5.2. Виды объектов государственной и муниципальной собственности

Государственная и муниципальная собственность охватывает огромное число объектов, расположенных на всей территории страны и за ее пределами. Объекты права государственной и муниципальной собственности:

• недвижимое имущество. В ряду объектов государственной и муниципальной собственности особое место занимает недвижимое имущество, примерный перечень которого дан в п.1 ст.130 ГКРФ: земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства. К недвижимым вещам относятся также подлежащие государственной регистрации воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания, космические объекты. Законом к недвижимым вещам может быть отнесено и иное имущество, например, отдельные, составные части сложных объектов недвижимости (зданий), как квартиры и помещения;

• движимое имущество (оборудование, транспортные средства, предметы бытового и потребительского характера, ценные бумаги, в т.ч. акции, облигации, и др, вклады в банках и других кредитных учреждениях, иностранная валюта и валютные ценности, долги иностранных государств; различные (движимые и недвижимые) памятники истории и культуры, интеллектуальная собственность и другие результаты интеллектуальной деятельности);

• информация;

• нематериальные блага.

А. Природные ресурсы

В числе объектов государственной и муниципальной собственности особо выделены природные ресурсы, которые стали оборотоспособными. Согласно Конституции РФ земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Определение правового режима природных ресурсов отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ. В числе федеральных законов, устанавливающих правовой режим природных ресурсов, можно назвать Земельный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ, Закон «О недрах», Водный кодекс РФ, Закон «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» и ряд других. Законодателями закреплена презумпция права государственной собственности на природные ресурсы, а их оборот ограничен и подчинен специальным правилам.

Объектом права государственной собственности выступают индивидуально обособленные земельные участки, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц и муниципальных образований (ст. 214 ГК). Государственные земли – наиболее обширны по площади, имеют наиболее существенную экономическую и экологическую значимость, на них размещается большинство промышленных предприятий, подавляющее большинство земель природоохранного назначения находятся в государственной собственности.

Согласно Земельному кодексу РФ (ст.17-19),  в федеральной собственности находятся земельные участки:

• которые признаны таковыми федеральными законами;

• право собственности Российской Федерации на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю;

• которые приобретены Российской Федерацией по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством.

В собственности субъектов Российской Федерации находятся земельные участки:

• которые признаны таковыми федеральными законами;

• право собственности субъектов Российской Федерации на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю;

• которые приобретены субъектами Российской Федерации по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством.

В субъектах РФ – городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге земельный участок, от права собственности на который собственник отказался, является с даты государственной регистрации прекращения права собственности на него собственностью соответственно субъекта Российской Федерации – города федерального значения Москвы, субъекта Российской Федерации – города федерального значения Санкт-Петербурга, если законами указанных субъектов Российской Федерации не установлено, что такой земельный участок является собственностью муниципальных образований, находящихся на территориях указанных субъектов Российской Федерации.

В муниципальной собственности находятся земельные участки:

• которые признаны таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации;

• право муниципальной собственности на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю;

• которые приобретены по основаниям, установленным гражданским законодательством.

В собственность муниципальных образований для обеспечения их развития могут безвозмездно передаваться земли, находящиеся в государственной собственности, в том числе за пределами границ муниципальных образований.

Если иное не предусмотрено другими федеральными законами, земельный участок, от права собственности на который собственник отказался, является с даты государственной регистрации прекращения права собственности на него собственностью городского округа, городского или сельского поселения либо в случае расположения такого земельного участка на межселенной территории собственностью муниципального района по месту расположения земельного участка.

Федеральным законом «О животном мире» провозглашено, что животный мир в пределах территории Российской Федерации является государственной собственностью (ст. 4). Объекты животного мира, изъятые из среды обитания в установленном порядке, могут находиться в частной, государственной, муниципальной или иных формах собственности.

Согласно ст.8 Водного кодекса РФ водные объекты находятся в собственности Российской Федерации (федеральной собственности). Исключением являются случаи, когда пруд, обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, физическому лицу, юридическому лицу, находятся соответственно в собственности субъекта Российской Федерации, муниципального образования, физического лица, юридического лица, если иное не установлено федеральными законами.

