§ 4. Особенности приватизации и реорганизации сельскохозяйственных государственных и муниципальных предприятий (прошлое и настоящее)

Государственный сектор сельского хозяйства до реформы был представлен не только совхозами, которые, как и колхозы, производили обычную товарную сельскохозяйственную продукцию, но и другими государственными сельскохозяйственными предприятиями (официально так именуемыми) с особым предназначением. На эти другие государственные предприятия ст. 12 Конституции РСФСР не распространялась, и они не должны были подпадать под действие постановления Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. N 86 "О порядке реорганизации колхозов и совхозов". Во исполнение данного постановления (п. 15) Минсельхоз России и Госкомимущество России утвердили три группы сельскохозяйственных предприятий, не подпадающих под действие указанного постановления, и определили некоторые условия их приватизации.

К первой группе были отнесены государственные племенные и конные заводы, селекционно-гибридные центры, государственные семенные инспекции и лаборатории по сортоиспытанию сельскохозяйственных культур, сортоиспытательные станции и участки, предприятия и хозяйства по производству ценных и анадробных видов рыб, специализированные овощеводческие совхозы с мелиоративными системами.

Вторую группу составили сельскохозяйственные предприятия и объекты Российской академии наук, Российской академии образования, отраслевых академий, Министерства науки, высшей школы и технической политики РФ, объекты государственных научных центров, опытно-показательные хозяйства и опытные сельскохозяйственные станции. В соответствии с Указом Президента РФ от 29 декабря 1991 г. N 341 "Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий" приватизация указанных предприятий должна была осуществляться только по решению Правительства РФ.

Третья группа в перечне была представлена крупными парниково-тепличными комбинатами; молочными и мясными крупного рогатого скота, свиноводческими, овцеводческими, птицеводческими комплексами; семеноводческими хозяйствами; племенными совхозами и племзаводами-колхозами; виноградарскими совхозами-заводами; плодопитомническими хозяйствами; зверосовхозами. Указанные предприятия с высокой долей государственных инвестиций в основном капитале могли преобразоваться как целостные производственные комплексы без права выделения из их состава земли и имущества.

Приведенный видовой состав первых двух групп предприятий сам по себе говорит об их особом предназначении: служить науке, научно-техническому прогрессу, подготовке специалистов высшей и средней квалификации, т.е. осуществлять те виды деятельности, которые должны носить государственный, а не частнопредпринимательский характер. В той же мере это относится и к третьей группе, представленной крупными предприятиями индустриального типа, отстроенными государством в 80-е годы прошлого века.

Однако в Государственной программе приватизации на 1992 г. не была учтена особая социально-экономическая роль государственных сельскохозяйственных предприятий, и они были включены в перечень предприятий, подлежащих обязательной приватизации уже с самого начала - в 1992 г.

В целях сохранения прежней специализации указанных предприятий, их функций и специального правового режима использования ими земли и государственного имущества постановлением Правительства РФ от 4 сентября 1992 г. N 708 "О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса" установлен особый порядок реорганизации этих предприятий и приватизации их имущества, прописанный в разд. III утвержденного данным актом положения о реорганизации колхозов, совхозов и приватизации государственных сельскохозяйственных предприятий.

В положении уточнен указанный перечень государственных сельскохозяйственных предприятий и выделены четыре их группы, для каждой из которых установлены свои требования к приватизации. Так, для предприятий, поименованных в первой группе (госплемзаводы, госконюшни и др. - п. 20), установлено правило, согласно которому приватизация их имущества осуществлялась по решению Госкомимущества России с согласия Минсельхоза России и Российской академии сельскохозяйственных наук. Обязательным условием их приватизации было выполнение ими производственных функций по основной специализации, в связи с чем выделение части имущества и земли (обеспечивающих выполнение данных функций) в натуре при выходе из состава хозяйства не допускалось, что закреплялось в уставах вновь создаваемых при реорганизации предприятий.

