2. Метод права социального обеспечения

Метод правового регулирования исследовался главным образом при разрешении проблемы разграничения отраслей права. Начиная с 40-х годов XX столетия к этому правовому явлению раз и навсегда приковывается научное внимание. Место и роль ме­тода право­вого регулирования недостаточно ясно обозначены до настоящего вре­ме­ни и в работах по общей теории права, и в узкоотраслевых мо­нографиях и учебниках.

В то же время некоторые ученые обоснованно рассматривают метод правового регулирования как явление не только узкоотрасле­вое, но и присущее праву в целом.

Так, метод правового регулирования, по мнению А. М. Витченко, необходимо рассматривать в двух аспектах:

- во-первых, как общий метод, присущий системе права, вбирающий в себя все правовые особенности системы права;

- во-вторых, как отраслевой метод право­вого регулирования. В. М. Горшенев также считает необ­хо­димым условно установить два вышеуказанных аспекта, два смысла катего­рии метода правового регулирования.

Большинство известных со­ветских и российских ученых также различают общий (общеправо­вой, права в целом) и отраслевой методы правового регулирования. Принятие научной общественностью факта раздельного существо­вания общего и отраслевого метода правового регулирования нахо­дит свое закономерное отражение во многих работах, в том числе при формулировании понятий таких методов и вычленении сущест­венных признаков каждого из таких явлений.

Р.3. Лившиц правильно отмечает «бедность» альтернативы при нормотвор­чест­ве: у законодателя не так много средств регулирова­ния. Законодатель может дать участникам общественных отноше­ний только одно из трех указаний. Эти указания — дозволение, предписание, запрет — являются проявлением правового регулиро­вания. В целом такие способы воздействия являются общими для всех отраслей права. Любая из них использует все формы велений: дозволение, предписание, запрет — и обеспечивает их соответствую­щими принудительными мерами.

Таким образом, для общего метода правового регулирования ха­рактерно исполь­зование системы именно трех способов правового регулирования (своеоб­разной триа­ды) — предписания (позитивного обязывания), запрета и дозволения (разрешения). Такие способы являются составляющими метода, его, так сказать, «строительным материалом» (юридическим «веществом»). Под предписанием обыкновенно пони­мают возложение на лиц (субъектов) обязанно­сти активного поведения (поступайте только так); под дозволени­ем — предоставление лицам права на свои собственные активные действия (поступайте, как сочтете нужным); а под запрещением — воз­ложение на лиц обязанности воздерживаться от совершения дей­ствий, запрещенных законом (только так не поступайте). Такой же позиции придерживаются многие уче­ные (как в общей теории пра­ва, так и в конкретных отраслях российского права).

Если «перенести» предложенные признаки отраслевого метода правового регулирования на правовую норму, то окажется, что, изу­чая такой отраслевой метод, мы изучаем специфику диспозиций (сочетание императивности и диспозитивности), гипотез (юридиче­ские факты) и санкций (модели ответственности субъектов) норм данной отрасли права. К данным характеристикам дополнительно примыкает особый порядок принятия данных отраслевых норм, т. е. кто, при каких условиях и почему может или обязан создавать отраслевые правовые нормы, включая в них все указанные выше специфические элементы, зависящие в первую очередь от предмета правового регулирования. Такое единство системы элементов отрас­левого метода правового регулирования позволяет эффективнее группировать правовые нормы, точнее и действенней упорядочивать общественные отношения. Следует подчерк­нуть, что специфическое сочетание императивности и диспозитивности является ведущей, первоочередной чертой отраслевого метода правового регулирова­ния. Лишь установив доминирование императивности или диспози­тивности как основных приемов правового регулирования, можно давать оценку общей направленности, ориентированию отраслевого метода правового регулирования, в том числе возмож­ности распределенности уровней правового регулирования и т. д.

Отраслевой метод интересен не столько своим «классифицирую­щим», «системообразующим» свойством, сколько иными задачами и возможностями, подчас еще скрытыми в глубине правовой мате­рии. Отраслевые методы правового регули­ро­вания потому и способ­ствуют выявлению системы права, что они концентрируют в себе юридические свойства, особенности каждой из отраслей. В силу этого отрас­левой метод может выполнять значительно большую на­грузку, чем та, которая обычно на него возлагается: он должен ис­пользоваться не только для разграничения отраслей права, но и для углубленного изучения их юридических свойств, роль метода пра­вового регулирования не может быть сведена к критерию диффе­ренциации отраслей права.

Право социального обеспечения является относительно молодой отраслью права. С конца 60-х годов XX в. ей пришлось пройти че­рез множество дискуссий как по поводу своего предмета, так и по поводу метода. Причем долгие годы советским ученым-энтузиастам приходилось бороться за сам факт существования для новой отрас­ли права специфических предмета и метода, а следовательно, и за факт существования самой отрасли.

