Глава III. Аграрные правоотношения

Понятия и особенности аграрных правоотношений.

1. В процессе сложной и многогранной деятельности сельскохозяйственных коммерческих организаций, их объединений и других участников производства сельскохозяйственной продукции, ее переработки и реализации в соответствии с уставной праводееспособностью складываются различные по своей социально-экономической сущности и юридической природе правоотношения. Центральное место среди них занимают аграрные правоотношения, представляющие собой правовую форму, выражающую и закрепляющую аграрные общественные отношения как экономическую категорию, разновидность производственных отношений, складывающихся и развивающихся в процессе организации и ведения сельскохозяйственного производства. Право регулирует волевую, поведенческую сторону этих отношений.

Юридические нормы устанавливают рамки поведения людей, или, что означает то же самое, регулируют это поведение. Право, регулируя поведение людей, воздействует на их волю и тем самым оказывает воздействие на производственные отношения, закрепляет и развивает их в том направлении, которое обеспечивает сохранение, упрочнение и развитие данного общества*(74).

Волевые аграрные отношения нельзя рассматривать в качестве самостоятельных, а тем более независимых от производственных отношений. Материальные и волевые аграрные отношения развиваются как единое и неразрывное целое, как различные стороны единых общественно-производственных отношений. При этом аграрные отношения выступают одновременно в качестве волевой стороны и формы, в которой отражаются и проявляются производственные отношения. Такое понимание позволяет раскрыть механизм воздействия аграрного права на экономику.

Придавая с помощью норм аграрного права аграрным волевым отношениям характер правовых, государство воздействует определенным образом на поведение людей - участников этих правоотношений, наделяя их соответствующими правами и возлагая на них обязанности в сфере организации и ведения сельскохозяйственного производства и распоряжения его результатами.

2. Основная особенность аграрных правоотношений, как отмечалось в ãë. I, состоит в том, что они не представляют собой единого целостного отношения, а составляют органический комплекс земельных, имущественных, трудовых и организационно-управленческих отношений, складывающихся в процессе сельскохозяйственного производства и учитывающих его специфику.

Специфика сельского хозяйства - основной объективный фактор, обусловливающий в конечном счете политическую заинтересованность государства в самостоятельном регулировании общественных отношений в сельском хозяйстве, что, в свою очередь, проявляется в накоплении обширного аграрного (сельскохозяйственного) законодательства, а также в соответствующих принципах регулирования этих отношений.

3. Другим фактором должна стать забота государства о социальном развитии села, что получило юридическое закрепление в Законе РФ от 21 декабря 1990 г. N 438-1 "О социальном развитии села"*(75). Правда, в условиях поразившего страну экономического кризиса основные положения этого Закона не были претворены в жизнь.

В 2002 г. Правительство РФ утвердило федеральную целевую программу "Социальное развитие села до 2010 года", на реализацию которой, по данным Минсельхоза России, намечено выделить 178,7 млрд. руб.*(76)

Основными направлениями агропромышленной политики Правительства РФ на 2001-2010 гг., одобренными на заседании Правительства РФ 27 июля 2000 г., являются повышение качества жизни сельского населения, развитие социальной инфраструктуры села. Официально они признаны одной из стратегических задач агропродовольственной политики государства на ближайшую перспективу*(77).

Решению задач будет способствовать создание в сельском хозяйстве равных с другими отраслями экономики условий получения денежных доходов. Намечаются также освобождение сельскохозяйственных предприятий от бремени затрат на социальную и инженерную инфраструктуру, возмещение расходов на содержание социальных объектов, передаваемых в муниципальную собственность, за счет региональных бюджетов и средств, предусматриваемых на эти цели в федеральном бюджете.

Для реализации задач обеспечения социального развития сельских поселений, направленного на постепенное улучшение условий жизнедеятельности сельского населения, расширение доступности социальных услуг на селе и повышение их качества, необходима государственная поддержка в решении жилищной проблемы на селе, развитии сети сельских учреждений здравоохранения, общего образования, газификации, электрификации, дорожного строительства, а также в обеспечении компьютерами общеобразовательных школ в сельской местности.

Для усиления социальной защиты сельского населения признано целесообразным законодательно установить правовой статус лиц, работающих на семейных подворьях, и условия их социального обеспечения и страхования в зависимости от характера личного хозяйства: потребительское или товарное, единственное (основное) или подсобное место работы.

Большое внимание социальным проблемам современного села уделено и в Федеральном законе от 29 декабря 2006 г. N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства" (в ред. от 3 декабря 2008 г.)*(78). Определяя в ст. 5 понятие государственной аграрной политики, Закон подчеркивает, что оно представляет собой составную часть государственной социально-экономической политики, направленной на устойчивое развитие сельского хозяйства и сельских территорий. При этом под устойчивым развитием сельских территорий понимаются их стабильное социально-экономическое развитие, увеличение объема производства сельскохозяйственной продукции, повышение эффективности сельского хозяйства, достижение полной занятости сельского населения и повышение уровня его жизни, в том числе оплаты труда, рациональное использование земель.

Таким образом, спектр развития аграрных отношений в социальной сфере российского села достаточно широк.

Субъектами (участниками) аграрных правоотношений прежде всего являются производители сельскохозяйственной продукции, обладающие соответствующей правоспособностью. Таковыми следует рассматривать все формы и виды сельскохозяйственных коммерческих организаций (сельскохозяйственные кооперативы, хозяйственные товарищества и общества, государственные сельскохозяйственные предприятия и др.) и их объединений независимо от форм собственности, на которых они базируют свою деятельность; крестьянские (фермерские) и личные подсобные хозяйства граждан, садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан; государственные, кооперативные и частные организации, призванные обслуживать сельскохозяйственное производство.

Аграрные правоотношения возникают, прекращаются и изменяются в силу различных обстоятельств, именуемых юридическими фактами. Статья 8 ГК РФ устанавливает, например, что гражданские права и обязанности возникают из оснований, предусмотренных законом и иными правовыми актами, а также из действий граждан и юридических лиц, которые хотя и не предусмотрены законом или такими актами, но в силу общих начал и смысла гражданского законодательства порождают гражданские права и обязанности.