Передача имущества предприятий второй группы в собственность трудовым коллективам учебно-опытных, учебно-производственных, опытно-производственных и других хозяйств (предприятий) высших и средних специальных сельскохозяйственных учебных заведений, научно-исследовательских институтов, совхозов-техникумов, совхозов-колледжей, опытных хозяйств машиноиспытательных станций, опытно-селекционных станций, ботанических садов (п. 21 положения) могла осуществляться по решению Госкомимущества России с согласия Минсельхоза России, Российской академии сельскохозяйственных наук и других заинтересованных министерств и ведомств (по подчиненности). При этом требовалось объединение имущественных и земельных долей (паев) в размере, обеспечивающем учебный или исследовательский процесс.

Предприятия третьей группы - специализированные племенные колхозы и совхозы, овощеводческие совхозы с мелиоративными системами, семеноводческие, рисоводческие, плодопитомнические, ягодоводческие, виноградарские, чаеводческие, хмелеводческие, по выращиванию лекарственных трав, эфирно-масличных культур, зверосовхозы приватизировались без каких-либо ограничений, лишь с требованием сохранения целесообразности специализированных участков производства, технологических линий или технологически неделимых объектов, необходимых для сохранения сложившейся специализации производства (п. 22 положения).

Приватизация имущества четвертой группы предприятий - животноводческих комплексов, птицефабрик, парниково-тепличных комбинатов осуществлялась при условии согласия Минсельхоза России и отсутствия у работника права получить земельную долю в натуре при выходе из хозяйства в случае, если земельные площади хозяйств достаточны лишь для обеспечения кормами животноводства.

При простейшем анализе рассмотренных правовых конструкций можно выделить существенные недостатки.

1. Общее для всех групп предприятий правило безвозмездной передачи (п. 19 положения) трудовым коллективам лишь той части имущества, притом созданного только за счет собственных средств предприятия, которая определяется за минусом 20 установленных законодательством минимальных размеров месячной оплаты труда, умноженных на количество работников. Таким образом, если в среднем на работника стоимость имущества, созданного за счет собственных средств предприятия, равна или меньше указанного норматива, то для безвозмездной передачи трудовым коллективам нет имущества; это несправедливо с позиции общих в стране правил приватизации, и тем более по сравнению с совхозами, трудовым коллективам которых было передано почти все имущество.

2. Существует ряд нестыковок и неясностей в отдельных нормах. Государственная доля капитала, передаваемая соответствующему фонду имущества, по общему для всех групп предприятий правилу (п. 19 положения) определяется стоимостью производственных фондов, созданных за счет бюджетных средств и централизованных вложений за 15 лет, и предназначается для продажи акционерам (пайщикам) указанных хозяйств и образованным при их реорганизации крестьянским (фермерским) хозяйствам с рассрочкой выкупа на срок до трех лет. Это правило не подходит для предприятий второй группы, для которых не установлен 15-летний срок и продажа акций фонда имущества акционерам, а, наоборот, предусмотрена передача пакета этих акций в доверительное управление (траст) учебному заведению или научно-исследовательскому учреждению. Относительно остальных групп предприятий нет никаких ни утверждений, ни изъятий из общего правила п. 19 положения. Вызывает недоумение и упоминание о крестьянских хозяйствах, якобы образованных при реорганизации приватизированных предприятий, что противоречит пп. 17, 21, 22, 23 положения, исключающим возможность выдела земельной доли и имущественного пая в натуре.

3. Для первой, второй и четвертой групп предприятий установлено правило: их реорганизация осуществляется в порядке, предусмотренном в разделах I и II положения, т.е. по аналогии с реорганизацией колхозов и совхозов, хотя отдельные нормы этих разделов не совместимы с нормами рассматриваемого раздела III положения. Следуя этому правилу, логически можно допустить и возможность сохранения специализированных государственных сельскохозяйственных предприятий в их прежней организационно-правовой форме согласно абз. 2 п. 5 положения, предусматривающему такую возможность при условии принятия соответствующего решения трудовым коллективом. Однако в разделе III положения аналогичной нормы нет.

