§ 7. Соотношение публичного и частного в аграрном праве

В последние годы в учебной юридической литературе все чаще и все больше места отводится освещению теоретических и практических аспектов частного и публичного права, их соотношения применительно к той или иной отрасли права, институтам, методам правового регулирования общественных отношений, и даже отдельным нормам права*(35).

Теоретическая проблема, как сказано в рекомендуемом читателю источнике, сводится к поиску критериев разграничения сфер частного и публичного права, определению принадлежности тех или иных отраслей, подотраслей и институтов права к той или иной сфере, определению соотношения частноправового и публично-правового регулирования применительно к отдельным отраслям и правовой системе в целом*(36).

Автор цитируемого произведения профессор г. Мальцев оправданно рассматривает проблему частного и публичного права через призму истории эволюции взглядов, начиная с эпохи Древнего Рима, показывая, однако, ее чисто европейское происхождение, относящееся к семье правовых систем, утвердившихся в странах континентальной Европы. Деления права на частное и публичное нет в правовой системе Англии - англосаксонском праве, ни в правовых системах неевропейского типа - мусульманских, обычно-правовых. В Америке также нет такого деления, вместе с тем при господстве частного права возрастает значимость публичного интереса и проникновение публично-правовых начал в частное, о чем свидетельствует следующее высказывание Л. Фридмэна: "Существует мало областей, если вообще они существуют, которые сегодня бы являлись чисто частными"*(37), и о чем говорилось выше относительно вмешательства государства в сельское хозяйство.

Деление права на частное и публичное, как отмечается во многих учебных и иных литературных источниках, действительно восходит к римскому праву. Однако от этого времени, как отмечает г. Мальцев, осталось лишь одно свидетельство о существовании такой конструкции - это фрагмент из сочинения Ульпиана, включенный в первый титул первой книги "Дигест": "Изучение права распадается на две части: публичное и частное (право). Публичное право, которое (относится) к положению римского государства, частное, которое (относится) к пользе отдельных лиц; существует полезное в общественном отношении и полезное в частном отношении"*(38). Однако неизвестно, насколько данное положение Ульпиана разделялось юристами тех времен, в Дигестах же случаи употребления терминов "частное" и "публичное" крайне редки.

Обращение к приведенной исторической справке продиктовано тем, что долго не формировалось единое мнение о понятиях частного и публичного права, но и сейчас существует разное толкование конструкции Ульпиана. Так, согласно определению И. Канта частное право есть право, когда обязанность и принуждение устанавливается не законом, а основаны на справедливости и свободе быть своим собственным господином*(39). Известный русский юрист С.А. Муромцев на первое место ставил то, по чьей инициативе возбуждается защита нарушенных прав: если государства, то публичное право, если по инициативе лиц, чьи права нарушены, то речь идет о нормах частного права*(40). г.В. Шершеневич различает части права по характеру регулируемых правом отношений: публичное право регулирует общественные отношения в государстве (уплата налогов, воинская повинность и др.), частное - частные отношения в государстве (отношения собственности, семейные отношения)*(41). Б.Б. Черепахин предлагает делить нормы на частные и публичные в зависимости от положения субъектов в правоотношении: частноправовые отношения основаны на принципе равенства, публично-правовые предполагают подчиненность, субординацию субъектов*(42).

По мнению Л.И. Петражицкого, частное право - это область децентрализации, или лично-свободного права, а публичное право - это область централизации, или социально-служебного права*(43). М.М. Агарков различие находит в значимости общественных отношений: публично-правовая норма регулирует важные с общественной точки зрения интересы, предписывая субъектам правила поведения, во имя же частных интересов правила поведения субъектов не предписываются, а лишь допускаются наряду с другими возможностями, зависящими от самого субъекта*(44).

В приведенных высказываниях известные ученые не отрицают друг друга и не противостоят каждому из них, ибо они в своем анализе обращают внимание лишь на отдельные черты (свойства) правовой нормы или совокупностей норм, каждая из которых вкупе с другими может быть признана критерием разделения права на частное и публичное.

На основе обобщения перечисленных и иных мнений ученых предложены следующие определения. Частное право - это совокупность формулируемых организациями и гражданами правил поведения для реализации собственных интересов, обязательных для суда и других государственных органов, куда они могут обращаться за их защитой. Публичное право - это система обязательных правил поведения, исходящих от государства или являющихся воплощением воли народа (референдумные нормы), направленных на реализацию общих интересов и охраняемых от нарушений силой государственного принуждения*(45).

Или частное право - это сфера свободной деятельности, где все, включая государство, участвуют в отношениях на равных основаниях. Публичное право регулирует отношения государства, его органов с гражданами и иными субъектами права. При этом государственные органы выступают в качестве носителей государственных властных полномочий, устанавливают обязательные для исполнения предписания, а к нарушителям применяют меры государственного принуждения*(46).

Возможно еще одно толкование рассматриваемых категорий. Сущность частного права выражена в его принципах независимости и автономии личности, признании защиты частной собственности; свободы договора; защиты интересов лица в его взаимоотношениях с другими лицами; непосредственное вмешательство в регулирование отношений ограничено, децентрация регулирования. Публичное право, наоборот, означает юридическое неравноправие сторон. Одной из таких сторон всегда выступает государство либо его орган (должностное лицо), наделенный властными полномочиями; отношения регулируются исключительно из единого центра, каковым является государственная власть.

