§ 4. Акты субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и их соотношение с федеральным законодательством

В ст. 72 Конституции РФ наряду с вопросами владения, пользования и распоряжения землей (п. "в") к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов отнесены и сопряженные с аграрным правом земельное, водное, лесное законодательства, законодательство о недрах, об охране окружающей среды (п. "к").

Субъекты Федерации согласно Конституции РФ обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации, полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 73) и осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (п. 4 ст. 76). Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, принятые по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, не могут противоречить федеральным законам, а в случае противоречия действует федеральный закон (п. 4 ст. 76). В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Федерации, принятым по предметам его собственного ведения, действует нормативный правовой акт субъекта Федерации. Статьи 72, 73 и 76 Конституции РФ имеют особо важное значение в аграрном праве, так как именно в системе актов данной отрасли права во всей совокупности нормативные правовые акты субъектов Федерации, принятые по предметам разной подведомственности, занимают значительное место, тем более что нередко в этих актах не просто конкретизируется федеральное законодательство, но и содержатся первичные нормы права, отсутствующие в нем.

Рассмотрим на отдельных примерах нормативные правовые акты субъектов Федерации в их соотношении с федеральным законодательством.

Первая группа нормативных правовых актов федерального уровня, которыми были урегулированы земельная и аграрная реформы (ãë. 4), занимает исключительное положение (реформирование хозяйствующих субъектов, либо преимущественное (верховенство) в регулировании земельных отношений).

Однако в разные периоды земельной реформы отдельные субъекты Федерации приняли свои законы о земле, руководствуясь федеральным законодательством, или по необходимости в связи со сложившимися обстоятельствами. Так, все 14 субъектов Федерации - республики, входящие в состав России, приняли свои законы о земле, в которых реализовали право самостоятельно определять формы собственности на землю согласно ст. 3 ЗК РСФСР (1991 г.) и Федеративному договору (1992 г.), установившему особые нормотворческие полномочия в регулировании земельных отношений. Этими актами была сохранена государственная собственность (и соответственно право постоянного (бессрочного) пользования) на земли колхозов, совхозов, других сельскохозяйственных организаций, т.е. не закреплялась обязанность этих организаций проводить приватизацию земельных участков и формирование коллективно-долевой собственности на них. В ряде названных субъектов такое положение осталось и сейчас.

Если принимались законы о земле по необходимости, то это связано, например, с тем, что Указ Президента РФ от 24 декабря 1993 г. "О приведении земельного законодательства Российской Федерации с соответствие с Конституцией Российской Федерации", отменивший 40% норм Земельного кодекса РСФСР (1991 г.), создал правовой вакуум в земельных отношениях в сельском хозяйстве (например, утратила силу ст. 39 ЗК РСФСР, в которой были установлены основания прекращения прав на землю). Поэтому в ряде субъектов Федерации (Свердловская, Воронежская, Московская, Ленинградская области и др.) были приняты законы и иные нормативные правовые акты о регулировании земельных отношений. Многие субъекты Федерации принимали законы и иные нормативные правовые акты о плате за землю.

Аграрная реформа (реформирование колхозов и совхозов), за исключением республик, входящих в состав РСФСР, проводилась в субъектах Федерации в полном соответствии с Указом Президента РФ от 27 декабря 1991 г. "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы", постановлениями Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. N 86 "О порядке реорганизации колхозов и совхозов" и от 4 сентября 1992 г. N 708 "О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса". В Татарстане указом Президента Республики от 10 мая 1993 г. было утверждено "Положение о порядке преобразования колхозов и совхозов и особенностях приватизации других государственных предприятий агропромышленного комплекса". В ряде субъектов Федерации в 1995 г. были приняты нормативные правовые акты по вопросам приватизации предприятий, перерабатывающих сельскохозяйственную продукцию и обслуживающих сельскохозяйственное производство во исполнение Указа Президента РФ от 20 декабря 1994 г. "Об особенностях приватизации предприятий по первичной переработке сельскохозяйственной продукции, производственно-техническому обслуживанию и материально-техническому обеспечению агропромышленного комплекса". Упомянутым и иным нормативным правовым актам других субъектов Федерации присущ правоприменительный характер.