Права на имущество, подлежащее государственной регистрации, возникают с момента регистрации соответствующих прав на него, если иное не установлено законом. Так, в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"*(79) регистрации подлежат земельные участки, обособленные водные объекты, участки недр и иное имущество, связанное с землей: здания, сооружения, жилые и нежилые помещения, леса и многолетние насаждения и др. Указанные виды имущества играют особо важную роль именно в аграрном секторе как основные средства сельскохозяйственного производства. Именно по поводу данных объектов у сельскохозяйственных коммерческих организаций возникают многочисленные и очень важные правовые отношения.

То же самое относится и к подлежащим государственной регистрации различного рода обременениям при осуществлении права собственности и иных вещных прав: сервитутам, ипотеке, доверительному управлению, аренде, которые также имеют большое значение в качестве оснований возникновения, изменения и прекращения аграрных правоотношений.

По характеру происхождения юридические факты делятся на действия и события.

Под действиями понимаются такие юридические факты, в которых выражено поведение людей или их коллективов. Действия (бездействие) могут быть правомерными, т.е. соответствующими требованиям закона, и неправомерными, т.е. противоречащими закону (правонарушения). Правомерные действия включают в свой состав юридические поступки, в силу закона вызывающие юридические последствия.

Основным видом аграрно-правовых (равно как и гражданско-правовых) актов являются сделки (договоры) - волевые действия граждан и (или) юридических лиц, направленные на достижение определенного правового результата, - установление, изменение или прекращение гражданами прав и обязанностей (ст. 153 ГК РФ).

Под событиями понимаются такие юридические факты, наступление которых происходит независимо от воли участников данного правоотношения (например, засуха, наводнение, землетрясение, пожар или иное стихийное бедствие).

Иногда для возникновения аграрного правоотношения необходима совокупность юридических фактов, именуемая юридическим составом (например, при образовании крестьянского хозяйства требуется не только согласие членов семьи, но и решение местной администрации о предоставлении в собственность либо в аренду участка земли для ведения этого хозяйства).

Классификация аграрных правоотношений. Внутри аграрных правоотношений при их единстве как органического комплекса имеются существенные различия, определяемые характером и содержанием регулируемых правом конкретных аграрных отношений. Соотношение между общим понятием аграрных правоотношений и понятием конкретных их видов есть соотношение (взаимосвязь) между общим и отдельным.

Сопоставление конкретных аграрных отношений участников сельскохозяйственного производства позволяет обнаружить не только существенные особенности этих отношений и отличия их друг от друга, но и принципиальное сходство, что обусловливает необходимость их анализа как по отдельным видам, так и в совокупности.

В состав общего экономического критерия классификации входят: характер аграрных экономических отношений, складывающихся в сфере сельскохозяйственного производства, экономического оборота, товарного обмена, различия в их экономическом содержании.

При научной классификации аграрных правоотношений наряду с экономическим их содержанием принимается во внимание и такой юридический классифицирующий признак, как закрепленная в нормах права степень связанности тех или иных аграрных отношений с учетом специфики сельскохозяйственного производства.

С учетом названных экономического и юридического критериев аграрные правоотношения можно разделить на две большие группы: внутренние и внешние. Это основное деление в классификации аграрных правоотношений, хотя и неисчерпывающее. Внутренние (внутрихозяйственные, корпоративные) и внешние аграрные отношения, в свою очередь, подразделяются на различные виды по характеру и содержанию. Юридическим признаком дальнейшего разграничения служит учет специфики конкретных правоотношений. Будучи урегулированными правом, аграрные отношения приобретают характер правовых отношений.

Внутренние аграрные правоотношения, их виды и структура.

1. Внутренними (внутрихозяйственными, корпоративными) являются правоотношения, основанные на членстве в колхозе, другом сельскохозяйственном кооперативе, в крестьянском хозяйстве либо личном подсобном хозяйстве, а также на трудовом договоре в государственных и иных формах организации сельскохозяйственного производства, складывающиеся по поводу организации использования земли, другого имущества и труда в процессе производственно-хозяйственной деятельности на этой земле.

Внутренние отношения между участниками и обществом с ограниченной ответственностью в целом, членами кооператива и кооперативом являются отношениями по внесению имущественных вкладов, а в акционерном обществе - по приобретению акций. Данные отношения по своей правовой природе являются обязательственными имущественными правоотношениями. Аграрные отношения внутри сельскохозяйственной организации возникают не только между организацией и ее членами (участниками) или работниками, но также между организацией и ее структурными (производственными) подразделениями, между сельскохозяйственной организацией и лицами, ведущими личное подсобное хозяйство, а во многих случаях между членами крестьянского (фермерского) хозяйства.

По содержанию внутренние аграрные правоотношения представляют собой совокупность взаимных субъективных прав и обязанностей их участников, реализуемых в ходе ведения сельскохозяйственного производства.

Аграрное право - специализированная комплексная отрасль права. Ее специализация определяется прежде всего особенностями использования земли и труда на ней. Поэтому в сфере сельскохозяйственного производства в системе аграрных отношений в первую очередь должны быть выделены земельные и трудовые отношения как наиболее специфичные для этого производства. Конечно, не все земельные отношения, составляющие предмет регулирования земельного права, подлежат регулированию одновременно и нормами аграрного права.

Аграрное право регулирует преимущественно отношения по поводу организации и производственной деятельности всех сельскохозяйственных предприятий и объединений. При этом нормы земельного права выступают в качестве общих положений, исходных начал, принципов, которые специфически преломляются в нормах сельскохозяйственного права относительно хозяйственно-производственной деятельности по рациональному использованию сельскохозяйственных земель колхозами, совхозами, иными сельскохозяйственными предприятиями*(80).

Комплексно-интеграционный подход к регулированию сельскохозяйственного землепользования в аграрном праве состоит прежде всего в регулировании этих отношений в неразрывной связи с трудовыми отношениями.

