4. Правовой статус Пенсионного фонда Российской Федерации

Законом «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» страховщиком по обязательному пенсионному страхованию определён Пенсионный фонд Российской Федерации. Согласно норме закона ПФР является государственным учреждением, имеет территориальные органы совместно с которым и он составляет единую централизованную систему органов управления средствами обязательного пенсионного страхования в Российской Федерации, в которой нижестоящие органы подотчётны вышестоящим.

Пенсионный фонд Российской Федерации является организацией, управляющей внебюджетным фондом финансовых средств социального назначения, призванным обеспечить реализацию одной из важнейших социальных гарантий - государственного пенсионного обеспечения, т.е. материального обеспечения граждан при наличии соответствующих социальных страховых рисков и наступлении соответствующих страховых случаев.

Статус ПФР за время, прошедшее с момента его создания, эволюционировал от финансово-кредитного учреждения до государственного учреждения (страховщика по обязательному пенсионному страхованию).

При этом в последние годы имеет место тенденция увеличения количества выполняемых Фондом функций, которые не относятся к его полномочиям страховщика по обязательному пенсионному страхованию (установление и выплата ежемесячных денежных выплат отдельным категориям граждан, дополнительного ежемесячного обеспечения отдельных категорий граждан, ведение федерального регистра лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи, и другие).

В связи с проводимой в настоящее время административной реформой изменилось в том числе управление государственными внебюджетными фондами. Как говорилось выше, Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" закреплено положение о том, что федеральное министерство здравоохранения и социального развития осуществляет координацию деятельности государственных внебюджетных фондов, а также установлен перечень функций, которые осуществляет федеральный министр в отношении государственных внебюджетных фондов. Вместе с тем Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденный Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. N 30, определил круг полномочий федерального министра, реализуемых им в отношении государственных внебюджетных фондов и их должностных лиц.

Проводимые в современный период преобразования финансовых основ Пенсионного фонда Российской Федерации с одновременным изменением вертикали власти в государстве неизбежно актуализируют вопрос определения правового статуса Фонда и выработку путей повышения эффективности правовых норм, регулирующих статусные полномочия Пенсионного фонда Российской Федерации.

С точки зрения организации деятельности Пенсионного фонда Российской Федерации его характеризуют следующие элементы: нормативное регулирование порядка образования, реорганизации, ликвидации Фонда; подконтрольность государственных внебюджетных фондов; внутренняя организационная структура, органы администрации; процедуры деятельности; право на официальные символы.

Несмотря на значительное сходство, каждый фонд имеет существенные отличия в организационной структуре управления и в региональном построении своих отделений. Указанные особенности определяются в положениях и уставе о каждом из государственных внебюджетных фондов.

В соответствии с Положением о Пенсионном фонде Российской Федерации руководство Фондом осуществляется Правлением Пенсионного фонда Российской Федерации и его постоянно действующим исполнительным органом - исполнительной дирекцией.

Рис. 1 Структура Пенсионного Фонда РФ

В состав Правления входят Председатель, первый заместитель, заместители председателя, исполнительный директор Фонда а также управляющие двенадцатью региональными отделениями Фонда. В состав Правления могут также входить представители общественных, религиозных и государственных организаций, объединений, учреждений и предприятий, деятельность которых связана с защитой интересов пенсионеров, инвалидов и детей. В работе Правления Пенсионного фонда Российской Федерации могут принимать участие с правом совещательного голоса управляющие отделениями Пенсионного фонда Российской Федерации, руководители министерств и ведомств Российской Федерации, Банка России.

Правление Пенсионного фонда Российской Федерации:

- несет всю полноту ответственности за своевременное и полное финансирование расходов на выплату пенсий и пособий из средств Фонда;

- определяет перспективные и текущие задачи Фонда;

- утверждает бюджет и сметы расходов Фонда, его отделений и отчеты об их исполнении;

- назначает и освобождает от должности исполнительного директора Фонда и его заместителей, Председателя ревизионной комиссии, руководителей отделений Фонда;

- утверждает структуру, штаты и смету расходов, включая фонд оплаты труда, центральных и региональных исполнительных органов, ревизионной комиссии;

- утверждает положения об исполнительной дирекции Фонда и ревизионной комиссии;

- издает в пределах своей компетенции положения, инструкции и другие нормативные акты по вопросам, относящимся к деятельности Фонда;

- решает другие вопросы, отнесенные к компетенции Фонда.