Вторая группа нормативных правовых актов, регулирующих экономические отношения государства с сельскохозяйственными организациями и гражданами, осуществляющими сельскохозяйственную предпринимательскую (крестьянское хозяйство) и непредпринимательскую (личное подсобное хозяйство) деятельность, на федеральном уровне была ранее представлена Федеральным законом "О государственном регулировании агропромышленного производства" (1997 г.), а сейчас Федеральным законом "О развитии сельского хозяйства" (2006 г.), Государственной программой развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы, Федеральным законом "О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей" (2002 г.) и соответствующим пакетом постановлений Правительства РФ. Аналогичные региональные программы и постановления государственных органов исполнительной власти приняты практически в каждом субъекте Федерации, где ведется сельское хозяйство, поскольку это обусловлено, во-первых, требованиями федерального законодательства, связанными с субсидированием сельского хозяйства из федерального бюджета, и, во-вторых, с использованием на те же или иные цели средств бюджетов субъектов Федерации.

Третья группа нормативных правовых актов, регулирующих агропродовольственные рынки, на федеральном уровне представлена Федеральным законом "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд" (1994 г.), постановлениями Правительства РФ и актами Минсельхоза России. Во исполнение указанного Закона все субъекты, где ведется сельское хозяйство, приняли свои положения (или законы) о формировании региональных продовольственных фондов для государственных нужд, воспроизводя основные его нормы (Воронежская, Иркутская области, Красноярский край и др. приняли законы, Республика Марий Эл, Ставропольский край, Тульская область и др. - положения). Некоторые из этих актов, кроме правоприменительных норм, развивают федеральный закон, конкретизируя его и дополняя новыми, первичными нормами, что с позиции законодательной техники и общих правил нормотворчества вполне допустимо.

Четвертая группа нормативных правовых актов, регламентирующих правовой статус субъектов аграрного права, представлена федеральными законами "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" (1990 г. - утратил силу, 2003 г. - действующий); "О сельскохозяйственной кооперации" (1995 г.); "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (1998 г.); "О личном подсобном хозяйстве" (2003 г.). Поскольку эти законы носят гражданско-правовой характер (согласно ст. 71 Конституции РФ их принятие относится к исключительному праву Российской Федерации), постольку субъекты Федерации не принимали аналогичные законы, за исключением законов о крестьянском (фермерском) хозяйстве, которые были приняты всеми республиками, входящими в состав Российской Федерации в 1991-1992 гг. (позднее - в Омской области).

В законах всех республик не только воспроизведены положения Федерального закона "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" (1990 г.), но и имеются существенные отличия: земельные участки для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства предоставлялись не на праве частной собственности как по федеральному закону, а на праве пожизненного (наследуемого) владения. Кроме того, в законе Республики Тыва в противоречии с федеральным законом установлены две правовых модели крестьянского хозяйства, из которых модель хозяйственного общества нельзя признать правомерной. Однако ряд правовых решений в нормативных правовых актах субъектов Федерации заслуживает положительной оценки: повышены квалификационные требования к главе крестьянского хозяйства при его создании (акты Ленинградской и Московской областей), установлены предельный возраст главы и условие постоянной прописки (Московская область), проживание на территории республики в течение 10 лет (Республика Саха). В Татарстане для создания крестьянского хозяйства гражданам, не имеющим опыта ведения сельского хозяйства, земельные участки предоставлялись в аренду сроком на три года с последующим переоформлением на праве собственности, если удовлетворены все требования.

Пятая группа нормативных правовых актов об отдельных видах производственно-хозяйственной деятельности сельскохозяйственных организаций и граждан, которые составляют значительную совокупность федеральных законов: "О зерне" (1993 г.); "О ветеринарии" (1993 г.); "О племенном животноводстве" (1995 г.); "О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности" (1996 г.); "О семеноводстве" (1997 г.); "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами" (1997 г.); "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" (1998 г.); "О качестве и безопасности пищевых продуктов" (2000 г.); "О карантине растений" (2000 г.).

Все названные законы, будучи по своему назначению и содержанию организационно-технологическими комплексными актами, имеют большое не только производственное (экономическое), но и социальное значение, поскольку все они носят публичный характер, направлены в конечном счете на самодостаточное обеспечение населения доброкачественным продовольствием и сохранение его жизни и здоровья. Естественно, такие законы должны приниматься Российской Федерацией, а не ее субъектами. Некоторые субъекты Федерации принимали аналогичные законы раньше федеральных (о племенном животноводстве - Ставропольский край, Республика Адыгея, о семеноводстве - Алтайский край). Однако, развивая Федеральный закон "О ветеринарии", в Республике Алтай принят указ "Об усилении ветеринарного контроля", а в Татарстане - закон "О ветеринарном деле в республике" (в последнем имелись противоречия федеральному закону).