До настоящего времени среди современных ученых отсутствует единство пони­мания содержания метода права социального обеспе­чения. Однако имеются некие общие положения, признанные прак­тически всеми специалистами в данной сфере. Так, не вызывают со­мнения следующие постулаты отраслевого метода правового ре­гу­­лирования: множественность основных черт, «индивидуальность» (неповто­ри­мость) такой множественности в системе российского права, неразрывная связь и взаимообусловленность с предметом от­расли, закрепленность в нормах права.

Что же необходимо относить к основным чертам метода права социального обеспечения России на современном этапе ее развития, в период коренного реформирования экономики и права?

Прежде чем перейти к определению и раскрытию основных черт метода россий­ского права социального обеспечения, нужно обозна­чить концептуальный подход к такому методу, выделить его веду­щую, «направляющую» отраслевую черту.

В советский период развития права социального обеспечения многими учеными предлагалось считать «стержневой» особенно­стью метода права социального обеспечения так называемую «соци­альную алиментацию». Термин, введенный в правовую теорию спе­циалистами трудового права (Н. Г. Александровым и др.), еще до выделения права социального обеспечения в качестве самостоятель­ной отрасли права преследовал цель отразить специфику части об­щественных отношений по социальному обеспечению, входивших тогда в предмет советского трудового права. Впоследствии данная попытка первоначально была поддержана и специалистами по пра­ву социального обеспечения.

Исключительная заслуга и неоспоримое первенство в теоретиче­ском обосновании метода правового регулирования в сфере соци­ального обеспечения принадлежит выдающемуся советскому учено­му В. С. Андрееву. Так, на его взгляд, методу права социального обеспечения присущи следующие черты:

1. Все входящие в предмет регулирования отношения должны находиться в компетенции государства в лице его органов управле­ния или учреждений либо по поручению государства — в компетен­ции профсоюзов или органов колхозов.

2. Одним из субъектов таких отношений выступает гражданин или семья, а дру­гим — органы государства или по его поручению профсоюзы либо органов колхозов.

3. Посредством этих отношений осуществляется обеспечение за счет таких общественных фондов потребления, как фонды для не­трудоспособных, ассигнования на содержание детей в детских учре­ждениях, на медицинское обслуживание и лечение.

Но эти, выделенные В. С. Андреевым, три черты метода права со­циального обеспечения полностью зависят от особенностей предме­та регулирования и, скорее всего, сами являются таковыми особен­ностями. Данное очевидное смешение предмета и метода права со­циального обеспечения в тот период развития правовой науки было типично, так как находилось в рамках широко распространенной общетеоретической концепции о роли отраслевого метода правового регулирования как «служанки» предмета, дополнительно раскры­вающего, «оттеняющего» свойства предмета отрасли права, а не со­ответствующих правовых норм. В. С. Андреев, к сожалению, не смог отразить в своем определении метода права социального обес­печения специфики приемов, которые использует законодатель в этой сфере, он не раскрывает юридических средств, с помощью которых обеспечивается расстановка субъектов соответствующих общественных отношений.

Тем не менее, благодаря многолетней деятельности В. С. Андрее­ва и некоторых иных ученых, в науке советского права социального обеспечения была выделена определяющая черта метода этой отрас­ли права — «социальная алиментация».

На указанной позиции стояли многие ученые, в том числе В. А. Тарасова и Р.И. Иванова, которые, подчеркивая диспозитивные начала в правовом регу­ли­ро­вании отношений в сфере социаль­ного обеспечения граждан, определяют метод от­расли как метод со­циально-алиментарных притязаний и предоставлений, озна­ча­ющий особое сочетание юридических приемов и способов воздействия (за­претов, велений, дозволений и материальных предоставлений) на социально-обеспечи­тель­ные отношения, что обеспечивает осуществ­ление бесплатного, безэквивалентного распределения материаль­ных благ и услуг из фондов социального обеспечения на принципах всеобщности, единства и дифференциации условий обеспечения, всесторонности, высокого уровня жизнеобеспечения самими трудя­щимися через органы государственного управления и общественные организации.

Однако мощное развитие обязательного социального страхова­ния, законо­мер­но называемое гениальным изобретением челове­чества и основой социального обе­с­печения, не позволяет считать «социальную алиментацию» основой метода права социального обеспечения. Бесплатность и безэквива­лент­ность социального обеспе­чения не имеют всеобщего характера. Современными эко­номистами неоднократно подчеркиваются возвратный характер страховых отчислений (пусть с некоторым разрывом во времени, но все-таки возвратный) и отложенная составляющая стои­мости рабочей силы, так как оплата наемного труда уже более столетия имеет две формы:

а) непосредственно выплачиваемая работнику для удовлетворе­ния его (и его се­мьи) текущих потребностей;

б) резервируемая (в специальных фондах вне предприятий) для удовлет­воре­ния потребностей работника (и членов его семьи) после наступления определенных страховых случаев (несчастный случай на производстве, старость и т. д.).

То есть у работника, подчас помимо его воли, организованно от­бирают часть заработка для его же блага. Он и его семья недополу­чают сегодня, чтобы при наступлении страховых случаев получить соразмерное завтра, когда он уже не может быть работником.