2. В сельском хозяйстве трудовые отношения "выступают, по существу, как сложные земельно-трудовые либо эколого-трудовые отношения, поскольку труд здесь - органическое использование природных качеств земли в процессе производственной сельскохозяйственной деятельности. В таком свойстве они в равной мере характерны как для колхозов, так и для совхозов, иных сельскохозяйственных предприятий независимо от формы собственности, лежащей в их основе"*(81).

Организационно-экономическая специфика трудовых отношений в сельском хозяйстве, обусловленная использованием земли в качестве основного и главного средства производства, требует унифицированного подхода в правовом регулировании этих отношений независимо от форм собственности и форм организации сельскохозяйственного производства, в рамках которых происходит трудовой процесс.

По характеру и содержанию трудовые отношения, складывающиеся в сельскохозяйственных коммерческих организациях, а также с участием иных работодателей (например, крестьянских (фермерских) хозяйств), подразделяются на отношения:

а) в сфере организации труда;

б) по соблюдению дисциплины труда;

в) в области оплаты труда;

г) в сфере охраны труда и соблюдения правил по технике безопасности и производственной санитарии.

В свою очередь, все эти отношения базируются на трудовом договоре и регулируются нормами трудового права, либо на членстве в колхозах и других сельскохозяйственных кооперативах. Специфика трудовых отношений в сельском хозяйстве учитывается и определяется нормами аграрного права.

3. Если земельные и трудовые отношения определяют специфику внутренних аграрных отношений, то их основу составляют имущественные отношения, складывающиеся и развивающиеся внутри данной сельскохозяйственной коммерческой организации.

По своей правовой природе и характеру внутрихозяйственные имущественные отношения весьма многообразны и в свою очередь могут быть подразделены на следующие виды:

а) непосредственно выражающие отношения собственности в сельскохозяйственном производстве в процессе владения, пользования и внутрихозяйственного распоряжения (управления) объектами этой собственности;

б) складывающиеся между сельскохозяйственными коммерческими организациями и их внутренними производственными подразделениями;

в) складывающиеся между сельскохозяйственной коммерческой организацией и гражданами в связи с ведением ими личных подсобных хозяйств;

г) деликтные внутрихозяйственные имущественные правоотношения.

Основную часть имущественных отношений сельскохозяйственных коммерческих организаций и других сельскохозяйственных товаропроизводителей составляют правоотношения, связанные с владением, пользованием и распоряжением, принадлежащим им на праве собственности либо хозяйственного ведения или оперативного управления имуществом.

Эти отношения складываются и развиваются не только как внутрихозяйственные, но и как внешние имущественные правоотношения сельскохозяйственных коммерческих организаций и других участников сельскохозяйственного производства.

В процессе осуществления аграрной реформы, особенно в связи с реорганизацией колхозов и совхозов в новые организационно-правовые формы хозяйствования, на селе возникли новые, неизвестные ранее имущественные отношения.

Так, в соответствии с п. 9 постановления Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. "О порядке реорганизации колхозов и совхозов"*(82) все члены колхозов и работники совхозов, в том числе и ушедшие на пенсию, имеют право на бесплатный земельный участок и имущественный пай. Размер земельного пая устанавливается в натуральном или стоимостном выражении. При среднем качестве земли земельный пай в натуральном выражении не должен превышать утвержденной в районе предельной нормы бесплатной передачи земли в собственность. Постановление допускало объединение земельного и имущественного пая в единый пай с указанием его стоимости и выдачу акций или иных свидетельств собственности. Была разрешена передача пая в качестве учредительного взноса в товарищество или в акционерное общество либо в качестве вступительного взноса в кооператив, а также продажа пая другим работникам хозяйства или хозяйству в целом.

Порядок определения земельной и имущественной долей (паев) и права владельцев по их использованию закреплены в разд. 2 (пп. 8-17) Положения о реорганизации колхозов, совхозов и приватизации государственных сельскохозяйственных предприятий, утвержденного постановлением Правительства РФ от 4 сентября 1992 г. (утратило силу с 27 января 2003 г.).

В соответствии с п. 5 Указа Президента РФ от 27 октября 1993 г. "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России"*(83) каждому члену коллектива сельскохозяйственного предприятия, которому земля принадлежит на праве общей совместной или общей долевой собственности, выдается свидетельство на право собственности на землю по форме, утвержденной Указом, с указанием площади земельной доли (пая) без выдела в натуре.

Собственники земельных долей (паев) без согласия других собственников имеют право продавать земельные доли (паи) другим членам коллектива, а также иным гражданам и юридическим лицам для производства сельскохозяйственной продукции. При этом члены коллектива имеют преимущественное право на приобретение земельных долей (паев) перед иными покупателями.

И все же, несмотря на наличие свидетельства о праве собственности на земельную долю, владелец этой доли становится реальным собственником земельного участка только в случае выхода из колхоза либо совхоза и предоставления участка в натуре. До этого данное лицо находится в обязательственных имущественных правоотношениях с сельскохозяйственным предприятием по поводу принадлежащего ему земельного и имущественного паев.

Придавая большое значение в плане наведения порядка в предоставлении гражданам и последующем распоряжении земельными долями и имущественными паями в ходе реорганизации сельскохозяйственных коммерческих организаций (предприятий) Правительством РФ постановлением от 1 февраля 1995 г. одобрены рекомендации по подготовке и выдаче Документов о праве на земельные доли и имущественные паи, а также Примерный пакет документов (материалов) по выдаче свидетельств на право собственности на земельные доли и о праве на имущественный пай*(84).

Этими документами был конкретизирован порядок определения и выдачи гражданам земельных долей и имущественных паев в ходе реорганизации сельскохозяйственных предприятий, уточнен перечень лиц, имеющих право на получение земельных долей и имущественных паев, и определен судебный порядок разрешения споров, связанных с правом на получение земельной доли и определением площади земель, находящихся в общей собственности, а также споров, связанных с правом на получение имущественного пая и его размером.

