Глава VII. Правовое регулирование качества сельскохозяйственного производства и охраны окружающей среды в сельском хозяйстве § 1. Производство качественной сельскохозяйственной продукции

Как отмечалось ранее, предметом аграрного права является прежде всего определенная совокупность общественных отношений, непосредственно связанных с производством сельскохозяйственной продукции, ее переработкой, хранением и реализацией. Сельское хозяйство - одна из важнейших отраслей экономики, от состояния которой зависит обеспечение населения продуктами питания, а промышленности - сырьем. Именно сельскохозяйственные предприятия и организации независимо от форм собственности на контрактной основе выполняют заказы на закупку и поставку товарной сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд*(165). Товарной - значит, по качеству соответствующей государственным стандартам, техническим условиям, медико-биологическим и санитарным нормам, особым условиям, устанавливаемым государственными контрактами.

Проблемы функционирующего сельского хозяйства - это проблемы национальной безопасности, в частности продовольственной независимости страны (продовольственной безопасности). Одними из составляющих продовольственной безопасности являются качество и безопасность пищевой продукции*(166).

Вопросы качества продовольствия непосредственно связаны со здоровьем населения - важным фактором развития страны. В Российской Федерации за последние годы по данной проблеме принят пакет нормативных правовых актов*(167). Например, Федеральные законы от 2 января 2000 г. N 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов"*(168), от 5 декабря 1998 г. N 183-ФЗ "О государственном надзоре и контроле за качеством и безопасностью зерна и продуктов его переработки"*(169), от 14 мая 1993 г. N 93 "О ветеринарии"*(170); и другие акты, регламентирующие качество и безопасность пищевых продуктов посредством:

применения мер государственного регулирования в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов;

проведения субъектами, осуществляющими деятельность по производству и обороту пищевых продуктов, организационных, агрохимических, ветеринарных, технологических, инженерно-технических, санитарно-противоэпидемических и фитосанитарных мероприятий по выполнению требований нормативных документов к пищевым продуктам, условиям их изготовления, хранения, перевозок и реализации;

проведения производственного контроля за качеством и безопасностью пищевых продуктов, условиями их изготовления, хранения, перевозок и реализации, внедрением систем управления качеством пищевых продуктов;

применения мер по пресечению нарушений требований нормативных документов, а также мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности к лицам, виновным в совершении указанных нарушений.

Производители обязаны предоставлять покупателям или потребителям, а также органам государственного надзора и контроля полную и достоверную информацию о качестве и безопасности пищевых продуктов, соблюдении требований нормативных документов при изготовлении и обороте пищевых продуктов.

Федеральные органы исполнительной власти по государственному надзору в области стандартизации и сертификации, государственного санитарно-эпидемиологического надзора, ветеринарного надзора*(171) обеспечивают граждан (в том числе индивидуальных предпринимателей), юридических лиц и др. информацией о качестве и безопасности пищевых продуктов, о соблюдении требований нормативных документов при изготовлении и обороте пищевых продуктов, о подтверждении их соответствия требованиям нормативных документов, а также о нормативных документах и мерах по предотвращению реализации некачественных и опасных пищевых продуктов.

Федеральный закон от 7 февраля 1992 г. N 2300-I (ст. 10) "О защите прав потребителей"*(172) содержит специальную норму об информации о товарах, которая должна содержать:

сведения об основных потребительских свойствах товаров в отношении продуктов питания;

сведения о составе (в том числе наименование использованных в процессе изготовления продуктов питания пищевых добавок, биологически активных добавок, о наличии компонентов, полученных с применением генно-инженерно-модифицированных организмов, если содержание указанных организмов в таком компоненте составляет более 0,9%);

пищевой ценности, назначении, об условиях применения и хранения продуктов питания, о дате и месте изготовления и об упаковке (расфасовке) продуктов питания, а также сведения о противопоказаниях для их применения при отдельных заболеваниях. Перечень товаров, информация о которых должна содержать противопоказания для их применения при отдельных заболеваниях, утверждается Правительством РФ.

Совершенствование процесса производства сельскохозяйственной продукции невозможно без материального (морального) стимулирования, поскольку производство качественной продукции влечет за собой значительные дополнительные затраты.

В целях увеличения объема производства и реализации качественной продукции крайне необходимо экологизировать весь процесс выращивания растениеводческой и животноводческой продукции, изыскивать новые подходы, например, предоставляя производителям кредитные и налоговые льготы.

На процесс производства продукции сельского хозяйства влияют как естественные (природные) факторы, так и особенности правового положения субъектов отношений по ее производству - производителей. Это предопределяет необходимость выработки новой концепции форм влияния государства на производство качественной продукции с учетом его перспективного развития, сочетая механизмы публично-правового и частноправового регулирования.

