20.2. Государственные инвестиции в форме капитальных вложений в свете бюджетного законодательства

Государство выступает активным участником инвестиционного процесса как в форме прямых капитальных вложений, так и в форме государственного стимулирования инвестиционной деятельности. В данной статье рассматриваются проблемы, непосредственно связанные с использованием государством своих фондов на финансирование инвестиций.

В действующем законодательстве отсутствует четкое определение государственных инвестиций. В Федеральном законе «Об инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений» даны общие понятия инвестиций и капитальных вложений. Разграничение инвестиций, регулируемых этим законом, возможно осуществить исходя из субъектного состава и объектов вложения. Деление по объектам в соответствии со ст. 213-215 Гражданского кодекса РФ зависит от формы собственности: частной, государственной, муниципальной. Субъектами инвестиций могут выступать физические и юридические лица, государственные органы, органы местного самоуправления. Используя только эти критерии, государственные инвестиции можно определить как инвестиции, осуществляемые непосредственно органами государственной власти только в объекты государственной собственности.

Бюджетный кодекс РФ, принятый в 1998 г. и вступивший в силу с 1 января 2000 г., также не содержит понятий государственных инвестиций и государственных капитальных вложений. Статья 80 Бюджетного кодекса РФ использует более узкий термин «бюджетные инвестиции», значение которого также не дано в общих понятиях, содержащихся в ст. 6.

Предпримем попытку определить категорию государственных инвестиций, осуществляемых в форме капитальных вложений, исходя из закрепленных в законодательстве определений и терминов экономической теории. Финансово-кредитным энциклопедическим словарем дается два толкования термина «инвестиции»: 1) вложение денег для получения дохода, социального эффекта; 2) денежные средства, ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права, имеющие денежную оценку, вкладываемые в объекты предпринимательской  и (или) иной деятельности в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта.

Вторая трактовка, имеющая легальное значение, используется в Федеральном законе от 25.02.1999 № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений».

Под капитальными вложениями закон понимает инвестиции в основной капитал (основные средства), в том числе затраты на новое строительство, расширение, реконструкцию и техническое перевооружение действующих предприятий, приобретение машин, оборудования, инструмента, инвентаря, проектно-изыскательские работы и другие затраты.

Таким образом, капитальные вложения есть частный случай инвестиций, диверсифицированный по объекту их вложения. Поскольку объект инвестиций, осуществляемых в форме капитальных вложений, содержится в самом понятии, принадлежность инвестиций к государственным можно определить по субъекту. Исходя из указанных дефиниций, государственные инвестиции в форме капитальных вложений представляют собой затраты на новое строительство, расширение, реконструкцию и техническое перевооружение действующих предприятий, приобретение машин, оборудования, инструмента, инвентаря, проектно-изыскательские работы и другие затраты, производимые государством в лице органов государственной власти, государственных предприятий и учреждений.

С точки зрения источника, государственные инвестиции осуществляются за счет средств бюджетов, бюджетных и внебюджетных фондов, создаваемых государством, а также собственных средств государственных предприятий и учреждений. При этом основным источником являются средства бюджета как главного централизованного фонда государства. Порядок финансирования государственных инвестиций, осуществляемых в форме капитальных вложений, регламентируется Бюджетным кодексом РФ.

Бюджетным кодексом РФ расходы бюджета подразделяются на текущие и капитальные. Статья 67 Бюджетного кодекса РФ под капитальными расходами предполагает часть расходов бюджетов, которая обеспечивает инновационную и инвестиционную деятельность.

Действующий до принятия Бюджетного кодекса РФ Закон РСФСР от 10.10.1991 № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» содержал более удачную формулировку капитальных расходов, под которыми понимались ассигнования на финансирование инвестиционной и инновационной деятельности и другие затраты, связанные с расширенным воспроизводством. Это определение в отличие от Бюджетного кодекса РФ кратко и емко отражает суть капитальных расходов бюджета.

В то же время, если применить систематическое толкование ст. 67 и 80 Бюджетного кодекса РФ, можно сделать вывод, что капитальные расходы бюджета – это более широкое понятие, чем капитальные вложения, а бюджетные инвестиции есть частный случай капитальных расходов бюджета.

При этом капитальные расходы бюджета могут осуществляться не только в форме государственных капитальных вложений, но и, например, на цели, связанные с расширенным воспроизводством.

Вместе с тем ст. 80 Бюджетного кодекса РФ требует, чтобы капитальные расходы бюджета в форме бюджетных инвестиций обязательно влекли за собой создание или увеличение имущества, находящегося в собственности соответственно РФ, субъектов РФ. Однако результатом государственных инвестиций согласно п. 4 ст. 85 Бюджетного кодекса РФ может быть также создание и увеличение муниципального имущества, которое не относится к государственному.

Кроме того, ежегодная практика выделения бюджетных средств на капитальные вложения показывает, что в составе капитальных расходов федерального бюджета имеются средства, направляемые на увеличение имущества юридических лиц, не являющихся государственными предприятиями и учреждениями (например, реализация программы «Социальное развитие села до 2010 года»).