4. Большой удельный вес во внутренних имущественных правоотношениях занимают правоотношения, складывающиеся между сельскохозяйственной коммерческой организацией в целом и ее производственными подразделениями в процессе внутрихозяйственной деятельности.

Эти внутрихозяйственные подразделения обладают определенными имущественными правами и несут обязанности, а следовательно, выступают в качестве субъектов внутренних имущественных правоотношений. Так, за коллективами внутрихозрасчетных подразделений сельскохозяйственной коммерческой организации закрепляются земельные участки, тракторы, машины, инвентарь, рабочий и продуктивный скот, постройки и другие средства производства и материальные ресурсы.

Деятельность внутрихозяйственных производственных подразделений нередко осуществляется на основе договоров, заключенных между подразделениями и организацией, в которых определяются взаимные обязательства по производству продукции (выполнению работ, оказанию услуг), материально-техническому обеспечению, устанавливаются уровни цен и условия расчетов, порядок реализации продукции, а также вознаграждения за конечные результаты работы. Указанные отношения могут регулироваться также локальными нормативными правовыми актами (положение о внутрихозяйственном расчете и др.).

5. В последние годы в Российской Федерации осуществляется курс на поддержание и более полное использование возможностей личного подсобного хозяйства граждан как важнейшего источника увеличения производства продовольствия. На современном этапе правоотношения между сельскохозяйственными коммерческими и личными подсобными хозяйствами (ЛПХ) граждан остаются важным видом внутренних имущественных правоотношений этих организаций.

Нормами аграрного права предусмотрен ряд мер, направленных на увеличение производства сельскохозяйственной продукции в ЛПХ граждан. Они включают:

обеспечение более полного использования приусадебных и иных свободных земель;

содействие гражданам в строительстве жилых домов и хозяйственных построек;

расширение продажи населению колхозами, совхозами и другими сельскохозяйственными организациями поросят, молодняка скота, птицы и кормов для их выращивания;

проведение вспашки приусадебных участков и пр.;

улучшение производственного обслуживания личных подсобных хозяйств различными сервисными организациями и предприятиями, включая потребительские кооперативы;

обеспечение доступности кредитных ресурсов для граждан, ведущих личное подсобное хозяйство;

увеличение производства и продажи населению средств малой механизации, леса, кирпича, посадочного материала плодово-ягодных культур, садово-огородного инвентаря, минеральных удобрений и ядохимикатов и т.п.;

улучшение деятельности потребительской кооперации по закупке продукции личных подсобных хозяйств по ценам согласно договоренности, расширение и укрепление материальной базы рынков, т.е. создание необходимых условий для продажи излишков сельскохозяйственной продукции.

Сказанное свидетельствует и о существенном расширении и развитии этого важного вида внутренних имущественных отношений сельскохозяйственных коммерческих организаций с ЛПХ граждан.

6. Следует выделить и такой вид внутренних и внешних имущественных правоотношений, как правоотношения, связанные с охраной частной, государственной и муниципальной собственности и иных имущественных прав сельскохозяйственных коммерческих организаций (предпринимателей) и их членов (участников). Согласно Гражданскому кодексу РФ собственник вправе истребовать свое имущество из чужого незаконного владения (виндикация) (ст. 301). Кроме того, собственник может требовать устранения всяких нарушений его права, даже если эти нарушения и не связаны с лишением владения (ст. 305). В случае принятия закона, прекращающего право собственности, убытки, причиненные собственнику в результате принятия этого акта, в том числе стоимость имущества, возмещаются государством. Споры о возмещении убытков разрешаются судом (ст. 306). Эти положения в равной мере относятся как к внутренним, так и к внешним имущественным аграрным правоотношениям.

7. Весомую часть во внутренних аграрных отношениях сельскохозяйственных коммерческих организаций составляют организационно-управленческие отношения.

Укрепление демократических начал в управлении - важная гарантия успешной деятельности сельскохозяйственной организации.

Согласно ст. 110 ГК РФ высшим органом управления кооперативом (в том числе и сельскохозяйственным производственным кооперативом) является общее собрание его членов.

В кооперативе с числом членов более 50 человек может быть создан наблюдательный совет, который осуществляет контроль за деятельностью исполнительных органов кооператива.

Исполнительными органами кооператива являются правление и/или его председатель. Они осуществляют текущее руководство деятельностью кооператива и подотчетны наблюдательному совету и общему собранию членов кооператива.

Членами наблюдательного совета и правления кооператива, а также председателем кооператива могут быть только члены кооператива. Член кооператива не может одновременно быть членом наблюдательного совета и членом правления, либо председателем кооператива.

Компетенция органов управления сельскохозяйственных производственных кооперативов и порядок принятия ими решений определяются законом и уставом кооператива.

Исключительная компетенция общего собрания членов кооператива определена п. 2 ст. 20 Федерального закона от 8 декабря 1995 г. N 193-ФЗ "О сельскохозяйственной кооперации"*(85).

Уставом кооператива к исключительной компетенции общего собрания может быть отнесено решение и иных вопросов.

Вопросы, отнесенные к исключительной компетенции общего собрания или наблюдательного совета, не могут быть переданы ими на решение исполнительных органов кооператива.

Член кооператива имеет один голос при принятии решений общим собранием.

Эти положения Гражданского кодекса РФ были конкретизированы и развиты в Федеральном законе "О сельскохозяйственной кооперации", который во многом по-новому определил структуру и полномочия органов управления кооперативом, порядок избрания в исполнительные органы управления кооперативом и отзыва из него.

В частности, по-новому в данном Законе решен вопрос о кворуме при принятии решений на общем собрании. Кворум теперь должен составлять не менее 25% общего числа членов кооператива, имеющих право голоса (на общем собрании членов кооператива, лично присутствующих), но не менее 5 членов кооператива, в случае если число членов кооператива составляет менее 20; не менее 50% общего числа избранных уполномоченных (на собрании уполномоченных), но не менее 50 уполномоченных (п. 1 ст. 24).