Согласно ст. 8 Лесного кодекса лесной фонд находится в федеральной собственности. Допускается передача лесных участков в собственность субъектов РФ или муниципальных образований. Лесной кодекс РФ устанавливает предоставление лесных участков лишь на праве постоянного (бессрочного) пользования, на праве ограниченного пользования чужими лесными участками (сервитут), на праве аренды, на праве безвозмездного срочного пользования лесным участком, а также куплю-продажу лесных насаждений.

Согласно ст. 1.2 Закона «О недрах», недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами. Добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности.

Природные лечебные ресурсы также являются государственной собственностью. Они могут принадлежать на праве собственности Российской Федерации, субъектам РФ или муниципальным образованиям.

Б.Предприятия

Правовой режим предприятия как объекта гражданских прав специально закреплен в ст. 132 ГК РФ, где особо подчеркивается, что предприятие в целом как имущественный комплекс признается недвижимостью. В состав предприятия как имущественного комплекса входят все виды имущества, предназначенные для его деятельности, включая земельные участки, здания, сооружения, оборудование, инвентарь, сырье, продукцию, права требования, долги, а также права на обозначения, индивидуализирующие предприятие, его продукцию, работы и услуги (фирменное наименование, товарные знаки, знаки обслуживания), и другие исключительные права.

Государственная и муниципальная собственность включает предприятия трех организационно-правовых форм: государственные и муниципальные унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, государственные и муниципальные унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления – казенные предприятия, а также акционерные общества с федеральной долей собственности.

Унитарное предприятие – организационно-правовая форма коммерческой организации, не наделенной правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество. Имущество такого предприятия неделимо и не может быть распределено по вкладам, долям и паям. Управляющим является назначаемый собственником руководитель. Имущество находится в государственной и муниципальной собственности и принадлежит такому предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.

Закон об унитарных предприятиях исчерпывающим образом определяет основания создания унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения (п. 4 ст. 8):

• использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, необходимого для обеспечения безопасности Российской Федерации;

• осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам), а также организации и проведения закупочных и товарных интервенций для обеспечения продовольственной безопасности государства;

• осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для государственных унитарных предприятий;

• осуществления научной и научно-технической деятельности в отраслях, связанных с обеспечением безопасности Российской Федерации;

• разработки и изготовления отдельных видов продукции, находящейся в сфере интересов РФ и обеспечивающей безопасность Российской Федерации;

• производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной.

Как правило, главной целью создания и функционирования государственных (муниципальных) унитарных предприятий является не извлечение прибыли, а удовлетворение общественных потребностей, достижение политических целей, решение вопросов, которые требуют непосредственного государственного регулирования.

Субъекты права хозяйственного ведения несут самостоятельную имущественную ответственность по своим обязательствам всем принадлежащим им имуществом. В отличие от иных коммерческих организаций, субъекты права хозяйственного ведения ограничены в своей правоспособности заданными собственником целями, экономическая деятельность таких предприятий зависит от государственной политики, им присущ признак унитарности, они имеют специальную правоспособность. Такое предприятие не вправе продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия собственника. Остальным имуществом, принадлежащим предприятию, оно распоряжается самостоятельно, за исключением случаев, установленных законом или иными правовыми актами (ст. 294, 295 ГК РФ):

● Распоряжение вкладом (долей) в уставном (складочном) капитале хозяйственного общества или товарищества, а также принадлежащими унитарному предприятию акциями осуществляется унитарным предприятием только с согласия собственника его имущества (п. 2 ст. 6 Закона об унитарных предприятиях).

● Государственное или муниципальное предприятие не вправе без согласия собственника совершать сделки, связанные с предоставлением займов, поручительств, получением банковских гарантий, с иными обременениями, уступкой требований, переводом долга, а также заключать договоры простого товарищества. Уставом государственного или муниципального предприятия могут быть предусмотрены виды и (или) размер иных сделок, совершение которых не может осуществляться без согласия собственника имущества такого предприятия (п. 4 ст. 18 Закона об унитарных предприятиях).

● Решение о крупной сделке принимается с согласия собственника имущества унитарного предприятия (п. 3 ст. 23 Закона об унитарных предприятиях).

● Унитарное предприятие вправе осуществлять заимствования только по согласованию с собственником имущества унитарного предприятия объема и направлений использования привлекаемых средств (п. 2 ст. 24 Закона об унитарных предприятиях).