Порядок предоставления бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными унитарными предприятиями, и последствия этих инвестиций регулируются ст. 80 Бюджетного кодекса РФ. Указанная статья предусматривает возникновение права государственной собственности на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов и имущества указанных юридических лиц и оформляется участием РФ, субъектов РФ в уставных (складочных) капиталах таких юридических лиц в соответствии с гражданским законодательством РФ.

Следует отметить, что положения этой статьи никак не согласуются с гражданским законодательством. Так, в соответствии со ст. 48 Гражданского кодекса РФ все юридические лица делятся на две категории: в связи с участием в образовании имущества юридического лица его учредители (участники) могут иметь обязательственные права в отношении этого юридического лица либо вещные права на его имущество.

Сущность первой модели состоит в том, что учредители (участники) с передачей юридическому лицу соответствующего имущества полностью утрачивают свои вещные права на него. Не имеют они таких прав и по отношению к приобретенному юридическим лицом имуществу. Соответственно и переданное учредителями (участниками), и приобретенное самим юридическим лицом имущество признается принадлежащим ему на праве собственности. Утрачивая вещные права, учредитель (участник) взамен приобретает права обязательственные – права требования к юридическому лицу.

К юридическим лицам, чей уставный (складочный) капитал делится на доли (вклады) пропорционально внесенному имуществу, относятся хозяйственные товарищества и общества согласно ст. 66 Гражданского кодекса РФ. Имущество, созданное за счет вкладов учредителей, а также произведенное и приобретенное хозяйственным товариществом или обществом в процессе его деятельности, принадлежит ему на праве собственности. Тогда как ст. 80 Бюджетного кодекса РФ подразумевает одновременное возникновение в результате государственных инвестиций права собственности государства на долю в уставном (складочном) капитале юридического лица и на его имущество.

По нашему мнению, государство, осуществляя инвестиции в форме капитальных вложений, может преследовать не только цель увеличения государственного имущества, но и другие социально-экономические цели.

На наш взгляд, ст. 14 Закона РСФСР от 10.10.1991 № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» более полно и юридически точно разграничивала направления использования государственных инвестиций. Во-первых, расходная часть бюджетов развития могла содержать ассигнования юридическим лицам, что не влекло за собой установление прав собственности государства на соответствующее предприятие или его имущество. Подобная форма явно предполагала осуществление капитальных расходов бюджетов в качестве государственной поддержки инвестиционной деятельности юридических лиц.

Во-вторых, в расходной части бюджетов развития могли содержаться ассигнования на инвестиции в капитал уже действующих или вновь создаваемых предприятий. Результатом таких инвестиций являлась собственность государства на эквивалентную часть капитала, находящую свое выражение в полном владении ею или во владении акциями (паями) акционерного общества или товарищества. Несмотря на то что этот закон был принят до введения Гражданского кодекса РФ, его положения более приближены к положениям Гражданского кодекса РФ, чем принятый позднее Бюджетный кодекс РФ.

Специализация бюджетных расходов по экономическому содержанию определена главой 4 Бюджетного кодекса РФ «Бюджетная классификация Российской Федерации». В соответствии со ст. 66 расходы бюджетов в зависимости от их экономического содержания делятся на текущие и капитальные, при этом их группировка устанавливается экономической классификацией расходов бюджетов РФ.

Проведем сравнительный анализ таких подгрупп капитальных расходов, как «Капитальные вложения в основные фонды» и «Капитальные трансферты», на основании действующей редакции приказа Минфина РФ «Об утверждении указаний о порядке применения бюджетной классификации РФ» от 11.12.2002 № 127н (ред. от 30.09.2004). К подгруппе «Капитальные вложения в основные фонды» относятся расходы бюджетов на приобретение и модернизацию оборудования и предметов длительного пользования производственного и непроизводственного назначения, жилищное строительство, строительство объектов производственного и непроизводственного назначения, строительство военных объектов.

Выделяя бюджетные средства по данным статьям расходов, государство выступает инвестором. Инвестиции осуществляются в форме размещения государственного заказа.

Положение «О формировании перечня строек и объектов для федеральных государственных нужд», утвержденное постановлением Правительства РФ от 11.10.2001 № 714, называет в числе возможных заказчиков-застройщиков бюджетные учреждения и организации.

При этом заказчику-застройщику передается часть функций государственного заказчика в части организации строительства, осуществления контроля и надзора за строительством объекта, а также учета производимых затрат за счет государственного финансирования.

Заказчик-застройщик в течение периода строительства объекта аккумулирует затраты по объекту и ведет учет всех источников финансирования. По окончании строительства объекта при вводе его в эксплуатацию решается вопрос о собственности на объект, причем размер доли государства определяется исходя из вложенных инвестиций.