Член кооператива, не внесший в установленном порядке паевой взнос, не имеет права участвовать в голосовании. Член кооператива не может участвовать в голосовании и при принятии решений об отстранении его от выборной должности, об освобождении от обязанностей перед кооперативом, а также в случае предъявления к нему исковых требований.

Общие принципы организации и управления иными, кроме производственных кооперативов, сельскохозяйственными коммерческими организациями регламентируются законодательством и уставом организации. Коммерческая организация самостоятельно определяет структуру органов управления и затраты на их содержание.

Внешние аграрные правоотношения, их виды и структура.

1. Внешние аграрные правоотношения представляют собой определенную совокупность отношений сельскохозяйственных коммерческих и некоммерческих организаций (предприятий), их объединений и других участников сельскохозяйственного производства между собой, а также с другими организациями, гражданами и соответствующими государственными органами власти, органами местного самоуправления.

Внешние отношения сельскохозяйственных коммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей регулируются прежде всего нормами традиционных отраслей права - гражданского, земельного, административного и финансового, а взятые в комплексе - и нормами аграрного права.

2. Важнейшую составную часть внешних аграрных правоотношений образуют отношения в сфере осуществления права собственности (либо права хозяйственного ведения или оперативного управления), принадлежащего участникам сельскохозяйственного производства.

Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц. Он вправе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, свое право владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным способом (ст. 209 ГК РФ).

Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом (ст. 129 ГК РФ), осуществляются их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц.

Однако специфика права собственности на землю настолько велика, что в Гражданском кодексе РФ даже не отражена. Эту специфику следует искать в земельном законодательстве. Так, Гражданский кодекс не определяет объем имущества, которое может находиться в собственности. Земельное законодательство регулирует нормирование земельных участков. В целом для имущества не предусмотрено строго целевое использование, тогда как для земли оно установлено. Специальные обязанности возлагаются на собственников по охране земель. Иначе говоря, государство активно вмешивается в эту сферу общественных отношений. Во всех случаях, даже в качестве объекта недвижимого имущества, земля полностью не подпадает под гражданско-правовое регулирование, всегда сохраняя специфику. Попытки разорвать земельные отношения на регулируемые земельным и гражданским правом непродуктивны*(86).

Собственник может передать свое имущество в доверительное управление другому лицу (доверительному управляющему). Передача имущества в доверительное управление не влечет перехода права собственности к доверительному управляющему, который обязан осуществлять управление имуществом в интересах собственника или указанного им третьего лица.

Собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, а также риск случайной гибели или случайного повреждения имущества, если иное не предусмотрено законом или договором (ст. 210 и 211 ГК РФ).

3. В числе важнейших слагаемых внешних аграрных отношений наряду с отношениями собственности следует выделить отношения в сфере государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей и прежде всего в виде финансовой поддержки и помощи селу.

Как известно, сельское хозяйство несет значительные потери, связанные с диспаритетом цен на промышленную и сельскохозяйственную продукцию, неплатежами, неполным и несвоевременным бюджетным финансированием. Уровень доходов значительной части сельскохозяйственных товаропроизводителей не позволяет им вести производство на расширенной основе, поддерживать и обновлять материально-техническую базу и социальную инфраструктуру, своевременно рассчитываться с поставщиками, подрядчиками, банками по ссудам и с работниками по оплате труда и т.п.

Все это обусловливает необходимость оказания селу государственной поддержки. Такая поддержка оказывается, как правило, посредством использования экономических методов регулирования, но осуществляется она в определенных правовых формах (бюджетное финансирование, дотирование либо выплата компенсаций, льготное кредитование, конкурсное распределение ресурсов, заключение договоров залога, страхования сельскохозяйственных культур, товарного кредита, финансовой аренды (лизинга) и др.).

Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства" (в ред. от 3 декабря 2008 г.)*(87) установил перечень основных направлений государственной поддержки производства сельскохозяйственной продукции и устойчивого развития сельских территорий. Пунктом 1 ст. 7 Закона юридически закреплено выделение средств по 11 основным направлениям. При этом по всем этим направлениям предусмотрено финансирование мероприятий поддержки в соответствии с законодательством субъектов Федерации. Средства федерального бюджета, закрепленные в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год, на поддержку сельскохозяйственного производства предоставляются бюджетам субъектов Федерации в виде субсидий в порядке, определенном Правительством РФ. Регулированию наиболее важных видов государственной поддержки посвящены самостоятельные статьи данного Закона: поддержке кредитования сельскохозяйственных товаропроизводителей - ст. 11; сельскохозяйственному страхованию - ст. 12; повышению плодородия и охране земель сельскохозяйственного назначения - ст. 13; государственным закупочным и товарным интервенциям - ст. 14, что позволило полнее раскрыть содержательную составляющую этой поддержки.

Необходимо иметь в виду, что в мире существуют двойные стандарты в подходах к оценке государственной поддержки сельского хозяйства в разных странах. С особой силой это проявилось на переговорах о вступлении России во Всемирную торговую организацию (ВТО). "Запад требует от нас снижения и без того мизерного уровня поддержки АПК, - пишет академик РАСХН В.В. Милосердов. - Сами же "раскочегарили" ее до невероятных размеров. Например, товаропроизводители ЕС получают в 40 раз больше средств в расчете на гектар пашни, чем это позволяется в России. Их защитные меры превышают российские многократно (в частности, пошлины в 3-4 раза выше)"*(88).

4. Хозяйственно-производственные связи сельскохозяйственных коммерческих организаций и других субъектов аграрных правоотношений с государственными, кооперативными и иными предприятиями, организациями и гражданами осуществляются на договорных началах.

К внешним аграрным договорным отношениям относятся лишь те сельскохозяйственные договоры, которые обусловлены спецификой сельского хозяйства и юридически отражают и закрепляют ее. Это договоры аренды земли, контрактации сельскохозяйственной продукции, на агрохимическое обслуживание, финансовой аренды (лизинга) с участием государства и др.