Согласно Федеральному закону от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"*(173) одним из основных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду является обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

В Законе N 52-ФЗ (ст. 15) перечислены санитарно-эпидемиологические требования к продуктам, пищевым добавкам, продовольственному сырью и технологиям их производства.

1. Пищевые продукты должны удовлетворять физиологическим потребностям человека и не должны оказывать на него вредное воздействие.

2. Пищевые продукты, пищевые добавки, продовольственное сырье в процессе их производства, хранения, транспортировки и реализации населению должны соответствовать санитарным нормам.

3. Производство, применение (использование) и реализация населению новых видов (впервые разрабатываемых и внедряемых в производство) пищевых продуктов, пищевых добавок, продовольственного сырья, внедрение новых технологических процессов их производства и технологического оборудования допускаются при наличии санитарно-эпидемиологических заключений о соответствии их санитарным нормам.

4. Граждане, индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие производство, закупку, хранение, транспортировку, реализацию пищевых продуктов, пищевых добавок, продовольственного сырья, должны выполнять санитарные правила и проводить мероприятия по обеспечению их качества.

5. Не соответствующие санитарным правилам и представляющие опасность для человека пищевые продукты, пищевые добавки, продовольственное сырье, немедленно снимаются с производства или реализации.

Снятые с производства или реализации пищевые продукты, пищевые добавки, продовольственное сырье должны быть использованы их владельцами в целях, исключающих причинение вреда человеку, или уничтожены.

Продукция, ввозимая на территорию Российской Федерации и предназначенная для реализации населению, не должна: оказывать вредное воздействие на человека и среду обитания; допускаться к ввозу на территорию Российской Федерации без санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии ее санитарным нормам.

Отдельные виды продукции, которые впервые ввозятся на территорию Российской Федерации и перечень которых устанавливается Правительством РФ, до их ввоза на территорию нашей страны подлежат государственной регистрации.

Обязательства о выполнении требований санитарного законодательства к продукции, ввозимой на территорию Российской Федерации, гарантии соблюдения санитарных правил при поставке каждой партии такой продукции являются существенным условием договоров (контрактов) поставок продукции.

Отдельные статьи Закона N 52-ФЗ регулируют санитарно-эпидемиологические требования к условиям работы с биологическими веществами, биологическими и микробиологическими организмами и их токсинами, в том числе условия работы в области генной инженерии (обязательность санитарно-эпидемиологических заключений о соответствии условий выполнения таких работ санитарным правилам и государственная регистрация веществ и продукции). Статья 44 Закона посвящена государственному санитарно-эпидемиологическому надзору.

Порядок государственного надзора и контроля в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов предусмотрен постановлением Правительства РФ от 21 декабря 2000 г. N 987 "О государственном надзоре и контроле в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов"*(174). В постановлении помимо органов и учреждений Государственной санитарно-эпидемиологической службы, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор за соответствием государственным санитарно-эпидемиологическим правилам, нормам и гигиеническим нормативам пищевой ценности пищевых продуктов, безопасности пищевых продуктов, перечислены другие органы исполнительной власти, выполняющие функции в данной области. Например, на органы и учреждения государственной ветеринарной службы Российской Федерации возложен государственный ветеринарный надзор за соответствием ветеринарным правилам, нормам и правилам ветеринарно-санитарной экспертизы:

пищевых продуктов животного происхождения (мяса и мясопродуктов, молока и молокопродуктов, сырых яиц и продуктов их первичной переработки, рыбы и морепродуктов, меда и продуктов пчеловодства);

условий заготовки пищевых продуктов животного происхождения, подготовки их к производству, изготовления, ввоза на территорию Российской Федерации, хранения, транспортировки и поставок;

пищевых продуктов животного и растительного происхождения непромышленного изготовления и др.

Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) на основании Федерального закона от 14 мая 1993 г. N 4979-1 "О ветеринарии" и в соответствии с Правилами государственной регистрации лекарственных средств для животных и кормовых добавок, утвержденными приказом Минсельхоза России от 1 апреля 2005 г. N 48*(175) осуществляет государственную регистрацию лекарственных средств для животных.

Зарегистрированные в установленном порядке лекарственные средства для животных включаются в Реестр лекарственных средств для животных, кормовых добавок, а также кормов, содержащих генно-модифицированные организмы, который на основании постановления Правительства РФ от 12 июля 2008 г. N 450 находится в ведении Министерства сельского хозяйства РФ.

