комиссии и т.п.

По порядку осуществления компетенции различают коллегиальные и единоначальные органы государства. В коллегиальных органах обсуждение вопросов их компетенции и принятие соответствующих актов осуществляются коллегиально, т.е. лицами, в совокупности составляющими данный орган. Для этого, как правило, устанавливается особый процессуальный порядок деятельности (требование определенного кворума членов коллегиального органа, необходимость большинства голосов для принятия решения и т.д.). К этой группе относятся, например, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ и др.

В системе единоначальных государственных органов решения принимаются лично руководителем государственного органа. Это обычно отраслевые и функциональные органы исполнительной власти. В составе единоначальных органов нередко создаются коллегии. Они обсуждают важнейшие, принципиальные вопросы развития подведомственной отрасли, выполняемых функций. Однако рекомендации коллегии проводятся в жизнь решениями руководителей таких органов.

По занимаемому месту и положению в системе государственных органов одного и того же вида государственные органы делятся на:

- вышестоящие;

- нижестоящие;

по способу образования:

- выборные;

- назначаемые;

по правовому акту, в соответствии с которым они возникают:

- указанные в тексте Конституции РФ;

- не указанные в тексте Основного Закона;

по условиям возникновения:

- возникшие в общем порядке;

- созданные в результате чрезвычайных обстоятельств и др.

Наиболее подробно и конкретно в Конституции РФ фиксируется организация и деятельность федеральных органов, их связи и взаимодействие.

Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды Российской Федерации (ст. 11 Конституции РФ).

Президент РФ является главой государства. Это означает, что Президент занимает особое место в системе органов государственной власти, непосредственно не входит напрямую ни в одну из ее ветвей (законодательную, исполнительную, судебную).

Вместе с тем особое место Президента РФ в системе органов государственной власти не дает никаких оснований трактовать президентскую власть как стоящую "над" другими властями, зависящими от нее. Каждая из них осуществляет конституционно закрепленные за ней полномочия, функционирует во взаимодействии с другими, обеспечена определенными рычагами влияния на иные ветви власти и Президента. В Конституции РФ заложена необходимая система "сдержек и противовесов", способствующая сбалансированному взаимодействию властей. Между ними нет отношений подчинения. Свои полномочия Президент реализует в рамках Конституции РФ, в соответствии с ней и федеральными законами, в необходимом взаимодействии с Парламентом и Правительством РФ <1>.

--------------------------------

<1> Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2001. С. 325 - 326.

Глава 4 Конституции РФ "Президент Российской Федерации" определяет основы правового статуса Президента - закрепляет функции, которые конкретизируют в обобщенной форме статус Президента как главы государства: он является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина; принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности; обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти; определяет в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами основные направления внутренней и внешней политики; представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях. Кроме того, в этой главе закрепляются ключевые полномочия Президента РФ, основные принципы его выборов, порядка вступления в должность и прекращения исполнения полномочий Президента России. Соответствующие положения Конституции РФ требуют дальнейшего раскрытия в законодательстве на уровне федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативно-правовых актов.

Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации - является представительным и законодательным органом Российской Федерации (ст. 94 Конституции РФ). Это означает, что, во-первых, формой правления в Российской Федерации является президентско-парламентская республика, а политический режим характеризуется как представительная (т.е. опосредованная выборами) парламентская демократия, в условиях которой формирование политической воли народа возлагается на народное представительство, самостоятельно принимающее наиболее ответственные решения. Во-вторых, в предоставлении парламенту законодательной власти реализуется принцип народного суверенитета как основы легитимации правопорядка. В результате парламент законодательно регулирует жизнь страны и содействует формированию правового государства. Признание Федерального Собрания органом законодательной власти вместе с тем означает, что ни один закон Российской Федерации не может быть принят, если он не рассмотрен и не одобрен парламентом, а сам парламент обладает полной и ничем не ограниченной в рамках полномочий Российской Федерации компетенцией в сфере законодательства.

Конституционный статус Федерального Собрания закреплен в гл. 5 Конституции РФ. В ней определяются основные начала и принципы формирования Федерального Собрания, его структура, полномочия палат Федерального Собрания (Совета Федерации и Государственной Думы), принципиальные положения, определяющие взаимоотношения парламента с Президентом РФ и Правительством России. В этой же главе закрепляются основы правового статуса депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, а также процессуальные нормы, являющиеся ключевыми в регулировании законотворческого процесса.

Порядок формирования Совета Федерации и выборов депутатов Государственной Думы, статус членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, порядок деятельности Федерального Собрания, статус органов Федерального Собрания, законодательный процесс, способы осуществления полномочий регламентируются федеральным законодательством.

Исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет, согласно Конституции РФ (ст. 110), Правительство РФ.

Как высший орган федеральной исполнительной власти, Правительство РФ возглавляет единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, обеспечивает в соответствии с Конституцией РФ осуществление полномочий федеральной исполнительной власти на всей территории Российской Федерации. Оно направляет работу министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, в пределах своей компетенции организует исполнение федеральных законов, указов Президента РФ, международных договоров Российской Федерации, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, принимает меры по устранению их нарушений.

Конституция РФ (гл. 6 "Правительство Российской Федерации") содержит нормы, которые:

- определяют состав и порядок формирования Правительства РФ;

- закрепляют основные его полномочия;

- определяют основы организации деятельности Правительства РФ;

- закрепляют форму и юридическую силу актов, издаваемых Правительством РФ;

- определяют отношения между Правительством РФ и Президентом РФ, Правительством РФ и Государственной Думой.

Правовой статус Правительства РФ, помимо Конституции РФ, регламентируется федеральным законодательством.

Судебная власть в Российской Федерации, согласно Конституции РФ (ст. 118), осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом. Глава 7 Конституции РФ ("Судебная власть и прокуратура") закрепляет основы правового статуса Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ. В этой же главе закреплены основы правового статуса судей, единые для всех органов правосудия, и принципы правосудия.

Вопросы организации судебной власти и осуществления правосудия, а также организации органов прокуратуры и осуществления прокурорского надзора регулируются федеральными законами, базирующимися на конституционных положениях.

Последняя статья гл. 7 Конституции РФ определяет основы организации и деятельности прокуратуры РФ.

Таким образом, конституционное регулирование положения федеральных государственных органов является в одних случаях достаточно широким и конкретным (Президент РФ, Федеральное Собрание, Совет Федерации и Государственная Дума, в меньшей степени Правительство РФ), поскольку в Конституции РФ непосредственно регламентируются все наиболее существенные вопросы их организации и деятельности. Что касается судебных органов и прокуратуры РФ, то конституционное регулирование их функционирования происходит в меньшем объеме. Соответствующие конституционные нормы регламентируют только наиболее важные и принципиальные положения, устанавливающие компетенцию (для Верховного Суда РФ Конституция РФ устанавливает только основные направления деятельности), порядок формирования и принципы деятельности.

Конституционное регулирование организации и деятельности органов нашего государства неизбежно должно учитывать и учитывает специфику государственно-территориального устройства России, федеративную природу российской государственности.

Вопросы и задания для самоконтроля

Каковы признаки государственного органа Российской Федерации?

Какова система органов государственной власти в Российской Федерации?

Перечислите конституционные принципы организации и деятельности государственных органов Российской Федерации.