Само понятие «алиментация» является неудачно заимствован­ным из медицин­ской сферы. Иногда «алиментация» (чаще «алиментирование») употреб­ляется в науке семейного права, что скорее оп­равдано производностью определения от давно и широко употреби­тельного во всем мире понятия «алименты». Ни в советский, ни в постсоветский период развития законодатель не воспринял тер­мин «социальная алиментация» и не ввел его в свой инструмента­рий, не упомянул ни в одном нормативном правовом акте.

Некоторые черты «социальной алиментации» (бесплатность, без­эквивалентность и т. д.) можно признать не чертами метода право­вого регулирования права социаль­ного обеспечения, а действитель­но важными и обоснованными признаками части предмета данной отрасли права. Предоставление неких благ на основе «социальной алиментации» не есть способ, избранный законодателем для эффек­тивного регулиро­вания такого предоставления, а есть дополнитель­ная характеристика некоторых прав и обязанностей (содержания правоотношения) некоторых субъектов права соци­ального обеспече­ния (например, предоставление социальных пенсий, социаль­ных ус­луг, государственной социальной помощи и т. д., где социальное обеспечение предоставляется человеку как члену общества).

Формально закрепленная в советском законодательстве бесстра­ховая суть предо­ставления социального обеспечения действительно была довлеющей, определяющей для советского права социального обеспечения. Современное состояние и перспек­тивы российского обязательного социального страхования, усиление именно стра­хо­­вых начал обусловливают безвозвратный «уход» теории «социаль­ной алимен­та­ции» на второй план. Социально ориентированная, но все-таки рыночная экономика более века эффективно использует механизм обязательного социального страхо­вания, источники кото­рого включают и средства самих застрахованных, а многие социаль­ные выплаты застрахованным коррелируют (соотносятся) с их предшест­вующим финансовым участием в формировании соответ­ствующих страховых фондов.

Итак, как правильно отмечает Э. Г. Тучкова, определение метода права социаль­ного обеспечения, даваемое сторонниками «социаль­ной алиментации», связывает метод с «социально-алиментарными притязаниями и предоставлениями», что, по существу, не раскрыва­ет специфику приемов и способов регулирования.

Метод права социального обеспечения является особой транс­формацией общего метода правового регулирования и представля­ет собой специфический комплекс основных и дополнительных способов правового регулирования, который существует только в системе конкретных отраслевых правовых норм, первоочередно взаимообусловлен, неразрывно связан с соответствующей группой общественных отношений — предметом права социального обеспе­чения и отражает следующие отличительные юридические свойст­ва права социального обеспечения: сочетание императивного и диспозитивного приемов правового регулирования, при домини­ровании первого; сочетание централизованного регулирования с регио­наль­ным, муниципальным и локальным; обусловленность возникновения, изменения и прекращения правоотношений специ­фическими юридическими фактами (фактичес­кими составами); применение правовосстановительных, правоограничивающих, правопресекательных санкций.

Ограниченность договорного регулирования отношений по соци­альному обеспечению позволяет утверждать, что в праве социально­го обеспечения подавляю­щее большинство норм носит обязываю­щий, предписывающий характер. Гражданам дано право обращать­ся или не обращаться за получением какого-либо материального блага по социальному обеспечению, отказаться от дальнейшего его получения. Однако законодатель резко ограничил возможность сто­рон отношений по социальному обеспечению самим устанавливать свои права и обязанности. Диспозитивность хороша и эффективна для регулирования рынка (товаров, услуг, рабочей силы, информа­ции), где правовая мысль не успевает за сложной реальностью, а че­ловек сам выбирает, чем, где, когда и на каких условиях рисковать и включать ли какое-либо свое собственное благо (имущество, спо­собность к труду, знания и т. д.) в хозяйственный оборот. Поэтому говорить о превалировании диспозитивности в праве социального обеспечения не совсем верно.

В праве социального обеспечения, как ни в какой другой отрасли права, на первый план выходит вопрос о финансовых источниках предоставления соответствующих материальных благ. Отношения по социальному обеспечению, носящие, как уже указывалось, рас­пределительный по своему экономическому содержанию характер, приобретают свойственные только им атрибуты. В частности, они обременяются строгим целевым использованием средств, исполне­нием обязательств по предоставлению независимо от финансового положения обязанного органа и т. д. Распределение аккумулирован­ной части валового внутреннего продукта (ВВП), да еще с дополни­тельными категоричными условиями такого распределения одно­значно требует императивного метода правового регулирования. Обеспечение организованности, необходимой общественной дисци­плины, нормированности видов социального обеспечения — все это требует обращения в первую очередь к позитивным обязываниям и запретам.

При анализе норм права социального обеспечения становится очевидным, что вся мощь нормативного регулирования, гигантский массив обязывающих норм обращены, как правило, ко второму субъекту правоотношений в этой сфере — к лицу, предоставляюще­му какое-либо благо по социальному обеспечению или обязанному осуществить какое-либо действие для его предоставления. В этой связи необходимо отметить общую целевую установку этой отрасли права — своевременное и полное предоставление блага обязанным лицом.

