§ 5. Государственное регулирование внешнеэкономической деятельностив сфере агропромышленного производства.Экспорт и импорт сельскохозяйственной продукции

Федеральный закон от 14 июля 1997 г. "О государственном регулировании агропромышленного производства" (утратил силу) по существу закрепил основные принципы внешнеэкономической деятельности в сфере агропромышленного производства. Экспорт и импорт сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия осуществляется, говорилось в нем, с учетом необходимости защиты интересов отечественных товаропроизводителей в сфере агропромышленного производства и обеспечения продовольственной безопасности (ст. 17).

Правительство РФ в соответствии с общепризнанными нормами международного права и федеральными законами в интересах продовольственной безопасности принимает меры:

1) протекционистского характера в случаях, когда насыщение рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия может обеспечиваться за счет отечественного производства или когда импорт приводит к ухудшению состояния его отраслей, снижению доходности сельскохозяйственных товаропроизводителей;

2) по стимулированию экспорта сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, если это не нарушает стабильности внутреннего рынка.

Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства" не содержит правовых норм об экспорте и импорте сельскохозяйственной продукции.

Экспорт и импорт сельскохозяйственной продукции регулируется общегосударственным таможенным законодательством. На импорт сельскохозяйственной продукции распространяется также Федеральный закон от 14 апреля 1998 г. "О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами", который предусматривает системы антидемпинговых и компенсационных мер, направленных на защиту той или иной отрасли экономики страны от негативного влияния импорта товаров.

Всемирная торговая организация (ВТО) представляет собой организационно-правовую систему современной международной торговли, распространяющуюся на все страны. Юридически создание ВТО оформлено специальным соглашением о ее учреждении. Официально ВТО функционирует с 1 января 1995 г. Это постоянно действующая, полноправная, правосубъектная международная организация.

Учредителями являлись 104 страны - члены Генерального соглашения о тарифах и торговле 1994 г. (ГАТТ). Еще свыше 30 стран, включая Россию*(161) и Китайскую Народную Республику, имели статус наблюдателя и вели интенсивные переговоры о присоединении.

Деятельность ВТО осуществляется представителями правительств стран-членов или групп стран (в последнем случае их мнения выражает один представитель: например, Европейский союз от 15 европейских стран или АСЕАН от 9 стран-участниц). Позиция этих представителей при обсуждении тех или иных вопросов формируется при активном участии национальных деловых кругов - крупных фирм, объединений предпринимателей и ассоциаций потребителей, выступающих в роли консультантов национальных государственных экономических учреждений и лоббирующих свои интересы.

ВТО является частично преемницей ГАТТ, поскольку по сравнению с последним она несравненно шире по членству и функциям (по сфере деятельности). Правовой базой ВТО служит комплекс нормативных документов (около 60), принятых в результате переговоров последнего, Уругвайского раунда. Подавляющее число этих документов обязательны для всех стран - членов ВТО. Правительства стран-членов руководствуются документами ВТО при принятии и практическом применении национальных нормативных актов, затрагивающих развитие внешней торговли.

Лишь четыре соглашения обязательны для стран, выразивших заинтересованность участвовать в них (соглашения по правительственным закупкам, авиатехнике, говядине и молочным продуктам). В перспективе под эгидой ВТО могут быть заключены новые соглашения, в частности, по вопросам морского транспорта, торговли и экологии, прямых иностранных инвестиций, перемещения рабочей силы и др.

Особенно важными новыми (по сравнению с ГАТТ) документами ВТО являются: Генеральное соглашение по торговле услугами (ГАТС); Соглашение по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности (ТРИПС); Соглашение по сельскому хозяйству и Соглашение по торговым аспектам инвестиционных мер (ТРИМС), распространившие единое многостороннее регулирование на соответствующие секторы международных экономических отношений.