Казенное предприятие может быть создано в случае:

• если преобладающая или значительная часть производимой продукции, выполняемых работ, оказываемых услуг предназначена для федеральных государственных нужд, нужд субъекта РФ или МО;

• необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, необходимого для обеспечения безопасности РФ, функционирования воздушного, железнодорожного и водного транспорта, реализации иных стратегических интересов РФ;

• необходимости осуществления деятельности по производству товаров, выполнению работ, оказанию услуг, реализуемых по установленным государством ценам в целях решения социальных задач;

• необходимости разработки и производства отдельных видов продукции, обеспечивающей безопасность Российской Федерации;

• необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной;

• необходимости осуществления отдельных дотируемых видов деятельности и ведения убыточных производств;

• необходимости осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для казенных предприятий.

Имущественная самостоятельность казенного предприятия весьма ограниченна. Собственник имущества может вмешиваться в финансово-хозяйственную деятельность казенного предприятия, но только в специально оговоренных законом случаях.

В отношении имущества, закрепляемого за казенным предприятием в оперативное управление, оно вправе осуществлять правомочия владения, пользования и распоряжения в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и непосредственно назначением имущества (ст. 296 ГК РФ). Если же у казенного предприятия имеется излишнее имущество, или имущество им не используется, или же используется не по назначению, то собственник вправе его изъять и распорядиться им по своему усмотрению. Кроме того, бюджетные ассигнования, выделенные казенному предприятию и не использованные по истечении года, подлежат обязательному возврату в федеральный бюджет. Отчуждать или каким-либо иным способом распоряжаться имуществом казенное предприятие имеет право исключительно с согласия собственника имущества (ст. 297 ГК РФ).

Казенное предприятие, являющееся арендатором земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, не вправе:

1) сдавать такой земельный участок в субаренду;

2) передавать свои права и обязанности по договору аренды другим лицам (перенаем);

3) отдавать арендные права в залог;

4) вносить арендные права в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных товариществ и обществ или в качестве паевого взноса в производственный кооператив.

Деятельность казенного предприятия осуществляется в соответствии со сметой доходов и расходов, утверждаемой собственником имущества казенного предприятия. Своей готовой (произведенной) продукцией казенное предприятие по общему правилу вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом или иным правовым актом. Порядок же распределения доходов такого предприятия определяет собственник имущества, причем не согласуя его с казенным предприятием (п. 2 ст. 297 ГК РФ).

Статьей 40 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества», статьей 28 Федерального закона «Об акционерных обществах" предусмотрены обязательные меры, направленные на сохранение доли государства или муниципального образования в уставном капитале открытого акционерного общества, созданного в процессе приватизации, в случае дополнительного выпуска акций. При этом сохранение доли государства или муниципального образования должно обеспечиваться за счет внесения в уставный капитал акционерного общества государственного или муниципального имущества.

В рамках проведения работы по оптимизации и реструктуризации государственного сектора экономики за последние годы кардинальным образом изменена структура принадлежащих Российской Федерации акций (долей в уставных капиталах) хозяйственных обществ (таблица 1).

Таблица 1

Структура акций хозяйственных обществ, принадлежащих РФ

За счет преобразования унитарных предприятий в открытые акционерные общества со 100%-м государственным участием, доля акционерных обществ, в которых Российская Федерация владеет 100% уставного капитала, в общем количестве акционерных обществ возросла с 4% до 54%, а доля акционерных обществ, в которых Российская Федерация не владеет контрольным пакетом акций, наоборот, сократилась с 81% до 39% за счет продажи миноритарных пакетов акций (составляющих менее 25% уставного капитала соответствующих обществ и не обеспечивающих возможность государства принимать какие-либо управленческие решения в соответствующих обществах).

В государственной или муниципальной собственности находятся также государственные и муниципальные учреждения. Согласно ст. 120 ГК РФ учреждение – организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично. Права учреждения на закрепленное за ним имущество определяются в соответствии с нормами Гражданского кодекса РФ о праве оперативного управления. Учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности субсидиарную ответственность по его обязательствам несет собственник соответствующего имущества. Особенности правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений определяются законом и иными правовыми актами.