У государства нет явно выраженного и экономически обоснован­ного интереса в обращениях нуждающихся лиц, но интерес государ­ства в ясности, четкости, быстроте предоставления соответствующе­го блага получателям обусловлен социальной сущностью государст­ва, нашедшей закрепление в основном законе страны. Такой же интерес имеется и у самих получателей благ по социальному обес­печению, именно в их пользу установлена обязанность предоставле­ния.

Однако юридически первоначально собственниками ресурсов, передаваемых гражданам-получателям в виде благ по социальному обеспечению, являются в соответствующих случаях Российская Фе­дерация, субъект РФ, муниципальное образование, работодатель, работники. Это их собственные ресурсы, и предоставление возмож­ности диспозитивного разрешения сторонам правоотношения само­стоятельно, путем согласования своих воль, определять объем и ус­ловия предоставления соответствующих благ посягнет на права публичного собственника (государства и муниципальных образова­ний). Такие собственники всегда действуют через представителей, распорядителей, в связи с чем только предварительное нормирова­ние предоставлений благ по социальному обеспечению дает гаран­тию точного прогнозирования, целевой направленности и полного финансирования будущих предоставлений (бюджетное регулирова­ние в широком смысле слова).

Частные же собственники (работодатели) могут в любой момент, в том числе в индивидуальном порядке, согласовать свою волю с волей получателя блага по социальному обеспечению и осущест­вить предполагаемое ранее или незапланиро­ванное предоставление нуждающемуся лицу. В этом случае диспозитивность воз­мож­на, хо­тя тенденция к предварительному нормированию объемов и усло­вий тако­го предоставления в последнее время постоянно усиливает­ся. Интерес собственника источников финансирования в социаль­ном обеспечении к учету и оперативности проведения операций с имуществом отводит диспозитивному способу регулирования не­большую роль.

Законодатель обоснованно отдает и будет продолжать отдавать приоритет импе­ративному способу правового регулирования отно­шений по социальному обеспе­чению, в том числе из-за доброволь­ности принятия сторонами обязательств в слу­чаях социального партнерства и индивидуально-договорного регулирования, ограни­ченности источников финансирования таких обязательств, а также из-за того, что именно государство, а не кто-нибудь иной является согласно Конституции РФ ответственным за социальное развитие общества, именно государство гарантирует всеобщее социальное обеспечение и несет основные, самые масштабные расходы в этой связи.

Таким образом, для метода права социального обеспечения ха­рактерно особое сочетание императивного и диспозитивного спо­собов правового регулирования, при неизменном (перманентном) доминировании первого, а также применение в нормах права соци­ального обеспечения стимулирования как производного способа правового регулирования.

Следующее свойство — сочетание централизованного правового регулиро­вания с региональным, муниципальным и локальным представляет собой новей­шую черту метода права социального обеспечения. Именно распределительный характер отношений по социальному обеспечению как главная черта предмета этой отрасли права делает выгодным для государства одновременное сочетание всех указанных уровней правового регулирования. Статья 8 Кон­ституции РФ закрепляет разнообразие форм собственности в нашей стране, отсутствие тотального государственного монополизма. Это означает, что имущество, блага, идущие, в том числе, на социальное обеспечение, рассредоточены между огромным количеством субъек­тов. Для федерального законодателя очевидно, что расходы по со­циальному обеспечению непосильны для федеральной ( иными сло­вами «общенациональной») собственности. Поэтому государство нашло правовой выход:

- во-первых, дать возможность (право) каж­дому собственнику (региону, муниципалитету, работодателю и т. д.) распорядиться в целях социального обеспечения населения частью своей собственности (по различным мотивам — понимания необхо­димости такого шага, поддержки воспроизводства рабочей силы, желания переизбраться на следующий срок и т.д.);

- во-вторых, в некоторых случаях правовыми нормами обязать этого собствен­ни­ка к такому распределению.

Обращает на себя внимание и тот факт, что нормы права соци­ального обеспечения в одних случаях разрешают субъектам соответствующего уровня правового регулирования предоставлять за свой счет какие-либо блага по социальному обеспечению, а в других слу­чаях обязывают их самостоятельно создать правовую норму, как правило, конкретизирующую норму, принятую на более высоком уровне. Это обязывание, «перекладывание» бремени нормотворчест­ва тоже выгодно государству, так как чем ниже уровень правового регулирования, тем ближе правотворец к получателям благ по соци­альному обеспечению, тем эффективнее он урегулирует некоторые общественные отношения, тем лучше он учтет уровневые особенно­сти причин нуждаемости и иные факторы, тем в конечном итоге действенней будут использованы (может быть, даже сэкономлены) средства, направляемые на эти цели. Множественность уровней правового регулирования объясняется и тем, что в праве социально­го обеспечения возможна и необходима дифференциация условий и норм социального обеспечения, в том числе и в связи с особенно­стями конкретной территории, отрасли экономики, предприятия. Эти особенности могут быть климатическими, экологическими и т.д.