Система публичного и частного права обусловлена их природой, особенностями национальной правовой системы. Систему частного права составляют гражданское право, семейное право, трудовое право, земельное право, международное право*(47). Остальные отрасли в системе российского права, естественно, причисляются к системе публичного права.

В приведенных определениях сущности частного и публичного права использованы разные наборы критериев разграничения этих частей в общей системе национального права с определенными акцентами на одни из них. Однако в литературе эта конструкция для решения проблем отраслевого деления системы права справедливо признана бесполезной, так как ни один из названных критериев, ни один из признаков метода правового регулирования не может быть сформулирован так, чтобы он надежно определял границы между частным и публичным правом, очерчивал соответствующие сферы, поэтому полезнее изучать специфику методов правового регулирования применительно к отраслям права, подотраслям и институтам*(48).

Это тем более необходимо, что в современной общественной жизни России с ее непонятно какой рыночной экономикой, признанием частной собственности не только на средства производства, предприятия в целом, но и на земельные участки проблема деления права на публичное и частное переводится из области теоретических рассуждений в практическую плоскость, ибо соотношение частного и публичного в праве, особенно в аграрном, затрагивает все стороны человеческого существования.

Однако, прежде чем перейти к практическим аспектам соотношения частного и публичного в аграрном праве, необходимо вернуться к одному из главных критериев публичного права, указанному во всех приведенных определениях этого термина (юридической категории) - присутствие государства как носителя публичного интереса. Уже ставшее традиционным*(49) сведение публичного интереса к интересу государственному приводит к неточностям и ошибкам в юриспруденции. Например, под сомнение ставится публичный характер местного самоуправления и его муниципальных органов, или публичный договор (ст. 426 ГК РФ) называется потому, что коммерческая организация, специализирующаяся на производстве работ, товаров и услуг населению, обязана предоставлять их всем и каждому, кто пожелает их получить. Публичность здесь связывается с удовлетворением интересов неорганизованных крупных групп (покупатели, пассажиры, клиенты и пр.). Поэтому для аграрного права важное значение имеет предложение Ю.А. Тихомирова о расширении понятия публичности, включении в него общих интересов людей как разного рода сообществ, объединений (политических, профессиональных, территориальных и др.).

Более того, возникшие и все разрастающиеся в АПК, как и в других отраслях экономики, крупные финансово-промышленные группы, холдинги и иные экономические структуры, контролирующие экономическое поведение огромного количества людей и материальных ресурсов, являются по форме и содержанию публичными, хотя и негосударственными организациями, для которых поиск рационального соотношения публичного и частного в их внутренней корпоративной деятельности уже становится серьезной практической проблемой.

В аграрно-правовой литературе отмечается, что деление отраслей и методов права на публичное и частное носит "достаточно условный, умозрительный характер"*(50), поскольку они взаимно проникают почти во все отрасли российского права, в том числе в традиционные (гражданское, административное). Тем более нельзя приложить термины "частное" или "публичное" к аграрному праву как отрасли права, имея в виду ее комплексный характер, сложный состав предмета регулирования (земельные, имущественные, трудовые, организационно-управленческие) и его методов применительно не только к таким субъектам, как сельскохозяйственные коммерческие и некоммерческие организации, но и к гражданам, ведущим сельское хозяйство на предпринимательской (крестьянское (фермерское) хозяйство) и непредпринимательской (лично-потребительской) основе (личное подсобное хозяйство). Естественно, все эти субъекты во внешней частноправовой сфере, в гражданском обороте выступают как частные хозяйствующие субъекты, обладающие не только общей гражданской, но и специальной правоспособностью, в то же время корпоративным формированиям свойственны публичные методы регулирования не только в организационно-управленческих, но и частично в трудовых отношениях. Однако значительное место в аграрном праве занимает публичное право, представленное целыми институтами и подинститутами: 1) государственное регулирование путем: а) управления; б) государственной и финансовой поддержки в разных направлениях; в) государственного регулирования продовольственных рынков; г) особого режима налогообложения; 2) государственный надзор и контроль за осуществлением отдельных видов производственно-экономической деятельности (под институты: ветеринария, селекционная деятельность, племенное животноводство, элитное семеноводство, законом установленные правила и обязанности осуществления мер по охране животных и растений от вредителей и болезней, по охране здоровья людей при обращении с ядохимикатами и др.); 3) институт экологических требований к осуществлению сельскохозяйственной деятельности.

Особое значение для нормального функционирования сельскохозяйственных организаций имеют земельные нормы права, содержащие изъятия из общих частноправовых правил или ограничения в свободе поведения земельных собственников в целях удовлетворения публичных интересов. Ярким примером тому служит п. 2 ст. 36 Конституции РФ, закрепивший право собственников земли и иных природных ресурсов владеть, пользоваться и распоряжаться ими (частное право) при условии ненанесения ущерба окружающей среде и ненарушения прав и законных интересов иных лиц (публичное право).

В заключение нельзя не коснуться начального периода земельной реформы особенно после Указа Президента РФ от 27 октября 1993 г. "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы", которым было закреплено абсолютное право частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения во всех его трех правомочиях с нарушением даже "святого" принципа сохранения целевого использования земли. Такого права не знала ни одна из существующих правовых систем на Планете. Масштабы негативных и непоправимых последствий реализации данного Указа неизмеримы, хотя и общие их контуры уже очевидны.