ВТО играет ключевую роль в развитии современных интеграционных процессов в мировой экономике, выполняя следующие основные функции:

1) контролирует национальную торговую политику стран-членов и выполнение ими требований соглашений, а также использует предусмотренные меры для обеспечения соблюдения правил регулирования внешней торговли;

2) организует многосторонние переговоры в целях устранения препятствий для роста международной торговли и ее упорядочения;

3) роль общепризнанного международного суда, позволяющего правительствам разрешать споры, связанные с нарушением "правил игры" на мировом рынке;

4) тесно сотрудничает с другими международными экономическими учреждениями (правительственными и неправительственными), участвуя, таким образом, в формировании глобальной экономической политики.

ВТО заключила серию соглашений о сотрудничестве с ведущими международными организациями в смежных областях, в частности с Конференцией ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД), Международным валютным фондом, Международным банком реконструкции и развития. В соглашениях предусматриваются обмен информацией и деловые контакты секретариатов, согласованность действий и устранение дублирования в работе.

ВТО все больше утверждается в мире как создатель универсальной глобальной торговой системы, основанной на общепризнанных для всех ее участников правилах. Лишним тому подтверждением может служить деятельность по подготовке новых правовых документов в рамках ВТО.

Структуры ВТО в значительной степени базируются на структуре органов ГАТТ с некоторыми изменениями и дополнениями, вызванными расширением ее функций и сферы деятельности.

Высшим органом ВТО определена конференция министров, объединяющая представителей всех стран-членов.

В периоды между конференциями министров ее функции возложены на Генеральный совет ВТО, открытый для участия также представителей всех стран-членов и созываемый по мере необходимости - восемь-десять раз в год. Генеральный совет решает текущие и процедурные вопросы.

Помимо выполнения регулярной работы от имени конференции министров Генеральный совет одновременно действует в двух особых формах: является высшей инстанцией для урегулирования конфликтов на почве регламентации торговли в соответствии с правилами ВТО (выступает в качестве органа, контролирующего применение предусмотренных процедур разрешения споров) и организует подготовку национальных обзоров внешнеторговой политики (как орган, контролирующий составление и последующее рассмотрение таких обзоров).

Для повседневного контроля за ходом выполнения требований соглашений ВТО под руководством и наблюдением Генерального совета функционируют три вспомогательных органа, которым он делегирует свои полномочия: Совет по торговле товарами, Совет по торговле услугами и Совет по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности. Каждый из этих советов курирует соответствующие соглашения и по мере необходимости может создавать свои вспомогательные органы - комитеты и рабочие группы.

В структуре ВТО имеется около 20 комитетов, в том числе четыре комитета созданы непосредственно Генеральным советом, 12 комитетов соответственно Советом по торговле товарами и один комитет - Советом по торговле услугами. Кроме того, есть два комитета, обслуживающие соглашения с ограниченным участием стран, - по правительственным закупкам и авиатехнике. Среди комитетов, созданных Генеральным советом, действует Комитет по ограничениям, связанным с платежным балансом. К таким ограничениям торговли страны - члены ВТО прибегают сравнительно часто, и соответственно у ВТО периодически возникает потребность проверить обоснованность применения этих ограничений.

Механизм функционирования ВТО состоит из двух систем: управление многосторонними переговорами (раундами) и принятие согласованных решений; контроль за выполнением обязательств странами-членами.

Большинство решений в ВТО, как и прежде в рамках ГАТТ, принимается на основе консенсуса. Если достижение консенсуса невозможно и неизбежно голосование, решения, как правило, принимаются большинством голосов (каждая страна-член имеет один голос). Но если принимаются решения о толковании Соглашения о создании ВТО и, следовательно, любого из многосторонних торговых документов, являющихся приложением к этому Соглашению, или о внесении в них поправок, а также о применении к члену ВТО в качестве чрезвычайной меры временного освобождения от обязательств, то требуется одобрение большинства в три четверти голосов. Возможность временного освобождения от обязательств предусмотрена специальной договоренностью в рамках ГАТТ 1994 г., но для получения права на освобождение требуется представление аргументированного обоснования и большинства в две трети голосов стран-членов. Такое большинство необходимо и при принятии новых членов в ВТО.