4. Основная цель установления особых условий реорганизации и приватизации специализированных государственных сельскохозяйственных предприятий - сохранение их прежней специализации и функций - не могла быть достигнута, ибо нормативный правовой акт не содержит действенных механизмов (кроме принципа неделимости земельного участка). Условие сохранения целостности специализированных участков производства, технологических линий или технологически неделимых объектов при приватизации специализированных племенных, семеноводческих и других предприятий четвертой группы оставалось лишь пожеланием, поскольку отсутствовали механизмы его реализации.

Отмеченные и другие недостатки положения о реорганизации колхозов, совхозов и приватизации государственных сельскохозяйственных предприятий, очевидно, воспрепятствовали эффективной реализации данного нормативного правового акта, который мог бы приостановить или упорядочить приватизацию столь необходимых для страны специализированных государственных предприятий.

Положение затрагивает и судьбу подсобных сельских хозяйств промышленных предприятий, учреждений и организаций, имеющих статус юридического лица, предписывая им общие правила реорганизации с одним условием - сохранение взаимных обязательств по поставкам сельскохозяйственной продукции, организации материально-технического снабжения, капитального строительства. При этом согласия трудового коллектива предприятия (учреждения, организации), в состав которого входит подсобное хозяйство, не требуется, но зато имущественные доли коллективу выделяются пропорционально вкладу промышленного предприятия в имущество подсобного хозяйства. Названные правила вызывают много вопросов, сомнений, поэтому затруднительны для комментария. То же можно сказать и о правилах приватизации подсобного хозяйства без статуса юридического лица (абз. 3 п. 24 положения), которое может приватизироваться как составная часть промышленного предприятия в соответствии с законодательством о приватизации либо выделиться в качестве самостоятельного юридического лица и реорганизоваться в соответствии с рассматриваемым положением. В первом случае правило о том, что сельскохозяйственные угодья передаются создаваемому хозяйству в постоянное пользование или в аренду, не увязывается с правовым статусом самого промышленного предприятия и развернувшимся процессом приватизации земельных участков.

В отношении сельскохозяйственных предприятий, расположенных в городской черте и в зоне субтропиков, действует обоснованное требование - недопустимость выделения земельных долей в натуре при их реорганизации.

Изначально весьма спорной с позиции правомерности и целесообразности была норма (п. 28 положения) о возможности перехода в общую долевую собственность мелиорируемых земель и созданных за счет бюджетных средств производственных мелиоративных фондов хозяйств, находящихся в зоне государственных мелиоративных систем, без нарушения технологической схемы их эксплуатации, так как последнее очень важное требование не может быть обеспечено в силу характера динамичности, нестабильности общей долевой собственности.

Согласно положению не подлежали приватизации в 1992 г. предприятия, организации и учреждения государственной племенной, ветеринарной, лесоохраной и службы защиты растений, государственные семенные инспекции и лаборатории по сортоиспытанию сельскохозяйственных культур, проектно-изыскательские центры и станции агрохимической службы, центры по химизации и сельскохозяйственной радиологии, подсобно-производственные сельские хозяйства биологической промышленности, семеноводческие станции, машиноиспытательные станции, а также предприятия, осуществляющие посев и возделывание культур, содержащих наркотические и ядовитые вещества.

Эта социально-экономически и юридически значимая норма впоследствии не воспроизводилась ни в федеральном законодательстве о приватизации, ни в государственных программах приватизации. На практике же она была забыта или проигнорирована.

Действие положения о реорганизации колхозов, совхозов и приватизации государственных сельскохозяйственных предприятий в целом, несмотря на отмеченные его недостатки, в течение нескольких лет способствовало сохранению государственного сектора в сельском хозяйстве.