Для осуществления контроля деятельности исполнительной дирекции ПФР и его региональных органов образуется ревизионная комиссия Пенсионного фонда Российской Федерации.

Образованный в целях государственного управления денежным фондом, ПФР был наделен государственно-властными полномочиями, многие из которых свойственны государственным органам исполнительной власти. Как указывалось выше в соответствии с действовавшим до 1 января 2001 г. специальным законодательством государственные внебюджетные социальные фонды обладали административно-властными полномочиями в области сбора страховых взносов, аналогичными полномочиям налоговых органов. Это прежде всего относилось к полномочиям, связанным с осуществлением контроля за уплатой взносов, взысканием недоимки и пени, наложением финансовых санкций, обращением взыскания на имущество плательщиков.

Изменения были введены после вступления в силу с 1 января 2001 г. части второй Налогового кодекса РФ. В соответствии со ст. 9 Федерального закона от 5 августа 2000 г. N 118-ФЗ "О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах" полномочия по осуществлению контроля за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения взносов в государственные социальные внебюджетные фонды, а также взысканию сумм недоимки, пеней и штрафов были делегированы налоговым органам.

В соответствии со статьями 145 и 149 Бюджетного кодекса Российской Федерации на фонды возлагается составление проекта бюджета, а также отчета о его исполнении, представление которых на рассмотрение законодательных органов производится государственными органами исполнительной власти Российской Федерации.

Государственные внебюджетные социальные фонды официально не входят в систему федеральных органов исполнительной власти России, которая в настоящее время определяется Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" и состоит из федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств. Несмотря на то, что официально они не признаны как органы государственного управления, тем не менее, не являясь таковыми официально, фактически фонды исполняют функции государственного управления в финансовой сфере. Правовой статус ПФР включает в себя некоторые элементы, характерные для правового статуса органов государственного управления. Так, деятельность, осуществляемая фондами, характеризуется специальной целью учреждения фондов, их задачами и функциями, закрепленными в законодательстве, направленными на финансирование социальных программ; реализацией публичного интереса, т.е. потребностью общества в обеспечении социальной защищенности; компетенцией как совокупностью прав и обязанностей, властных полномочий; возможностью управления государственной собственностью в пределах предоставленных прав; возможностью применения мер принудительного воздействия для выполнения правовых предписаний. Кроме того, фонды обладают определенными организационно-структурными характеристиками: законодательно определенным порядком образования, реорганизации, ликвидации фондов; внутренней структурой фондов; территориальными пределами деятельности.

С другой стороны, ПФР обладает свойствами, порожденными двойственностью его правового статуса и не позволяющими однозначно отнести его к органам государственного управления:

1) ПФР не является автономной частью государственного аппарата;

2) ПФР - самостоятельное юридическое лицо, действующее не от имени государства, а по его поручению от собственного имени;

3) ПФР несет самостоятельную ответственность, при этом ответственность государства за действия Фонда ограничена рамками гражданского законодательства;

4) ПФР самостоятельно в процессе своей деятельности создает финансовые ресурсы, являющиеся государственной собственностью, для осуществления своих задач, а не наделяется ими в процессе его организации;

Реализация Фондом полномочий в отношении финансовых средств опосредуется отношениями с государственными органами, осуществляющими от имени Российской Федерации ее права собственника. Такие отношения возникают в связи с необходимостью получения согласия собственника на распоряжение имуществом в определенных случаях, осуществлением контроля уполномоченными государственными органами за деятельностью ПФР и других случаях. В отношении фондов как государственных учреждений, основанных на праве оперативного управления, уполномоченные государственные органы наделены решающей властью по широкому кругу вопросов. Это объясняется тем, что ПФР реализуют свои полномочия в отношении финансовых средств: 1) в пределах, установленных законом; 2) в соответствии с целями своей деятельности; 3) заданиями собственника; 4) назначением финансовых средств.