Данный подход государства к полисистемности уровней право­вого регулиро­вания социального обеспечения можно оценить как утилитарный, обоснованный объективной ограниченностью и «раз­дробленностью» распределяемых в целях соци­аль­ного обеспечения ресурсов.

Можно с уверенностью прогнозировать, что роль местного само­управления в правовом регулировании социального обеспечения в самой ближайшей перспек­тиве будет усиливаться, а в отдален­ной — станет одной из основных. Что касается локального регули­рования, то само наличие соответствующих положений о социаль­ном обеспечении в коллективных договорах и иных актах на уровне работодателей позволяет нам говорить о становлении локального регулирования социального обеспечения в России, но малое коли­чество таких договоров и актов, а также неразвитость источников финансирования их исполнения в части предоставления материаль­ных благ для целей социального обеспечения дает основания сде­лать вывод о том, что для метода права социального обеспечения пока характерна незначительность локального регулирования.

Следующие две черты метода — специфика юридических фак­тов и санкций в праве социального обеспечения.

Так, для возникновения процедурного (процессуального) право­отношения по социальному обеспечению может быть достаточно единичного юридического факта (волеизъявления гражданина), для возникновения же материального правоот­но­шения всегда необхо­дим именно юридический состав. В фактическом составе, необходимом для возникновения материальных правоотношений по социаль­ному обеспечению, можно условно выделять, как правило, группу «основных» юриди­ческих фактов (возраст, трудовой стаж, сиротст­во и т. д.), помимо юридических фактов — волеизъявлений как гра­жданина (обращение, подача заявления), так и органа, обязанного предоставить социальное обеспечение (решение). При этом наибо­лее типичными для сферы социального обеспечения «основными» юридичес­кими фактами являются события.

Примерный перечень событий, которые являются юридическими фактами, необходимыми для возникновения правоотношений по со­циальному обеспечению, в частности по социальному страхованию, содержится в ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 16 июля 1999 г. «Об основах обязательного социального страхования»:

1. необходимость получения медицинской помощи;

2. временная нетрудоспособность;

3. трудовое увечье и профессиональное заболевание;

4. материнство;

5. инвалидность;

6. наступление старости;

7. потеря кормильца;

8. признание безработным;

1. смерть застрахованного лица или нетрудоспособных членов его семьи, находящихся на его иждивении.

Такая тенденция к признанию статуса социально значимых об­стоятельств за событиями имеет корни в том числе в международ­ных актах о правах человека. Например, в ч. 1 ст. 25 Всеобщей дек­ларации прав человека от 10 декабря 1948 г. закреплено, что каж­дый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социаль­ное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, и право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по не зависящим от него обстоятельствам. Раз эти обстоятельства по об­щему правилу не зависят от человека, претендующего на распреде­ление в его пользу блага по социальному обеспечению, то это объ­ективно приводит законодателя к необходимости закрепления в нормативных актах в качестве оснований для социального обеспе­чения именно событий. Это общемировая прак­тика, имеющая науч­ное и общественное признание.

И здесь на первый план выходит понятие «социального риска», ибо именно через эту категорию можно привести к единому «знаменателю» «основные» юриди­ческие факты в праве социального обес­печения.

Социальный риск — это закрепленное в нормах права социаль­ного обеспечения, возможное в жизни каждого либо в жизни значи­тельной части общества, вероятностное предполагаемое событие, как правило, неотвратимое для конкретного человека, объективно влекущее социально значимое негативное изменение материального и (или) социального положения человека или его здоровья по неза­висящим от него обстоятельствам, в случае наступления которого человек вправе требовать предоставления определенного материаль­ного блага по социальному обеспечению в целях поддержания здо­ровья и благосостояния его самого и его семьи.

Своими особенностями обладают и санкции, закрепленные в нормах права социального обеспечения.

На современном этапе развития права социального обеспечения для данной отрасли права характерны в первую очередь восстано­вительные (компен­сацион­ные) санкции, правопресекательные и играющие незначительную роль право­ог­ра­ничивающие санкции. Санкции карательные, закрепляющие некий урон, лишения, наноси­мые законно имеющимся у правонарушителя объектам, или отяго­щения личного, организационного либо имущественного характера в нормах права социального обеспечения законодателем не приме­няются.

Особой чертой правовосстановительных санкций является то, что, несмотря на определенное сходство «экономической слабости», зависимости гражданина в праве социального обеспечения и трудо­вом праве, восстановление ущерба происходит не в ограниченном доходом правонарушителя размере (как по общему правилу в тру­довом праве), а в полном размере. Однако этот полный размер не совпадает с полным возмещением убытков по нормам гражданского права (прямой ущерб плюс упущенная выгода). Все-таки получате­ли благ по социальному обеспечению, как правило, более бедны и сильнее «привязаны» к установленным источникам дохода, неже­ли наемные работники. Это требования гуманности. Своеобразная «золотая середина» объема возмещения обусловлена спецификой предмета права социального обеспечения. В порядке социального обеспечения происходит распределение общественных средств, соб­ранных с огромным трудом со всех для самых нуждающихся, мож­но сказать, средств публичных, обеспечивающих, как правило, са­мое главное право человека — право на жизнь. Беря незаконно бла­го по социальному обеспечению, правонарушитель затрудняет его получение другим людям. Законодатель обоснованно отдал в праве социального обеспечения приоритет интересам государства, всего общества (все переплаченное верни), и не стал создавать сложный баланс ограничения восстанавливаемого объема. То есть санкции норм права социального обеспечения обязывают гражданина, ви­новно причинившего материальный ущерб вследствие злоупотреб­ления с его стороны либо сокрытия обстоятельств, от которых зави­сит размер получаемого материального блага или право на его по­лучение, возместить такой ущерб в полном размере.