Влияние специфики сельскохозяйственного производства на договорные отношения видно на примере договора финансовой аренды (лизинга), заключаемого с сельскохозяйственным товаропроизводителем.

Различают лизинг с участием государства и "классический", определенный Гражданским кодексом РФ.

Отличие лизинга с участием государства от "классического", определенного Гражданским кодексом РФ, содержалось в ст. 9 Федерального закона от 14 июля 1997 г. "О государственном регулировании агропромышленного производства"*(89), которое состоит в следующем.

Во-первых, на лизинговые операции с участием государства выделяются бюджетные средства. Если лизинговые операции осуществляются за счет средств бюджета Российской Федерации, то кредиторам лизингодателя на конкурсной основе под заемные средства предоставляются государственные гарантии в форме поручительства Правительства РФ.

Во-вторых, лизинг в сфере агропромышленного производства с участием государства осуществляют только юридические лица, уполномоченные на то Правительством РФ (ОАО "Росагролизинг") либо органами исполнительной власти субъектов Федерации.

В-третьих, перечень имущества, являющегося предметом лизинга, ставки арендной платы, источники кредитования и другие условия лизинга в сфере агропромышленного производства определяются Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов Федерации.

Развитию и укреплению договорных правоотношений сельскохозяйственных товаропроизводителей со своими партнерами способствовал Указ Президента РФ от 27 октября 1993 г. "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России"*(90), в соответствии с п. 4 которого отменены с 1994 г. обязательные поставки и иные формы принудительного изъятия сельскохозяйственной продукции в государственные ресурсы.

5. Следующую группу внешних аграрных правоотношений сельскохозяйственных организаций и индивидуальных предпринимателей составляют налоговые и приравненные к ним отношения, которые по своей природе носят властно-организационный характер.

Налогообложение сельскохозяйственных организаций и крестьянских (фермерских) хозяйств регулируется гл. 26 НК РФ "Система налогообложения для сельскохозяйственных товаропроизводителей (единый сельскохозяйственный налог)".

6. Особую группу внешних аграрных правоотношений составляют урегулированные федеральным законодательством отношения сельскохозяйственных коммерческих и некоммерческих организаций всех организационно-правовых форм, крестьянских (фермерских) хозяйств, личных подсобных хозяйств, связанных с предписанными законодательством техническими и технологическими требованиями к ведению сельскохозяйственного производства, в которых активная роль принадлежит государственным органам, осуществляющим функции государственного надзора и контроля. Данная группа отношений урегулирована целым пакетом федеральных законов и постановлений Правительства РФ, установивших правовые основы отдельных видов сельскохозяйственной деятельности с позиции публичного права, в интересах всего общества. В них прописаны также функции, права и обязанности исполнительных органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов или управомоченных ими иных организаций. Регулируют указанные аграрные отношения федеральные законы: от 3 августа 1995 г. "О племенном животноводстве" (в ред. от 14 июля 2008 г.)*(91); от 14 мая 1993 г. "О ветеринарии" (в ред. от 21 июля 2007 г., с изм. от 12 июня 2008 г.)*(92); от 17 декабря 1997 г. "О семеноводстве" (в ред. от 8 ноября 2007 г.)*(93); от 2 января 2000 г. "О качестве и безопасности пищевых продуктов"*(94); от 15 июля 2000 г. "О карантине растений"*(95); от 16 июля 1998 г. "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения"*(96); от 19 июля 1997 г. "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами"*(97); от 10 января 1996 г. "О мелиорации земель"*(98).

7. Внешние деликтные имущественные правоотношения сельскохозяйственных организаций и других участников сельскохозяйственного производства, возникающие в связи с причинением ими ущерба третьим лицам, представляют собой обычные гражданско-правовые отношения, и ответственность здесь наступает на основе общих норм гражданского законодательства о причинении вреда.

Согласно п. 1 ст. 15 ГК РФ лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.

Убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Федерации или муниципальным образованием (ст. 16 ГК РФ).

8. Наряду с гражданско-правовыми отношениями в сфере деликтных отношений различаются также трудовые отношения в сфере материальной ответственности работников. Соответственно, к их регулированию применяются нормы гражданского либо трудового законодательства. Аграрное право специальных норм о деликтной ответственности в своем составе не содержит.

Глава IV. Аграрная и земельная реформы: историко-правовой аспект

§ 1. Аграрная и земельная реформы как неотъемлемое звеноэкономических реформ: понятия, исторические, идеологические и социально-экономические предпосылки

Легитимные определения понятий "аграрная реформа", "земельная реформа", "экономическая реформа" отсутствуют, и нет ясности в юридической, экономической, философской литературе. Особенно это касается родового понятия "реформа". В Энциклопедическом словаре 1955 г. под ред. Б.А. Введенского (т. 3) реформа трактуется как: 1) преобразование, изменение, переустройство и 2) политическое преобразование, не затрагивающее основ существующего государственного строя. В Словаре русского языка С.И. Ожегова 1978 г. реформа определяется как преобразование, изменение, переустройство чего-нибудь, а политическая реформа - как политическое преобразование, не затрагивающее основ существующего государственного строя.

Земельная реформа в той сущности и в том формате, в которых она осуществлена в России и продолжается до сих пор, - комплекс организационно-экономических мероприятий, обеспеченных правовыми средствами, по коренному преобразованию государственной (социалистической) собственности на землю в частную собственность (разных видов), а также состава ее субъектов, конечной целью которых является изменение всего земельного строя.

Аграрную реформу можно рассматривать в узком и широком смыслах.

В узком понимании аграрная реформа представляет собой преобразование организационно-правовых форм сельскохозяйственной деятельности во всей их совокупности в новые организационно-правовые формы (или изменение правового положения сельскохозяйственных организаций с сохранением их прежней формы), адекватные новому земельному и экономическому строю, основанному на господстве частной собственности на землю и средства производства и соответствующих (капиталистических) распределительных отношениях.

Аграрная реформа, как и земельная, - это спланированная и целенаправленная система мероприятий в общегосударственном масштабе, приведшая к коренному изменению экономического строя в рамках агропромышленного комплекса.