При этом собственник вправе перераспределить финансовые средства ПФР путем принятия федеральных законов. В отношении ПФР предусмотрен режим финансового планирования, основными плановыми документами которого являются бюджеты и отчеты об исполнении бюджетов ПФР, принимаемые Федеральным Собранием РФ в виде федеральных законов.

Органы государственной власти России наделены значительными полномочиями по контролю за деятельностью фондов, которые во многом определяются правовым режимом финансовых средств ПФР, являющихся государственной собственностью Российской Федерации. Основными из этих полномочий являются:

1) создание, реорганизация и ликвидация ПФР;

2) утверждение Положения о Фонде (учредительных документов);

3) определение целей, задач и функций Фонда;

4) составление и утверждение бюджетов Фонда;

5) назначение на должность и освобождение от должности руководителей ПФР;

6) перераспределение финансовых средств Фонда;

7) установление целевого расходования денежных средств, аккумулированных Фондом;

8) контроль за сбором, использованием и распределением финансовых средств Фонда.

Цели, задачи и функции, закрепленные в нормативных актах, во многом определяют организационно-структурное построение ПФР, сферу его деятельности и компетенцию. Анализ нормативных актов, определяющих основы деятельности ПФР, показывает, что главными целями его создания и деятельности являются: создание государственных гарантий в системе пенсионного обеспечения и управление средствами пенсионного фонда. Эти цели достигаются в ходе решения таких задач, как: поддержание финансовой стабильности и обеспеченности пенсионной сферы, обеспечение прав граждан на социальные выплаты, своевременное и полное финансирование социальных выплат (пенсий, пособий и др.), участие в разработке и реализации государственных программ в социальной сфере, финансирование целевых программ и т.д.

Компетенция, являясь совокупностью прав и обязанностей (полномочий) по определенному кругу вопросов, выражает сущность правового статуса и сама представляет собой систему элементов. В соответствии с этим подходом компетенцию ПФР можно определить как совокупность полномочий Фонда по вопросам сбора, использования и распределения финансовых средств, являющихся государственной собственностью, а также полномочий по проведению государственной политики в области пенсионного обеспечения граждан страны. Компетенция ПФР закрепляется в законах и нормативных актах, определяющих правовой статус и регулирующих деятельность фондов. Закрепление компетенции ПФР осуществляется разными технико-юридическими способами. Весьма специфическим способом наделения фондов государственными полномочиями является их делегирование органами государственной власти. Делегирование означает возложение на фонды прав и обязанностей по осуществлению определенных действий, отнесенных к компетенции государственных органов, от имени этих государственных органов. По сравнению с органами государственной власти, которым делегирование полномочий вышестоящих органов осуществляется в административно-правовом порядке, делегирование полномочий органов государственной власти фондам, являющимся государственными учреждениями, может осуществляться только в гражданско-правовом порядке, поскольку фонды не имеют вышестоящих государственных органов в порядке подчиненности. Делегирование государственных полномочий фондам может осуществляться в соответствии со статьёй 125 ГК РФ на основании принятых федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, нормативных актов субъектов РФ и муниципальных образований. При этом фонды выступают от имени органов государственной власти по их специальному поручению. Такой механизм делегирования полномочий государственных органов является одним из способов "вступления" государства в гражданские правоотношения и опосредованное приобретение им гражданских прав и обязанностей через действия государственных внебюджетных фондов. В то же время делегирование полномочий центрального аппарата фонда региональному отделению осуществляется в административно-правовом порядке путем принятия соответствующего правового акта самого фонда.

Ответственность является неотъемлемой частью правового статуса любого субъекта права, в том числе ПФР и его должностных лиц, которые несут правовую ответственность в случае нарушения прав и законных интересов граждан и юридических лиц в процессе осуществления своей деятельности. Из всех видов ответственности наиболее урегулированной в правовом плане является гражданско-правовая ответственность ПФР, которая наступает и реализуется в соответствии с действующим гражданским законодательством. Остальные виды ответственности ПФР и его должностных лиц также регулируются в общем порядке, предусмотренном административным, трудовым и уголовным законодательством.