Цель ведения реестра - государственный контроль за безопасным использованием кормов, полученных из модифицированных организмов*(176).

В случае выявления негативного воздействия корма, полученного из модифицированных организмов, на здоровье животных, подтвержденного проведенной в установленном порядке экспертизой, государственная регистрация корма может быть аннулирована Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору (с соответствующей записью в реестре)*(177).

Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии и его территориальные органы производят государственный надзор и контроль в области стандартизации, метрологии и сертификации за соответствием государственным стандартам, например: качества продукции, упаковки, маркировки и информации о продукции при ее разработке, подготовке к производству, изготовлении, хранении, транспортировке и поставке.

С 1 ноября 2005 г. контроль качества зерна и продуктов его переработки при ввозе в Российскую Федерацию и вывозе из нее осуществляют органы по сертификации и испытательные лаборатории (центры), аккредитованные Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору*(178).

В полномочия Министерства здравоохранения и социального развития РФ, Министерства сельского хозяйства РФ, Министерства экономического развития РФ, Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии и др. входят меры по обеспечению взаимодействия, усилению и повышению эффективности государственного надзора и контроля за качеством и безопасностью продукции при ее изготовлении и обороте.

Улучшение качества сельскохозяйственной продукции является национальной проблемой всех государств независимо от их политического и экономического строя. Поэтому в Основных направлениях агропродовольственной политики Правительства РФ на 2001-2010 годы, во исполнение Плана первоочередных мероприятий по реализации приоритетного национального проекта "Развитие АПК", производство качественной сельскохозяйственной продукции - первостепенная задача.

Постановлением Правительства РФ от 14 июля 2007 г. N 446 "О государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы"*(179) одобрена программа по развитию сельского хозяйства, основными целями которой являются: повышение конкурентоспособности российской сельскохозяйственной продукции на основе финансовой устойчивости и модернизации сельского хозяйства, сохранение и воспроизводство используемых в сельскохозяйственном производстве земельных и других природных ресурсов.

Наряду с действующим Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании"*(180) сельскохозяйственное производство остро нуждается в стандартах на технологические операции для комплексного управления качеством продукции, в разработке модели экологически устойчивого аграрного производства на основе системы мер по предотвращению деградации земель, системы экологических ограничений землепользования и землевладения, мер по охране земель при различных формах земельной собственности*(181). Экологическое (биологическое, органическое, альтернативное) сельское хозяйство - одно из направлений сельского хозяйства, при котором не используются генно-модифицированные организмы, синтетические химические удобрения и средства защиты. Все процессы производства в соответствии с сертификатом обеспечивают замкнутый цикл при достижении природо- и ресурсосберегающего эффекта.

Сертифицированное экологически чистое сельское хозяйство практикуется в десятках стран мира и является одним из самых быстрорастущих сегментов аграрного рынка. По потреблению экологических продуктов сельского хозяйства на душу населения мировыми лидерами являются Швейцария и США. Самыми большими площадями под экологическое сельскохозяйственное производство располагают Австралия, Аргентина и Китай*(182).

В настоящее время не существует общепринятой международной классификации нового рынка экологически безопасной продукции, охватывающей все сферы производства и услуг. 32 страны имеют утвержденные стандарты на экологически чистую продукцию. В России есть международный экологический фонд, который ведет лишь Реестр производителей и поставщиков натуральной и безопасной экологической продукции.

В связи с повышением спроса на экологически чистую сельскохозяйственную продукцию в Европе к 2010 г. 30% сельскохозяйственных земель планируется использовать под органическое земледелие. В настоящее время более 10% австрийского сельского хозяйства - органическое. Органическое сельское хозяйство - наиболее быстрорастущий сектор в австрийской экономике и единственный растущий сектор в экономике Великобритании, в которой существует 445 органических ферм (в Англии и Уэльсе). В швейцарском сельском хозяйстве доля органического земледелия занимает 7,8%. Мировой объем продаж продуктов органического земледелия составляет 25 млрд. долл. в год*(183).

XXI век объявлен веком биотехнологий, однако реальных достижений в сфере агробиотехнологий, производстве экологически чистой продукции растениеводства в России пока немного. Следует ожидать, что начавшийся в последние годы рост сельскохозяйственного производства даст мощный импульс биотехнологическим инновациям, поскольку именно инновации в мировом сельском хозяйстве и пищевой промышленности давно стали решающим конкурентным преимуществом транснациональных корпораций.

Другими словами, производство качественной сельскохозяйственной продукции зависит от здоровой земли*(184), чистого воздуха, чистой воды и многих других факторов. Только совместными усилиями возможно решение глобальной комплексной международной проблемы - производство качественного продовольствия.