Бюджет ВТО формируется из взносов стран-членов пропорционально доле страны в мировой торговле. Для России этот взнос после принятия в ВТО оценивается ее официальными лицами ежегодно в 1,5-2,0 млн. долл. (вступительный взнос не предусмотрен).

В истории экономической теории мировой торговли существуют две взаимоисключающих концепции: а) свободной торговли и б) необходимой защиты внутреннего рынка. Первая концепция вытекает из так называемой теории сравнительных преимуществ, сформулированной известным английским экономистом XIX В.Д. Рикардо (1772-1823). Суть ее сводится к тому, что на Земле товары должны производиться там, где есть наиболее благоприятные для этого условия. Естественно, логический вывод из такой посылки - свободный обмен товаров между отдельными странами, частями их территорий на принципах свободной торговли. В XIX в. немецкий экономист Ф. Лист выдвинул теорию протекционизма во внешних отношениях, противоположную теории Д. Рикардо и направленную на защиту внутреннего рынка Германии, которая в отличие от Великобритании, владевшей огромными колониями с их богатыми природными и человеческими ресурсами, была экономически более слабой страной.

В основе деятельности ВТО лежит теория Д. Рикардо, ибо принцип свободной торговли для нее фундаментален. В специальном издании отдела информации и отношений со средствами массовой информации ВТО говорится, что ВТО не является организацией свободной торговли, как некоторые иногда пытаются ее представить, хотя бы потому, что она допускает использование тарифов и при ограниченных обстоятельствах другие формы защиты, и далее поясняется: правильнее называть ее системой правил и норм, направленных на поощрение открытой и справедливой конкуренции без каких-либо искажений*(162).

Между тем, по мнению многих экономистов (в духе Д. Рикардо), одна из основных задач ВТО - либерализация международной торговли, поощряющая трансграничное движение товаров, услуг и капитала и позволяющая странам сконцентрировать свой экономический потенциал в тех областях, где они могут достичь наибольших результатов. Это повышает эффективность использования национальных ресурсов, и вряд ли можно оспаривать важное значение устранения барьеров на пути развития международной торговли. Следовательно, меры по либерализации торговли, которые обеспечивают беспрепятственные потоки товаров, услуг, а также факторов производства приумножают выгоды, получаемые фирмами от выпуска продукции наивысшего качества, наилучшей конструкции и по наилучшим ценам.

Однако наибольшие конкурентные преимущества от устранения барьеров получают предприниматели экономически более развитых стран. Последнее объясняет особенно сильное стремление их правительств к максимальной либерализации международной торговли.

Насколько само событие - присоединение России к ВТО и ее членство в будущем - отвечает интересам сельского хозяйства, а стало быть, и всего населения страны, покажет следующий анализ.

В ходе переговорного процесса по поводу присоединения к ВТО Российская Федерация причислена к категории стран с развитой экономикой, для которых установлен шестилетний переходный период, в течение которого присоединившаяся страна должна выполнить требования, закрепленные в Соглашении по сельскому хозяйству (далее - Соглашение). Для развивающихся стран этот период составляет десять лет. Соглашение предусматривает три условия (требования):

обязательства по доступности внутреннего рынка;

снижение внутренней поддержки сельского хозяйства;

снижение субсидирования экспорта.

Первое требование - обязательства по доступности внутреннего рынка - состоит из трех обязательств:

положение о тарификации и ограничительных обязательствах;

положение о существующем и минимальном доступе;

положение о специальных механизмах защиты, особом и дифференциальном подходах.

1. Положение о тарификации и ограничительных обязательствах содержит следующие условия. Существующие нетарифные барьеры должны быть преобразованы в их тарифные эквиваленты, которые определяются как разность между средней внутренней ценой на данный продукт и средней ценой мирового рынка на этот же или аналогичный продукт в базовом периоде. Тарифные эквиваленты для обработанных продуктов вычисляются на основе тарифных эквивалентов для каждого из составляющих, умноженных на ее долю в конечном продукте.

Все тарифы должны быть связаны, т.е. не могут быть увеличены без уведомления других стран - членов ВТО или без компенсации этим странам возможных потерь, возникающих в связи с дополнительными ограничениями экспорта.