Утрата юридической силы этого нормативного правового акта и принятие нового земельного законодательства коренным образом изменили судьбу специализированных сельскохозяйственных предприятий. Госкомимущество России совместно с Минсельхозом России с 2003 г. последовательно проводят курс на ликвидацию сельскохозяйственных государственных и муниципальных предприятий. Произошла распродажа имущества и земельных участков многих крупных специализированных предприятий с их разукрупнением и отказом от специализации. Это коснулось и предприятий первой группы, без функционирования которых на государственной основе немыслимо государственное управление научно-техническим прогрессом в сельском хозяйстве.

По данным Всероссийской сельскохозяйственной переписи по состоянию на 1 июля 2006 г. в стране насчитывалось 2646 государственных и муниципальных предприятий. Судьба их будет определяться решениями органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

Все сельскохозяйственные государственные и муниципальные предприятия основаны на праве хозяйственного ведения и согласно ст. 20 ЗК РФ и ст. 3 Федерального закона о введении в действие Земельного кодекса РФ должны переоформить свое право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, по мнению ученых, только на право собственности, что означает трансформацию этих предприятий в частные.

Однако Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 212-ФЗ в ст. 18 и 19 Закона "О государственных и муниципальных предприятиях" внесены дополнения, согласно которым не только государственные и муниципальные предприятия, но и казенные предприятия могут быть арендаторами земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности. В этих статьях закреплены лишь ограничения в праве распоряжения арендованным земельным участком, а именно предприятия:

не вправе сдавать такие участки в субаренду;

передавать свои права и обязанности по договору аренды другим лицам (перенаем);

отдавать арендные права в залог;

вносить арендные права в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных товариществ и обществ или в качестве паевого взноса в производственный кооператив.

Указанная новелла позволяет сохранить сельскохозяйственные государственные и муниципальные унитарные предприятия по их номиналу, но с искаженной экономической и правовой природой. Став арендаторами земельных участков, эти предприятия согласно п. 2 ст. 606 ГК РФ должны становиться собственниками всей продукции, полученной от их использования, с соответствующими правами распоряжения ею, а также распределения прибыли при ее реализации, что не соответствует правовой природе унитарного предприятия. Правовой нонсенс создает и иное толкование арендных отношений между государством - собственником земельных участков как объекта аренды и унитарным предприятием как арендатором: право собственности продукции, полученной в результате использования арендованного имущества, приобретает арендодатель (государство), также противоречит п. 2 ст. 606 ГК РФ.

Как отмечалось ранее, ряд субъектов Федерации отложили (притом надолго) момент приватизации. В этих регионах государственный сектор в сельском хозяйстве имеет перспективу длительного существования при прежнем режиме хозяйствования. Другие субъекты Федерации могут не приватизировать отдельные сельскохозяйственные государственные муниципальные предприятия, используя мотивацию, установленную Законом "О государственных и муниципальных предприятиях" для сохранения уникальных государственных и муниципальных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, вопреки ст. 20 ЗК РФ.

§ 5. Особенности приватизации предприятий по первичной переработке сельскохозяйственной продукции, производственно-техническому обслуживанию и материально-техническому обеспечению агропромышленного комплекса

Ранее отмечалось, что в составе субъектов аграрного права важное место занимают перерабатывающие, обслуживающие и снабжающие предприятия, составляющие первый и третий блоки агропромышленного комплекса, именуемые в экономической литературе производственной инфраструктурой или агросервисом. В начале реформ их насчитывалось около 12 тыс. Государственной программой приватизации на 1992 г. предусматривалась их полная приватизация. Правовой основой приватизации явилось Положение о приватизации предприятий по первичной переработке сельскохозяйственной продукции, рыбы, морепродуктов и предприятий по производственно-техническому обслуживанию и материально-техническому обеспечению агропромышленного комплекса, принятое постановлением Правительства РФ от 4 сентября 1992 г. N 708 во исполнение Государственной программы приватизации, в котором дан подробный перечень предприятий, подлежащих приватизации согласно данному акту.