В широком понимании аграрная реформа объективно представляется как органический комплекс трех реформ: земельной, аграрной и реформы управления, неразрывно связанных между собой. Дело в том, что постановлением Правительства РСФСР от 28 декабря 1991 г. N 81 "О реформировании системы управления агропромышленным комплексом Российской Федерации" (в ред. от 22 ноября 1993 г.) была кардинально преобразована советская система управления АПК и в рамках нового государственного строя в последующие годы неоднократно изменялась, особенно в связи с общей административной реформой 1994 г.

Аграрная реформа в широком понимании вышла далеко за рамки понятия "реформа", что дает основания характеризовать ее как "условную реформу", реформу в кавычках*(99).

Однако аграрная и земельная реформы официально признаны таковыми и следует их именовать именно так, как названо в постановлении Правительства РФ от 28 декабря 1991 г. N 81, а не как часто пишут: "земельная и аграрная реформа".

Аграрная и земельная реформы, будучи в известной мере самостоятельными экономико-правовыми явлениями, составляют одну из важнейших (если не самую важную) частей всех экономических реформ советского и современного периодов. Такой вывод следует из несколько иного, нежели принято сейчас в законодательстве и в научной литературе, подхода к пониманию сущности реформирования колхозов и совхозов, иных сельскохозяйственных организаций как преобразованию их в иные организационно-правовые формы, т.е. как смену юридической оболочки хозяйствующих субъектов.

Это слишком узкая и не совсем верная трактовка процесса реформирования сельского хозяйства и громкого лозунга создания многоукладной экономики путем многообразия организационно-правовых форм хозяйствования, не сходившего со страниц научной литературы многие годы (и даже десятилетия). На самом деле многоукладность экономики правильнее расценивать с позиций соотношения социалистических и капиталистических начал (политико-экономический аспект), публичного и частного (правовой аспект). Именно так, по-видимому, следует оценивать все мероприятия, проведенные в сельском хозяйстве СССР в течение нескольких десятилетий с целью совершенствования экономического и правового положения совхозов и колхозов без изменения их организационно-правовой формы. Экономисты насчитали более 30 мероприятий, которые именовались тогда реформами.

Однако крупноплановый и системный характер реформирование совхозов (параллельно и колхозов) обрело в процессе двух этапов общеэкономических реформ в СССР: первый этап начался в 1965-1966 гг. и продлился до середины 80-х годов прошлого века; второй этап начался в 1987 г. и следы его оставались еще и в первые годы экономических реформ в Российской Федерации, когда начался третий этап реформирования по существу всех общественных отношений, не только экономических. Для глубокого осознания процессов, произошедших в последние 20 лет и имеющих тенденцию к их продолжению в будущем, полезно вникнуть в идеологию реформ и порядок их проведения на каждом этапе.

Первый этап экономической реформы в рамках СССР характеризуется серьезными противоречиями в теории (экономической, философской) и в практических действиях власти. Наука выдвинула две фундаментальные концепции, которые легли в основу нормотворческой и организаторской деятельности государства: 1) превосходство государственной (общенародной) собственности над колхозно-кооперативной (мелкогрупповой) собственностью; 2) достигнутый уровень развитого (зрелого) социализма утверждался как факт.

Вторая концепция на практике была реализована в разработанной 20-летней (до 1980 г.) программе строительства коммунизма и практически осуществлялась в системе распределительных отношений на макроуровне таким образом, что значительная часть стоимости жизни всех слоев населения и регионов страны покрывалась за счет фондов общественного потребления, которые по своим размерам достигали 25% и более национального дохода. Поэтому существовали полностью бесплатное медицинское обслуживание (в том числе лекарствами), образование, содержание детских дошкольных учреждений, символическая плата за жилье, транспорт и т.д.

Что же касается первой концепции, то на ней строилась в качестве общегосударственной задача последовательного сближения двух форм собственности в сторону государственной, но с использованием всего лучшего, что присуще колхозно-кооперативной собственности (демократизация управления, самообеспечение, коллективная заинтересованность в эффективности труда и др.). Было выдвинуто даже предложение о создании модели единого (общенародного) предприятия. Эта концепция послужила основой всеобщей экономической реформы 60-х годов (именуемой в литературе и обиходе реформой Косыгина), краеугольным камнем которой стал перевод деятельности всех государственных предприятий на принципы хозяйственного расчета (хозрасчета): самоокупаемости (самообеспечения), самофинансирования, самоуправления. Основным критерием оценки деятельности предприятий была установлена прибыль, от размера которой зависел уровень заработной платы и социальных благ работающих. В распределении прибыли сочетались публичные и частные интересы. По объему прав в управлении и уровню самостоятельности по централизованно установленным предложенным моделям государственные предприятия были в значительной мере приближены к колхозам. Примечательно, что большими правами в управлении наделялись трудовые коллективы, они избирали не только директора предприятия, но и бригадира (в бригадах существовали советы бригад).

Государственные сельскохозяйственные предприятия (совхозы) с 1967 г. перевели на так называемый полный хозрасчет. Одновременно государство осуществляло ряд мероприятий по сближению экономического и правового положения колхозов с совхозами. Например, по решению правительства в 1966 г. была проведена всеобщая кампания по переводу всех колхозов на ежемесячную гарантированную государством денежную оплату труда по тарифным условиям, системам и формам вознаграждения по аналогии с совхозами с участием государственного бюджета (дотаций).

В централизованном порядке была установлена формула распределения прибыли совхоза: до 15% могло быть направлено по решению трудовых коллективов в фонд материального поощрения, до 10% - в фонд социально-культурных и жилищных мероприятий, остальная прибыль в размере 75% предназначалась для расширенного воспроизводства и составляла фонд укрепления и развития хозяйства (ФУРХ). Та же распределительная модель рекомендовалась и колхозам. Одновременно государство совершенствовало свои экономические отношения с колхозами и совхозами в сторону повышения их рентабельности, достигнув значительных успехов (в конце 80-х годов прошлого века убыточные предприятия занимали лишь 3% их общего числа).