Существующие таможенные пошлины, а также ставки тарифов, установленные в процессе тарификации, подлежат сокращению по сравнению со ставками базового периода в среднем на 36% равными долями в течение 6 лет (развивающиеся страны - на 24% за 10 лет). Сокращение по каждой тарифной линии должно составлять не менее 15%.

2. Положение о существующем и минимальном доступе. Если импорт продукта, подлежащего тарификации, в базовом периоде превышал 5% от объема внутреннего потребления, страна должна поддерживать уровень доступа, существовавший в течение базового периода.

Если объем импорта продукта, подлежащего тарификации, в базовом периоде составлял менее 5% объема внутреннего потребления, страна обязуется обеспечить гарантированный уровень доступности для импорта. Иначе говоря, в течение первого года действия Соглашения должна быть обеспечена возможность доступа на рынок на уровне 3% от объема внутреннего потребления с увеличением этого показателя до 5% к концу имплементационного периода.

Для обеспечения выполнения требования о минимальном уровне доступности импорт в пределах обязательства в отношении минимального доступа должен облагаться пошлиной по низким ставкам, а остальной объем импорта (сверх минимума) будет облагаться по ставкам, установленным в процессе тарификации, т.е. вводится квотированный (двухставочный) тариф.

3. Положение о специальных механизмах защиты, особом и дифференциальном подходах. Специальные механизмы защиты (дополнительные пошлины и нетарифные ограничения) применяются только в отношении товаров, подлежащих тарификации. Они вводятся, если объем импорта превышает некоторый пороговый уровень или цена импортированного товара оказывается ниже порогового значения цены. При этом торговый уровень импорта устанавливается по схеме, представленной в самом Соглашении, на основании возможностей доступа на рынке, определяемых как доля импорта в объеме соответствующего внутреннего потребления за три предшествующих года. Пороговое значение цены равно средней за 1986-1988 гг. справочной цене на рассматриваемый продукт. Размер специальной защиты устанавливается на основании пп. 4 и 5 ст. 5 Соглашения.

Особый подход позволяет странам не проводить тарификацию до конца имплементационного периода. Особый подход распространяется на первичную сельскохозяйственную продукцию и продукты переработки, в отношении которых соблюдены некоторые условия и обеспечиваются минимальные возможности доступа, представленные в приложении 5 к Соглашению. Дифференциальный подход относится к развивающимся странам.

Дифференциальный подход Россия может использовать таким образом, чтобы в наибольшей степени подвергались сокращению ставки ввозных пошлин на товары, объем импорта которых небольшой, а в наименьшей - наиболее чувствительные группы товаров, импорт которых значительный (мясо, сахар, растительное масло и др.). К группе товаров, по которым Россия должна обеспечить минимальный доступ, относятся картофель и яйца (их импорт не превышает 5%). Для России проблемой является ограничение импорта сахара (необходима тарифная квота) и специальные защитные меры против демпинговых цен на импортную продукцию.

В Соглашении установлен имплементационный период 6 лет, а базовый - с 1986 по 1988 г. В связи с тем что этот базовый период был определен в процессе Уругвайского раунда переговоров, в котором не участвовала Россия, не будучи членом ГАТТ, для нее должен быть установлен иной базовый период, что явилось самым большим затруднением в ходе переговоров. Базовые же ставки для снижения определяются в процессе переговоров.

Первоначальные предложения России на переговорах предполагали средневзвешенную ставку начального уровня связывания таможенных тарифов в размере 48% и ставку конечного уровня связывания - 37%, с тем чтобы достичь сопоставимого с другими странами уровня таможенной пошлины (поскольку существующие пошлины более низкие, чем в других странах). Однако страны - члены ВТО настаивали на действующих ставках (около 14%) и на дальнейшем их сокращении на 36% в течение шести лет.