Шестая группа нормативных правовых актов о социальном развитии села, как на федеральном, так и на региональном уровнях, представлена долгосрочными программами общего характера (Федеральная программа социального развития села до 2010 г.) или отдельными целевыми программами (по газификации, жилищному строительству и т.п.), которые принимались ранее и в субъектах Федерации.

В связи с Федеральным законом "О развитии сельского хозяйства" программы социального развития села во многих субъектах Федерации стали составной частью общих программ развития агропромышленного комплекса.

К седьмой группе относятся нормативные правовые акты, определяющие систему органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления и их компетенцию в сфере управления сельским хозяйством. После принятия Указа Президента РФ от 28 декабря 1991 г. "О реформировании системы органов государственного управления агропромышленным комплексом" статус Минсельхоза России и соответствующих отраслевых органов исполнительной государственной власти субъектов Федерации неоднократно изменялся постановлениями соответствующих правительств, особенно в последнее время в связи с проведенной в 2004 г. административной реформой. При этом соотношение их полномочий определялось ст. 60 Конституции РФ, согласно которой статус субъектов Федерации определяется Конституцией РФ и уставом края, области и др., а республик - конституцией республики.

В последнее время возросла роль нормативных правовых актов субъектов Федерации в регулировании земельных отношений в связи с принятием Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", которым субъектам Федерации делегированы полномочия по решению ряда земельных вопросов, отнесенных согласно ст. 72 Конституции РФ к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В числе важнейших из них можно назвать установление:

а) максимальных размеров земельных участков, которые вправе иметь в собственности гражданин и юридическое лицо в рамках территории административного района, но не менее 10% (ст. 4 Закона);

б) максимальных размеров земельных участков для ведения личного подсобного хозяйства;

в) момента приватизации.

При анализе 50 законов об обороте земель сельскохозяйственного назначения выявлен большой разброс в подходах к решению указанных и других вопросов. Так, за исключением отдельных областей, субъекты Федерации в качестве максимальных размеров земельных участков, допускаемых на праве собственности гражданина или юридического лица, установили те же 10%, предусмотренных федеральным законом как минимальный размер, а в Саратовской и некоторых других областях - 30% (а один из субъектов Федерации - 50%). Более десятка разных решений принято по вопросу о моменте приватизации: 1) со дня вступления в силу своего закона - 8 субъектов Федерации; 2) с 1 января 2004 г. - 6; 3) через год, 3 года, 5, 10 лет после вступления в силу закона субъекта Федерации - 6; 4) с 1 января 2006, 2008, 2010, 2015 гг. - 5; 5) через 49 лет - 5 субъектов Федерации (в том числе Краснодарский край, Курганская, Волгоградская области, Республика Дагестан); 6) с 1 января 1952 г. - Алтайский край.

Федеральным законом поручено субъектам Федерации решить также ряд вопросов, касающихся прав и обязанностей органов местного самоуправления:

установить их преимущественное право на покупку земельной доли;

определить обязанности, произвести покупку земельной доли в случае отсутствия лица, изъявившего желание приобрести ее на торгах;

установить случаи обращения указанных органов в суд о принудительном изъятии земельного участка у собственника в связи с его ненадлежащим использованием, повлекшим причинение вреда окружающей среде и др.

Следует отметить, что в системе источников аграрного права важное значение имеют нормативные правовые акты органов местного самоуправления.

Роль нормативных правовых актов органов местного самоуправления особенно значима в регулировании земельных отношений в сельском хозяйстве. Так, законами ("О земельной реформе", Земельным кодексом РСФСР 1991 г., Земельным кодексом РФ) органы местного самоуправления управомочены не только осуществлять многие функции, связанные с управлением земельным фондом на территории муниципального образования, но и устанавливать отдельные нормы права (предельный размер земельного участка, предоставляемого для ведения личного подсобного хозяйства, среднерайонную норму бесплатной передачи земельных участков для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства и определения размера земельных долей при формировании коллективно-долевой собственности граждан на земельные участки сельскохозяйственных организаций и др.).