В конечном итоге может возникать несколько вариантов оформления права собственности на созданный объект. Во-первых, исходя из источника инвестиций (федеральный или региональный бюджет) регистрируется государственная собственность за органом власти соответствующего уровня. Во-вторых, собственник (государство) может решать вопрос о закреплении права собственности за органами власти иного уровня (п. 4 ст. 85 Бюджетного кодекса РФ).

Прежде чем рассмотреть расходы, относящиеся к группе «Капитальные трансферты», обратимся к понятию «трансфертный платеж», данному в разделе 4 «Общих положений Указаний о порядке применения бюджетной классификации». Министерством финансов РФ трансфертные платежи трактуются как безвозмездные и невозвратные платежи, не предполагающие компенсаций в виде специально оговоренных выплат или товаров и услуг в обмен на производимый платеж. Капитальные трансферты представляют собой единовременные операции, связанные с приобретением или выбытием активов.

Согласно порядку распределения расходов по соответствующим предметным статьям и подстатьям экономической классификации расходов бюджетов (приложение 13 к Указаниям о порядке применения бюджетной классификации) на данную подгруппу относятся расходы на капитальные трансферты.

На статью «Капитальные трансферты внутри страны» относятся расходы по безвозмездным выплатам государством денежных средств инвестиционного характера экономическим агентам в процессе перераспределения валового национального продукта внутри страны. То есть, с точки зрения бюджетной классификации, расходы, производимые по всем подстатьям данной статьи, не должны влечь за собой права государства на увеличение государственной собственности.

Однако подстатья 270120 «Трансферты предприятиям и организациям» наряду с расходами, которые передаются на финансирование капитальных вложений предприятиям и организациям на безвозмездной основе, содержит такой вид расходов, как взносы в уставный капитал коммерческих организаций.

При формальном сопоставлении бюджетной классификации в этой части со ст. 80 Бюджетного кодекса РФ просматривается парадоксальное противоречие: если Бюджетный кодекс РФ требует обязательного возникновения права государственной собственности, то бюджетная классификация, напротив, предполагает безвозмездный характер осуществления данных расходов. То есть отнесение расходов на взносы в уставные капиталы коммерческих организаций к данной подстатье и подгруппе расходов некорректно, поскольку сама по себе передача средств в качестве взноса в уставный капитал не может быть безвозмездной и всегда влечет возникновение права собственности на часть уставного капитала.

Проведенный сравнительный анализ двух подгрупп расходов бюджетной классификации позволяет сделать следующие выводы. Когда государство выделяет средства по подгруппе «Капитальные вложения в основные фонды», оно таким образом образует и увеличивает государственные (муниципальные) активы. А в случае предоставления капитальных трансфертов государство тем самым создает источник средств для финансирования сторонними организациями капитальных вложений. Несмотря на то что источником таких вложений являются средства государства, последнее не ставит своей целью пополнение государственных активов.

Вводимая с 2005 г. приказом Минфина РФ от 27.08.2004 № 72н бюджетная классификация предлагает другую структуру подразделения расходов бюджета по функциональным разделам и экономическим статьям. На функциональном уровне структуры бюджета расходы на капитальные вложения (государственные инвестиции) исключены с отнесением их в состав экономической классификации.

Экономическая классификация построена по принципу влияния на чистую стоимость активов, то есть группы расходов объединены по другому экономическому признаку. Деление расходов на группы капитальные и текущие отсутствует.

В то же время ст. 66. Бюджетного кодекса РФ предусматривает подразделение расходов бюджетов в зависимости от их экономического содержания на текущие расходы и капитальные расходы. Группировка расходов бюджетов на текущие и капитальные устанавливается экономической классификацией расходов бюджетов РФ.

Исходя из сопоставительной таблицы статей экономической классификации расходов бюджетов, доведенной письмом Минфина РФ от 13.09.2004 № 02-03-09/2802, каждая из новых экономических групп содержит расходы, относимые ранее как к текущим, так и к капитальным расходам бюджетов.

Расходы, ранее относимые к подгруппе «Капитальные вложения в основные фонды», отнесены к статье 300 «Поступление нефинансовых активов», подстатье «Увеличение стоимости основных средств». Расходы, ранее относимые к подгруппе «Капитальные трансферты», сопоставительной таблицей соотносятся со ст. 240 «Безвозмездные и безвозвратные перечисления организациям» (государственным и негосударственным – ст. 241 и 242 соответственно).

Таким образом, в новой бюджетной классификации капитальные вложения выделены в отдельную подгруппу, в то время как капитальные расходы рассредоточены внутри групп 200 «Расходы» и 300 «Поступление нефинансовых активов». Экономический смысл капитальных расходов бюджета как расходов, обеспечивающих расширенное воспроизводство, в структуре новой бюджетной классификации оказался утраченным.

В результате проведенного анализа теоретических подходов и законодательства можно сделать следующий вывод об экономической природе государственных капитальных вложений. Под государственными капитальными вложениями следует понимать вложение средств, направляемых государством на расширенное воспроизводство основных фондов с целью увеличения государственных активов. Передача средств организациям на финансирование капитальных вложений есть форма государственной поддержки инвестиционной деятельности экономических субъектов.