Второе условие (требование) Соглашения - снижение внутренней поддержки сельского хозяйства. Соглашением устанавливаются критерии классификации направлений политики, которые оказывают искажающее воздействие на торговлю (меры "желтой корзины") и не оказывают (меры "зеленой корзины"). Последние не являются для стран - членов ВТО предметом обязательств по сокращению.

Меры "желтой корзины" представляют собой такую политику внутренней поддержки сельского хозяйства, которая признается оказывающей воздействие на торговлю, поскольку предполагает перераспределение средств от потребителей или связана с производством особых товаров. Такая политика включает в себя ценовую поддержку, сбытовые кредиты, выплаты из расчета площади сельскохозяйственных угодий, выплаты на основании численности сельскохозяйственных животных, субсидии в отношении средств производства (семян, удобрений, ирригации и т.п.), отдельные программы субсидируемых кредитов.

В перечисленные меры "желтой корзины" вписываются почти все статьи Государственной программы развития сельского хозяйства на 2008-2012 годы.

Меры "зеленой корзины" осуществляются посредством государственных программ, финансируемых за счет средств налогоплательщиков. Такие программы не предполагают перераспределение средств от потребителей и не влекут за собой оказание ценовой поддержки производителям, на них ограничительные обязательства не распространяются. Основными направлениями такой политики являются: общие услуги (расходы или упущенный доход в связи с программами предоставления услуг или благ сельскому хозяйству либо сельским жителям) следующего характера: исследовательские в области контроля за вредителями и болезнями, повышение квалификации лиц, занятых в сельском хозяйстве, распространение опыта, консультативная помощь, инспектирование, маркетинг и сбыт, инфраструктурные услуги, общественное хранение запасов товаров для целей продовольственной безопасности; внутренняя продовольственная помощь нуждающимся слоям населения; страхование доходов и программы компенсации доходов; программы помощи производителям в неблагоприятных регионах и др.

Некоторые прямые выплаты по программам ограничения производства не подпадают под ограничительные обязательства и относятся к мерам "голубой корзины".

Каждая страна, намеревающаяся вступить в ВТО или являющаяся членом этой организации, должна дать количественную оценку совокупных мер поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей (в денежном выражении) за год (в среднем за базовый период) и снизить ее на 20% за шесть лет. При этом в Соглашении за базовый принят период 1986-1988 гг., который для России неприемлем по формальным причинам. Поэтому одним из самых острых вопросов на переговорах стало согласование базового периода, ибо за ним следует величина внутренней поддержки сельского хозяйства, которая подлежит снижению на 20%. Для России справедливо настаивать на выборе в качестве базового того периода, в котором государственная экономическая поддержка была наивысшей, поскольку и такая поддержка в несколько раз ниже по сравнению со странами Европейского союза и США. Страны - члены рабочей группы по переговорам о вступлении России в ВТО, наоборот, настаивали на обратном, с целью не допустить конкурентоспособности российской сельскохозяйственной продукции на мировом рынке.

Что касается третьего условия (требования) Соглашения - снижения уровня субсидирования экспорта на 36%, то отмеченные трудности переговорного процесса в равной мере касались и этих требований.

В членстве России в ВТО ведущие ученые-экономисты находят ряд положительных факторов. Однако они же прогнозируют возможные отрицательные последствия вступления страны в ВТО, обосновывая это неблагоприятными климатическими и другими условиями (более низкое плодородие почв) производства сельскохозяйственной продукции, которые в целом объективно хуже в 2,8 раза по сравнению с США и в 2,2 раза - со странами Европейского союза. К тому же слабая оснащенность отрасли сельского хозяйства материальными средствами требует значительных капиталовложений. Следовательно, сельское хозяйство России и впредь будет нуждаться в существенной государственной поддержке и в противном случае перспективы развития отечественного сельскохозяйственного производства будут проблематичными (если оно не будет защищено от засилья импорта).

В связи с функционированием Таможенного союза Российской Федерации, Республики Беларусь и Республики Казахстан с 1 января 2010 г. к ВТО будет присоединяться это формирование (Таможенный союз в целом), а не каждая из стран-членов. Поэтому переговорный процесс возобновится вновь.