5. Единые пенсионные службы

Указом Президента Российской Федерации от 27 сентября 2000 года N 1709 "О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации", за Пенсионным фондом Российской Федерации и его территориальными органами были закреплены полномочия по выплате государственных пенсий, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации было рекомендовано в течение 2001 года заключить с Пенсионным фондом Российской Федерации соглашения о передаче территориальным органам Пенсионного фонда Российской Федерации полномочий по назначению и выплате государственных пенсий, материально - технической базы, обеспечивающей реализацию указанных полномочий, а также о переводе лиц, занимающихся вопросами назначения и выплаты государственных пенсий, на работу в территориальные органы Пенсионного фонда Российской Федерации;

Правительству Российской Федерации поручалось проведение необходимых организационно - штатных мероприятий, связанных с закреплением за Пенсионным фондом Российской Федерации и его территориальными органами полномочий по назначению и выплате государственных пенсий; совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации решить вопрос о передаче материально - технической базы в федеральную собственность; передать указанную материально - техническую базу в оперативное управление Пенсионному фонду Российской Федерации.

Закон Российской Федерации от 20 ноября 1990 года "О государственных пенсиях в Российской Федерации", закрепив в статье 117, что пенсионное обеспечение в соответствии с данным Законом осуществляется государственными органами социального обеспечения (в редакции Федерального закона от 14 января 1997 года - государственными органами социальной защиты населения), непосредственно не предусматривал, какие именно органы, имеющие правовой статус государственных органов социальной защиты населения, вправе осуществлять полномочие по назначению и выплате государственных пенсий.

В соответствии с Законом Российской Федерации от 5 марта 1992 года "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" полномочиями по организации работы по своевременному и правильному назначению и выплате пенсий были наделены органы краевой, областной администрации. Этот Закон утратил силу с 19 октября 1999 года - со дня официального опубликования Федерального закона от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", которым полномочия соответствующих государственных органов субъектов Российской Федерации по назначению и выплате государственных пенсий не предусмотрены. Вместе с тем, поскольку в целях приведения законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с данным Федеральным законом и обеспечения преемственности власти устанавливается переходный период - два календарных года со дня его вступления в силу (статья 30 Закона), органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации могли осуществлять полномочия по назначению и выплате государственных пенсий до 19 октября 2001 года.

Вместе с тем, согласно Положению о Пенсионном фонде Российской Федерации (России), утвержденному Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года Пенсионный фонд Российской Федерации образован в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения в Российской Федерации и является самостоятельным финансово - кредитным учреждением, осуществляющим свою деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации и данным Положением; Пенсионный фонд Российской Федерации и его денежные средства находятся в государственной собственности Российской Федерации; денежные средства Пенсионного фонда Российской Федерации не входят в состав бюджетов, других фондов и изъятию не подлежат.

В ходе пенсионной реформы, которая вызвана необходимостью обеспечить надлежащую реализацию конституционного права на государственную пенсию на основе обязательного (государственного) пенсионного страхования в условиях свободы экономической деятельности и признания и защиты равным образом собственности частной и публичной, в субъектах Российской Федерации создаются единые пенсионные службы на базе региональных отделений Пенсионного фонда Российской Федерации. Эти службы осуществляют страховые выплаты (финансируют, назначают и выплачивают государственные пенсии) в рамках обязательного (государственного) пенсионного страхования как составной части общей системы обязательного социального страхования, закрепленной Федеральным законом от 16 июля 1999 года "Об основах обязательного социального страхования", а также назначение и выплату социальных пенсий.

Первоначально единая пенсионная служба в порядке эксперимента в соответствии с Постановлением Президиума Верховного Совета Российской Федерации от 6 июля 1992 года N 3209-1 была создана в Московской области на базе отделения Пенсионного фонда Российской Федерации по Московской области с передачей в его состав подразделений Главного управления социальной защиты населения Московской области и подведомственных ему служб в городах и районах Московской области, занимавшихся назначением (перерасчетом) и выплатой пенсий и пособий. Постановлением Президиума Верховного Совета Российской Федерации от 11 мая 1993 года результаты эксперимента были одобрены и решено подготовить, в том числе с участием Правительства Российской Федерации, предложения об организации в Российской Федерации единой федеральной службы пенсионного обеспечения и внести их на рассмотрение Верховного Совета Российской Федерации. К моменту издания Указа Президента Российской Федерации "О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации" 27 сентября 2000 года единые пенсионные службы были образованы в 24 субъектах Российской Федерации (Республики Саха (Якутия), Марий Эл, Тыва, Ленинградская, Новосибирская области и ряде других регионов России).

Образование и деятельность единых региональных пенсионных служб и Пенсионного фонда Российской Федерации в целом в качестве организационной системы единой пенсионной службы Российской Федерации легитимированы как на уровне субъектов Российской Федерации, принявших соответствующие нормативные акты о создании таких служб, так и на федеральном уровне.