Санкции, закрепляющие такую меру государственного принуж­дения, как правопресечение, также используются в праве социаль­ного обеспечения и дополняют чаще всего санкции восстановитель­ные (злоупотребление получателя выплат влечет и прекращение правоотношения по предоставлению таких незаконно назначенных выплат). Хотя возможна ситуация, когда гражданин, например, представил недостоверные документы, позволяющие выйти на пен­сию досрочно. Получая длительный период пенсию и достигнув об­щего пенсионного возраста, он подвергнется лишь восстановитель­ным санкциям, а правопресекательные в данном случае не примени­мы (даже если он будет лишен свободы по приговору суда за обман), так как лицо на настоящий момент имеет законные основа­ния получать свою пенсию.

Весьма показательным также является установленное законом требование, согласно которому выплата пособия по безработице прекращается с одновременным снятием с учета в качестве безра­ботного в случаях длительной (более месяца) неявки безработного в органы службы занятости без уважительных причин или попытки получения либо получения пособия по безработице обманным пу­тем.

Можно также особо отметить фактическое отсутствие в санкци­ях права социального обеспечения какой-либо формы компенсации противоправного несвоевременного (неполного) предоставления со­циального обеспечения. В праве социального обеспечения на пер­вый план должны выходить восстановительные санкции, в том чис­ле и по отношению к субъектам, предоставляющим социальное обеспечение. Задержки предоставления благ по социальному обес­печению — это серьезнейшее нарушение прав обеспечиваемых, влекущее несвоевременность использования соответствующего остро необходимого блага нуждающимся лицом. И в ряде случаев для гражданина уже недостаточно получить, например, сумму задол­женности или социальную услугу (иногда он не может воспользо­ваться такой услугой — допустим, уже не нужны незаконно не вы­писанное бесплатно лекарство, незаконно не предоставленная меди­цинская услуга, завершилась трудная жизненная ситуация и т. д.). Восстановление как вид санкции должно предусматривать и допол­нительную компенсацию. Такая санкция в праве социального обес­печения закреплена пока лишь в ч. 8 ст. 15 Федерального закона от 24 июля 1998 г. «Об обязательном социальном страховании от не­счастных случаев на производстве и профессиональных заболева­ний». Представляется крайне необходимым введение аналогичной санкции в нормах каждого института права социального обеспече­ния для полноценной реализации целей социального государства. Особую проблему создает то, что социальные услуги по общему правилу невозможно предоставить за прошлое время. Назрела необ­ходимость включения в нормы права социального обеспечения санкций о возмещении компенсации морального вреда, причиненно­го гражданам в сфере социального обеспечения.

При освещении специфики санкций, закрепленных в праве соци­ального обеспечения, нельзя обойти вниманием факт труднообъяс­нимой общей неразвитости института ответственности за правона­рушения в сфере социального обеспечения. Особенно контрастным такое состояние этого правового института выглядит по сравнению с «родственным» трудовым правом. За годы реформ законодатель выделил специальные составы преступлений (см., например, ст. 145 УК РФ «Невыплата заработ­ной платы, пенсий, стипендий, пособий и иных выплат» и т. д.) и административных проступков (см., например, ст. 5.27 КоАП РФ «Нарушение законодательства о труде и об охране труда» и т. д.) в сфере трудовых и тесно связанных с ними отношений. Но праву социального обеспечения повезло меньше. Так, вместо объективно необходимой общей нормы об административной штрафной ответ­ственности за нарушение законодательства о социальном обеспече­нии законодатель предпринимает попытку введения наказания за нарушение предоставления лишь одного из многих десятков видов социального обеспечения — ст. 5.41 КоАП РФ «Непредоставление на безвозмездной основе услуг по погребению, невыплата социаль­ного пособия на погребение». Почему, на взгляд законодателя, не­предоставление гарантированных государством социальных услуг, пенсий и иных благ по социальному обеспечению менее обществен­но вредно, чем вышеуказанный проступок, объяснить невозможно. В таких условиях искусственно созданной правотворцем безнака­занности должностных лиц, обязанных гарантировать полное и своевременное предоставление благ по социальному обеспечению, защищенность прав граждан в этой сфере опасно понижается и мо­жет свести на нет конституционное право каждого на социальное обеспечение. Причем одновременно с этим не способствует преодо­лению правового нигилизма граждан и крайне разрозненное, фраг­ментарное, бессистемное изложение вопросов ответственности по­лучателей благ по социальному обеспечению. В том числе и поэто­му имеющиеся санкции, которые касаются нарушений норм права социального обеспечения, своей цели — предупреждения правона­рушений — практически не достигают.