В Положении подчеркивалась необходимость учета при определении конкретного способа приватизации отраслевой специфики предприятий, целесообразности сохранения их профиля и, что особенно важно, монопольного положения указанных предприятий в зоне их деятельности по отношению к производителям сельскохозяйственной продукции.

По общему правилу предлагалось также учитывать мнение трудового коллектива, которому предоставлялось право выбора порядка и варианта льгот, установленных Государственной программой приватизации, т.е. трудовому коллективу предоставлялось право выбора льгот по одному из трех вариантов.

Остальные акции должны были быть предложены в течение трех месяцев для продажи по закрытой подписке сельскохозяйственным и рыбодобывающим организациям в зоне действия приватизируемого предприятия, признаваемым покупателями в соответствии со ст. 9 Закона "О приватизации государственных и муниципальных предприятий". При этом количество акций, предоставляемых сельскохозяйственным производителям, определялось квотой пропорционально их доле в общем объеме получаемых услуг или поставляемой для переработки продукции. Для крестьянских хозяйств устанавливалась суммарная квота продажи акций в пределах 10% их общего количества, предоставлялась рассрочка платежей за акции до трех лет.

Не распространенные в установленный срок по закрытой подписке акции подлежали продаже в порядке, установленном Государственной программой приватизации (путем продажи их на коммерческом или инвестиционном конкурсе).

С учетом монополии государства на производство спиртовой, ликероводочной и табачной продукции приватизация предприятий в данных отраслях должна была осуществляться по иной схеме - путем преобразования их в открытые акционерные общества с сохранением в федеральной собственности 51% акций.

Исходные предпосылки, установленные данным Положением о приватизации, - учет монопольного положения, необходимость сохранения профиля приватизируемых предприятий, льготные и гарантированные условия выкупа акций сельскохозяйственными организациями - явно были направлены на овладение последними контрольным пакетом акций всех приватизированных предприятий, поскольку эти предприятия были изначально созданы и фактически являются органической частью всего сельскохозяйственного производства (хотя и в организационно-правовом автономном формате) и существенно влияют на эффективность всей отрасли.

Однако в процессе реализации Положения о приватизации выявились существенные просчеты и недостатки в ряде его правовых норм. Во-первых, для совхозов возникли трудности в доказывании ими права признания покупателями, поскольку совсем недавно они были государственными предприятиями, не имеющими такого права. Во-вторых, трудовые коллективы большинства предприятий всех видов выбрали второй вариант льгот и завладели контрольным пакетом акций (до 51% голосующих акций без каких-либо скидок на их номинальную стоимость).

По состоянию на 1 января 1996 г. таких предприятий в сфере переработки сельскохозяйственной продукции оказалось 83%, предприятий производственной инфраструктуры - 72%, в том числе ремонтно-технических - 73%, автотранспорта - 81%.

Первый вариант льгот, который предоставлял возможность работникам приобрести бесплатно привилегированные (неголосующие) акции в пределах 25% уставного капитала и по пониженной на 30% цене - в пределах 10% уставного капитала, предпочли трудовые коллективы незначительного числа предприятий (хотя и руководители, и должностные лица были поставлены в преимущественное положение - им предоставлялись акции по опциону до 5% уставного капитала). По данному варианту трудовой коллектив мог располагать всего лишь 15% голосующих акций. Поэтому только 14,4% перерабатывающих предприятий и 11,5% предприятий агросервиса предоставили сельскохозяйственным организациям возможность выкупать контрольный пакет акций по первому варианту, а среди таких предприятий в автотранспорте и того меньше - 9,4%, в строительстве - 6%. Возникший в результате локальный монополизм в сфере переработки сельскохозяйственной продукции и агросервиса очень скоро отрицательно повлиял на экономику всех сельскохозяйственных организаций путем установления резко заниженных цен на закупаемую для переработки сельскохозяйственную продукцию и завышения цен на услуги.