Начиная с 1993 года в федеральных законах об исполнении бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации за соответствующий год и о бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации отдельной строкой указывались расходы на содержание органов Пенсионного фонда Российской Федерации из средств его бюджета, а также расходы на содержание единых пенсионных служб, финансируемые им за счет средств субъектов Российской Федерации. В отношении тех трудовых пенсий, которые назначаются и выплачиваются в рамках такой важнейшей организационно - правовой формы социального обеспечения, как обязательное (государственное) пенсионное страхование, Пенсионный фонд Российской Федерации - в силу названных норм федерального законодательства и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации - выполняет, по сути, функции страховщика, осуществляющего оперативное управление средствами обязательного (государственного) пенсионного страхования, и обеспечивает назначение и своевременную выплату государственных пенсий.

Как следует из постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 25 июня 2001 года № 9-П Пенсионный фонд Российской Федерации наделен публично - властными полномочиями по обеспечению конституционного права на государственную пенсию, в том числе полномочием по назначению указанных пенсий, именно законом. Такие полномочия, по смыслу норм Конституции Российской Федерации, относятся к сфере функционирования исполнительной власти и ее органов.

Таким образом, к моменту издания Указа Президента Российской Федерации "О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации" в сфере регулирования организационно - правовых форм и механизмов реализации конституционного права на государственную пенсию сложилась противоречивая ситуация: принятые в начале 90-х годов законоположения, которыми определяется круг субъектов, наделенных полномочиями по назначению и выплате государственных пенсий, не согласовывались с позднейшим законодательством. По одной совокупности законодательных актов Пенсионный фонд Российской Федерации - самостоятельное финансово - кредитное учреждение, созданное в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения в Российской Федерации; Пенсионный фонд Российской Федерации осуществляет финансирование выплат государственных пенсий, а органы социальной защиты населения, относящиеся либо к исполнительным органам государственной власти, либо к органам местного самоуправления, - назначение и выплату пенсий. По другой совокупности законодательных актов Пенсионный фонд Российской Федерации на правах страховщика осуществляет не только финансирование, но и назначение и выплату государственных пенсий на основе обязательного (государственного) пенсионного страхования в рамках более широкой системы обязательного социального страхования. При этом в заключительных положениях федеральных законов, регулирующих обязательное социальное страхование, в том числе обязательное (государственное) пенсионное страхование, и организационные механизмы единой пенсионной службы, не указано, какие из прежних законоположений, касающихся организационно - правовых форм осуществления назначения и выплаты государственных пенсий, утрачивают силу.

По общему правилу, при расхождении норм действующего законодательства по одному и тому же вопросу применению подлежит норма, изданная позднее. Однако в данном случае имеет место не просто противоречие отдельных норм, а противоречие двух комплексов норм, ни один из которых не регулирует проблему целостным образом, а потому система правовых норм, регламентирующих организацию государственного пенсионного обеспечения, оказалась рассогласованной. В результате этого субъекты Российской Федерации решали указанные вопросы по разному.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации Президент Российской Федерации как глава государства и гарант Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина обеспечивает в установленном ею порядке согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории Российской Федерации. Указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Указы нормативного характера могут издаваться Президентом как по предметам ведения Российской Федерации, так и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Однако само по себе отнесение того или иного вопроса к ведению Российской Федерации или к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов не означает невозможности его урегулирования иными, помимо закона, нормативными актами (кроме случаев, когда сама Конституция Российской Федерации исключает это, требуя для решения конкретного вопроса принятия именно федерального конституционного либо федерального закона), которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам и действие во времени которых ограничивается моментом вступления в силу соответствующего законодательного акта.

В данном случае, когда предметом регулирования являлось полномочие, относящееся, по существу, к сфере функционирования исполнительной власти и ее органов, и имело место рассогласование всей системы правовых норм, регулирующих организацию государственного пенсионного обеспечения Президент Российской Федерации, в осуществление предусмотренного Конституцией Российской Федерации полномочия по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти и в целях исполнения возложенной на него обязанности по охране прав и свобод человека и гражданина, предпринял правовое регулирование указом - с условием, что действие указа во времени ограничивается моментом вступления в силу соответствующего законодательного акта. Указ Президента Российской Федерации "О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации", как следует из его преамбулы, действует именно впредь до вступления в силу федерального закона, направленного на совершенствование управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации, проект которого Правительству Российской Федерации было поручено внести в Государственную Думу в трехмесячный срок.

Данный Указ Президента Российской Федерации являлся предметом рассмотрения Конституционным Судом Российской Федерации в июне 2001 года. Суд, рассмотрев все материалы дела, постановил признать пункт 1 Указа Президента Российской Федерации от 27 сентября 2000 года N 1709 "О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации", закрепляющий за Пенсионным фондом Российской Федерации и его территориальными органами полномочия по выплате государственных пенсий, не противоречащим Конституции Российской Федерации с точки зрения установленного ею разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную и разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти.

Решение указанной проблемы могло бы быть решено в случае принятия федерального закона «Об управлении средствами государственного пенсионного обеспечения (страхования) в Российской Федерации», который принят Государственной думой в первом чтении 25 октября 2001 года.