Таким образом, следует признать, что до сих пор государство крайне неэффективно использует такое важнейшее орудие влияния на волю субъектов правоотношений по социальному обеспечению, как установление мер государ­ственного принуждения в качестве ре­акции на многочисленные правонарушения в сфере социального обеспечения, неоспоримо имеющие свои особенности и уже сложив­шуюся тенденцию к увеличению роста их количества и наносимого ими ущерба.

Правовой институт ответственности в сфере социального обеспе­чения нуждается в серьезном реформировании, скорейшем упорядо­чивании и введении новых составов правонарушений, как общих универсальных, так и специальных, наказываемых более строго и дифференцированно, с учетом ряда особенных для права социаль­ного обеспечения квалифицирующих признаков.

К отдельным и самостоятельным признакам метода права соци­ального обеспечения многие ученые также относят: недопустимость, как правило, договорного регулирования; относительную автоном­ность субъектов по отношению друг к другу; абсолютный характер прав граждан как субъектов отношений и недопустимость принятия усмотренческих решений органом, обязанным предоставлять обес­печение; административный и судебный порядок защиты нарушен­ного права граждан и т. д. Представляется, что данные черты метода при определенных условиях могут считаться чертами предмета пра­ва социального обеспечения, а не метода либо являются проявлени­ем уже рассмотренных выше черт метода данной отрасли россий­ского права.

Таким образом, обобщая все выше сказанное, подведем итоги.

Метод правового регулирования, по признанию оте­чественной на­у­ки, является вторым необходимым критерием для разграни­чения от­рас­лей права. Каждая группа отношений, образующих предмет от­расли пра­­ва, требует специфических средств норма­тивно-правовой ре­гла­мен­та­ции, которые реализуются в методе.

Метод представляет собой совокупность приемов и способов, при по­­мощи которых государство обеспечивает необходимое по­ведение учас­т­ников правоотношений.

Решающей чертой отраслевого метода правового регулирования является общее юридическое положение субъектов, их правовой статус.

Сочетание указанных признаков предопределяется специфи­кой ма­те­риальных отношений, входящих в предмет отрасли. В за­висимости от их сочетания может преобладать императивный или диспозитивный спо­соб правового регулирования. Большинство норм в праве социаль­но­го обеспечения являются диспозитивными.

Во-первых, сохраняется социальная при­рода права социального обес­пе­чения, поскольку источник средств существования пре­достав­ля­ется на уровне связи индивид-государство, а не индивид-семья.

Во-вто­рых, физическое лицо получает от государства де­нежные средства или услуги не в обмен на труд и не в обмен на уплаченные страховые взносы, а во многих случаях и вообще не­зависимо от участия в общественно полезной деятельности и вне­сения взносов (например, инвалиды с детства, дети).

В-третьих, на практике фактически применяется три способа рас­пре­деления государственных фондов социального назначения:

- бесплатно на всеобщей основе в пределах установленного госу­дарством стан­дарта (например, при предоставлении медицинских услуг по фе­деральным или муниципальным программам обязательного меди­цинского страхования), а также вне связи с трудовой деятельнос­тью и уп­ла­той взносов (социальные пенсии, пособие на ребенка до 16 лет, ком­пенсационная выплата пенсионерам и др.), либо бесплатно, но ад­ресно, с учетом материального положения (при выплате компенсаций в зависимости от среднедушевого дохода семьи);

- безэквивалентно, но нормировано с учетом прошлого тру­да и уплаты страховых взносов (при назначении трудовых пенсий, пособий по безработице или по временной нетрудоспособности);

- возмездно-неэквивалентно, т.е. на льготных условиях с частичной оплатой стоимости (обеспечение лекарствами с 50 %-ной скидкой, обеспечение путевками на санаторно-курортное лечение за 25 % их стоимости и пр.)

Такой отличительный признак метода правового регулирова­ния, как внедоговорный характер установления прав и обязаннос­тей субъектов, в какой-то мере утратил свою универсальность, т.е. распространение на все без исключения виды общественных от­ношений в области социаль­ного обеспечения. В настоящее время некоторые виды услуг оказы­вают­ся на договорной основе. Приме­ром может служить оказание меди­цин­ской помощи и лечения на основании договора обязательного медицин­ского страхования, в подтверждение заключения которого каждому за­стра­хованному лицу выдается страховой медицинский полис. Типовая фор­ма до­говора обязательного медицинского страхования утверждена Пра­вительством РФ.

Однако большинство отношений по социальному обеспечению по-прежнему имеют внедоговорную ос­нову. Кроме того, при заключении до­говора о предоставлении стан­дартных ус­луг в пределах госу­дар­ст­вен­ного перечня свобода во­леизъявления сто­рон ограничена типовой фор­мой, утвержденной компетентным государственным органом. Отступ­ле­ние от типовой формы договора практически невозможно еще и потому, что средства внебюджетных фондов социального назначения крайне ог­ра­­ничены, имеют строго целевой характер.