Во избежание повторения таких же результатов приватизации остальных предприятий Указом Президента РФ от 20 декабря 1994 г. "Об особенностях приватизации предприятий по первичной переработке сельскохозяйственной продукции, производственно-техническому обслуживанию и материально-техническому обеспечению агропромышленного комплекса"*(115) было установлено, что льготы акционерам в покупке акций используются только по первому варианту в соответствии с основными положениями Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий после 1 июля 1994 г. На эту дату остались неприватизированными, подпадающими под действие Указа 152 перерабатывающих предприятия и 1869 обслуживающих предприятий (соответственно 8,1 и 23,6% их общего числа).

Во исполнение Указа постановлением Правительства РФ от 28 февраля 1995 г. N 195 Положение о приватизации, утвержденное постановлением Правительства РФ от 4 сентября 1992 г. N 708, было признано утратившим силу и утверждено Положение о продаже по закрытой подписке сельскохозяйственным товаропроизводителям акций акционерных обществ, созданных при приватизации предприятий по первичной переработке сельскохозяйственной продукции, производственно-техническому обслуживанию и материально-техническому обеспечению агропромышленного комплекса*(116).

В новом Положении в основном воспроизведены порядок и условия проведения среди сельскохозяйственных товаропроизводителей закрытой подписки на акции перечисленных в нем предприятий (с определенной детализацией). При этом подчеркнуто, что членами трудовых коллективов акции приобретаются по первому варианту льгот, и все акции, продаваемые сельскохозяйственным товаропроизводителям, являются обыкновенными.

Особое внимание обращается на поручение Правительства РФ в данном постановлении, адресованное Минсельхозу России, Минэкономики России и Госкомимуществу, разработать и утвердить порядок выделения бюджетных ассигнований, инвестиционных кредитов и осуществления других мер, направленных на устранение локального монополизма акционерных обществ, созданных при приватизации предприятий по первичной переработке сельскохозяйственной продукции, производственно-техническому обслуживанию и материально-техническому обеспечению агропромышленного комплекса, и создание условий для приобретения контрольных пакетов их акций сельскохозяйственными товаропроизводителями.

Таким образом, Указ Президента РФ от 20 декабря 1994 г. и постановление Правительства РФ от 28 февраля 1995 г. N 195 явились важным шагом государства не только по предотвращению возникновения локального монополизма при последующей приватизации предприятий в сфере переработки продукции и оказании услуг сельскохозяйственным организациям, но и по устранению его уже созданного в процессе предыдущего этапа приватизации. К тому времени ущерб, причиненный локальным монополизмом агропромышленному комплексу в целом, принял огромные размеры.

Сельскохозяйственные организации вынуждены были в связи с разорительными условиями, диктуемыми предприятиями-монополистами, отказываться от их услуг, покупать оборудование и создавать свои подразделения без обеспечения надлежащей технологии и качества выпускаемой продукции и выполненных работ, что привело к дополнительным инвестициям и определенным организационно-техническим затруднениям, к спаду объемов и удорожанию производства сельскохозяйственной продукции в целом по отрасли; пострадали и сами предприятия-монополисты - загрузка их производственных мощностей сократилась до 40%.

Поэтому устранение последствий локального монополизма и предотвращение возникновения его в будущем было объявлено важной государственной задачей в ряде последующих нормативных правовых актов (федеральная целевая программа стабилизации агропромышленного комплекса на 1996-2000 гг., Программа демонополизации агропромышленного комплекса, утвержденная в 1997 г. Минсельхозом России).

В указанных и других нормативных правовых актах ставилась задача обеспечить обладание контрольным пакетом акций предприятий-монополистов сельскохозяйственными организациями-потребителями их услуг путем выпуска (эмиссии) дополнительных акций на льготных условиях. Предусматривался также иной путь - преобразование созданных при приватизации акционерных обществ в потребительские кооперативы, что требует внесения соответствующих изменений в Гражданский кодекс РФ, установивший возможность преобразования акционерных обществ только в общества с ограниченной ответственностью или в производственные кооперативы.