Масштабность экономической реформы 60-70-х годов прошлого века подтверждалась внедрением хозрасчета в систему органов государственного управления от районного до союзно-республиканского и даже союзного уровня путем наделения их кроме государственно-управленческих обязанностей (надзор, контроль и др.) отдельными функциями хозяйствующего субъекта, с увязкой оплаты труда в них с результатами деятельности подведомственных структур. Так, в сельском хозяйстве на уровне административного сельского района были образованы РАПО (районные агропромышленные объединения), в областях (краях) - соответствующие так называемые производственные объединения (агропромсоюзы), в стране - Госагропром СССР. Эта система в России просуществовала до 1992 г. (отменена упомянутым постановлением Правительства РСФСР от 28 декабря 1991 г. N 81).

Таким образом, на первом этапе экономической реформы в России было достигнуто:

а) повышение эффективности производства в государственном секторе экономики путем участия самих работников предприятий в управлении делами и распределении прибыли;

б) поддержание его общего удельного веса в экономике всего народного хозяйства (в сельском хозяйстве не менее половины занимал государственный сектор);

в) сохранение подлинно социалистического характера всех субъектов народного хозяйства.

Между тем в те же 60-е годы прошлого века в стране возникла экономическая теория рыночного социализма, и плеяда экономистов-рыночников от науки последовательно завоевывала все новые позиции, что в определенной мере отразилось на содержании, формах и методах экономической реформы второго этапа.

Второй этап экономической реформы (1987-1990 гг.) в рамках СССР характеризовался не только дальнейшим укреплением юридической и хозяйственной самостоятельности государственных предприятий и колхозов, но и самое главное - внедрением в формирование их имущества и в распределительные внутрихозяйственные (внутрипроизводственные) отношения частнокапиталистических начал.

Так, в первых статусных законах "О государственном производственном предприятии (объединении)" (1987 г.), "О кооперации в СССР" (1988 г.), "Об индивидуальной трудовой деятельности" (1987 г.) наиболее важным принципом явились полная хозяйственная и юридическая самостоятельность и свобода договора, что послужило правовой основой для признания всех типовых договоров в АПК (контрактации, о производственно-техническом обслуживании и др.), утратившими юридическую силу в 1988 г. Для кооперативного сектора это означало создание условий для сужения публичных начал в правовом положении колхозов и простора для частного интереса на основе соблюдения кооперативных принципов в распределительных отношениях. Для государственных предприятий крупной новеллой стало учреждение титула полного хозяйственного ведения, приближенного по объему к титулу права собственности, свойственному колхозам и другим частным предприятиям. Произошло, таким образом, кардинальное сближение правового положения государственных (публичных) предприятий и колхозов в направлении развития частного интереса.

В законах "О собственности в СССР" и "О предприятиях в СССР" 1990 г. был сделан дальнейший шаг в сторону внедрения капиталистических (акционерных) начал в формирование имущества и распределительные отношения в государственных предприятиях, а Законом "О кооперации в СССР" (1988 г.) и в колхозах. Закон "О собственности в СССР" не только признал многообразие форм собственности и организационно-правовых форм предприятий (государственное, кооперативное, арендное, коллективное, акционерное общество и другие хозяйственные общества и товарищества, предприятия общественной, религиозной организации), но и установил общее для всех их видов право граждан на участие в формировании имущества (уставного, паевого капитала) предприятия и на участие в распределении части прибыли по их вкладам в это имущество. Этот Закон учредил титул права полного хозяйственного ведения (ст. 24) и установил, что к нему применяются правила о праве собственности. Вводится собственность членов трудового коллектива государственного предприятия, которая формируется путем передачи ему части прибыли и распределения ее между работниками, образуя вклад каждого в имущество предприятия с правом получения дивидендов по результатам деятельности в каждом конкретном году (ст. 25). Налицо сочетание государственной (публичной) и частной (коллективной) собственности на имущество государственного предприятия, т.е. смешанная собственность в государственном секторе экономики, что, естественно, размывало экономическую и юридическую природу государственного предприятия. Этот вариант, можно сказать, "мягкой приватизации" уже не содержал идеи сохранения последовательно государственных (в их полной чистоте) предприятий и всего государственного уклада экономики.

Кроме того, о глубоком проникновении акционерных начал в государственный сектор экономики свидетельствует еще одно законодательное нововведение: право государственных, как и других организационно-правовых форм хозяйствующих субъектов, на выпуск ценных бумаг предприятий с определенным режимом акций (в рамках предприятия).

При этом особенно трудно объяснить теоретически и оправдать практически установление Законом "О кооперации в СССР" (п. 4 ст. 22) права кооперативов и их союзов (объединений) выпускать акции для продажи членам кооператива (с преимущественным правом), лицам, работающим в нем по трудовому договору, и предприятиям (организациям) - в пределах размера валового дохода. Данный Закон содержал еще ряд экономически и юридически несостоятельных конструкций: право колхоза создавать в его рамках "первичные кооперативы", действующие на основании общих правил Закона (п. 4 ст. 33); право государственных, кооперативных или иных общественных предприятий, организаций и учреждений создавать кооперативы "при них"; право колхозов часть имущества зачислять в так называемый долевой фонд (ст. 36) членов кооператива с отнесением его стоимости на личные счета членов кооператива пропорционально их трудовому вкладу и с ежегодной выплатой соответствующих процентов (т.е. по новой терминологии - дивидендов). Эти конструкции основательно разрушали фундамент колхозов как кооперативных организаций, извращали их кооперативную природу, отработанную мировой теорией и практикой кооперации и, как показала практика последующего (короткого) периода, причинили огромный вред кооперативному строительству.

Все названные законы СССР разрабатывались и принимались поспешно, мягко говоря, были несовершенны и не дали никаких положительных результатов в их недолгом действии, даже, наоборот, привели к негативным последствиям. С позиции современной действительности их можно рассматривать как неудавшийся социально-экономический эксперимент.