Специфика метода проявляется в его элементах: правовом поло­же­нии субъектов правоотношений; особенностях юридичес­ких фактов, по­рождающих, изменяющих и прекращающих право­отношения по соци­аль­ному обеспечению; мерах ответственности и способах защиты нару­шенного права.

Субъектами социального обеспечения выступают, с одной сто­роны, компетентный государственный орган социального обеспе­чения, с дру­гой стороны, физическое лицо или семья. При этом физическое лицо (или семья) при соблюдении установленных за­коном условий является управомоченной (правопритязающей) сто­роной, обладающей гарантиро­ванным правом, а государственный орган - обязанной стороной, которая не может отказать в назначе­нии выплат или предоставлении услуг определенного объема и качества в пределах утвержденных федераль­ными, региональны­ми и муниципальными органами перечней.

При наличии у физического лица права на несколько видов мате­ри­ального обеспечения ему предоставляется возможность выбора одного из них, у государственного органа такое право от­сутствует. Свобода выбора физического лица содержится и в нор­мах о сроках реализации права на конкретный вид социального обеспечения или обслуживания. Например, закон не устанавлива­ет срок обращения за пенсией для лиц, у которых возникло право на ее получение.

Социально-обеспечительные правоотношения отличает четкая пра­во­вая формализованность поведения сторон. Все права и обя­занности субъектов данных отношений определены законом и не могут изме­ня­ться по их соглашению. Даже в случаях, когда допус­кается приме­нение договора для их возникновения, отступление от утвержденных ком­пе­тентным государственным органом типо­вых условий практически ис­клю­чается. В некоторых правоотноше­ниях (например, при оказании со­циальной помощи семьям со сред­недушевым доходом ниже прожи­точ­ного минимума) государствен­ный орган наделяется "усмотренческими полномочиями", т.е. мо­жет производить оценку ситуации и принимать решение по собственному усмотрению, но в строго регламентированных преде­лах. Пределы дозволенной меры усмотрения ограничены законом или прямо вытекают из его смысла.

По общему правилу, возникновение, изменение или прекраще­ние правоотношений по социальному обеспечению обусловлива­ется слож­ным юридическим составом: наступлением социально-правового осно­ва­ния обеспечения; обращением заинтересованного лица к компе­тент­ному государственному органу; принятием госу­дарственным органом решения.

При предоставлении единовременных выплат или разовых ус­луг со­от­ветствующие отношения прекращаются исполнением го­судар­ст­вен­ным органом своих обязанностей.

В правовых нормах содержатся указания на меры государствен­ного принуждения, применяемые к правонарушителям из числа субъектов правонарушений по социальному обеспечению. Подав­ляющее большин­ство граждан добросовестно пользуются правом на социальное обес­печение. Однако отдельные граждане добива­ются незаконных выплат или услуг путем представления подлож­ных документов о трудовом ста­же, профессии, условиях труда, заработке и других фактах, имеющих юридическое значение.

Право социального обеспечения предусматривает только правоог­ра­ни­чительные санкции, которые заключаются в уменьшении объема пра­вомочий у получателей выплат или услуг (например, удержание из­ли­шне выплаченной вследствие злоупотреблений пенсии; лишение по­со­бия по временной нетрудоспособности в слу­чае нарушения режима, предписанного врачом, и др.)

Ответственность применяется к гражданам-реципиентам соци­ально­го обеспечения только при наличии вины. В частности, в со­ответствии с постановлением Пленума Верховного Суда РФ "О судебной практике по рассмотрению дел, возникающих в связи с незаконной выплатой государственных пенсий" (в ред. от 21.12.93) незаконное получение государственной пенсии путем обмана или злоупотребления доверием (мошенничество) является хищением государственного имущества. Не­за­­конно выплаченная вследствие злоупотреблений со стороны полу­ча­теля пенсия подлежит взыс­канию с него в доход государства. При отсутствии злоупотребле­ний получателя незаконно выплаченная пенсия обратному взыс­канию не подлежит.

Действия должностных лиц, виновных в выдаче документов, содер­жа­щих заведомо ложные сведения, которые привели к из­лишним вы­пла­там по социальному обеспечению, могут квалифи­цироваться по-разному в зависимости от обстоятельств и образо­вывать составы различных уго­ловных преступлений. В этих случаях применяются уголовные санкции, которые не относятся к праву социального обеспечения.

Штрафные санкции в отношении страхователей (работодате­лей и лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образо­ва­ния юридического лица) в случае неуплаты страховых взносов в госу­дар­ственные внебюджетные фонды социального назначения также вы­хо­дят за рамки права социального обеспече­ния.

Обжаловать решение государственного органа или должност­ного лица можно как в административном, так и в судебном порядке.

Одной из особенностей метода права социального обеспече­ния является сочетание централизованного и локального спо­собов установ­ления прав и обязанностей субъектов.