§ 2. Общие особенности и классификация источников аграрного права

Источники аграрного права характеризуются определенными особенностями. Главная из них - комплексный характер, сочетание в одном законе или ином нормативном правовом акте норм, регулирующих разные, но взаимосвязанные общественные отношения, выступающие предметом аграрного права.

В числе источников аграрного права выделяются две категории:

собственные источники данной отрасли права, представленные нормативными правовыми актами, содержащими нормы права, которые не входят ни в одну из традиционных отраслей права и предназначены специально для регулирования аграрных отношений. Именно наличием собственных источников, представляющих целостную их систему, аграрное право отличается от других комплексных отраслей права, которые состоят исключительно из норм, рассредоточенных в различных источниках других отраслей права;

нормы права, закрепленные в нормативных актах других отраслей законодательства, которые напрямую адресованы субъектам аграрного права и регулируют общественные отношения в сельском хозяйстве без какого-либо воспроизведения их в актах аграрного законодательства.

Система собственных источников аграрного права включает законы и иные нормативные правовые акты четырех уровней: федеральные, акты субъектов Федерации, органов местного самоуправления, локальные акты. Наличие такой вертикали иерархии нормативных правовых актов, различающихся по субъектам правотворчества и сферам действия, составляет также существенную их специфику, имеющую особую значимость в связи с территориальной масштабностью сферы действия аграрного права.

Важнейшими собственными источниками аграрного права на федеральном уровне являются Федеральные законы: от 29 декабря 2006 г. N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства" (в ред. от 3 декабря 2008 г.)*(54); от 11 июня 2003 г. N 74-ФЗ "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" (в ред. от 13 мая 2008 г.)*(55); от 7 июля 2003 г. N 112-ФЗ "О личном подсобном хозяйстве" (в ред. от 23 июля 2008 г.)*(56); от 9 июля 2002 г. N 83-ФЗ "О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей" (в ред. от 13 мая 2008 г.)*(57); от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (в ред. от 13 декабря 2008 г.)*(58); от 5 декабря 1998 г. N 183-ФЗ "О государственном контроле за качеством и рациональным использованием зерна и продуктов его переработки" (в ред. от 8 ноября 2007 г.)*(59); от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (в ред. от 13 мая 2008 г.)*(60); от 17 декабря 1997 г. N 149-ФЗ "О семеноводстве" (в ред. от 8 ноября 2007 г.)*(61); от 8 декабря 1995 г. N 193-ФЗ "О сельскохозяйственной кооперации" (в ред. от 3 декабря 2008 г.)*(62); от 3 августа 1995 г. N 123-ФЗ "О племенном животноводстве" (в ред. от 14 июля 2008 г.)*(63); от 2 декабря 1994 г. N 53-ФЗ "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд" (в ред. от 2 февраля 2006 г.)*(64); Закон РФ от 14 мая 1993 г. N 4973-1 "О зерне" (в ред. от 16 марта 2006 г.)*(65); Закон РФ от 14 мая 1993 г. N 4979-1 "О ветеринарии" (в ред. от 21 июля 2007 г., с изм. от 12 июня 2008 г.)*(66) и др., содержание которых рассматривается в соответствующих главах.

Важнейшими источниками аграрного права, заимствованными из других отраслей права и имеющими как бы "двойную прописку", являются прежде всего нормы гражданского, земельного и экологического законодательства, определившие правовой режим земель сельскохозяйственного назначения и правила их использования субъектами сельскохозяйственной деятельности, а также Федеральный закон от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" (в ред. от 3 декабря 2008 г.)*(67), который регламентирует особенности банкротства сельскохозяйственных организаций, крестьянских (фермерских) хозяйств; Налоговый кодекс РФ, нормы гл. 26.1 которого регламентируют особый режим налогообложения сельскохозяйственных организаций и крестьянских (фермерских) хозяйств; нормы административной ответственности за аграрные правонарушения и др.

Итак, в системе источников аграрного права особое значение имеют собственные нормативные правовые акты аграрного законодательства. Вместе с тем аграрные правоотношения регулируются и нормами иных отраслей права: гражданского, земельного, трудового, административного, которые адресованы специально субъектам сельскохозяйственной деятельности и не воспроизводятся в соответствующих нормативных аграрно-правовых актах.

К особенностям источников аграрного права обычно относят отсутствие единого кодификационного нормативного правового акта. Дискуссии относительно необходимости принятия единого нормативного правового акта имеют глубокую историю и ведутся в настоящее время.

Одна группа ученых считает нецелесообразным объединение в одном нормативном правовом акте всех вопросов, имеющих отношение к сельскому хозяйству и агропромышленному комплексу: это, якобы, потребовало бы "выдергивания" отдельных норм из Гражданского и Трудового кодексов, Кодекса РФ об административных правонарушениях, других нормативных правовых актов, что разрушало бы сложившуюся систему и структуру российского законодательства. Так, помимо отрицания аграрного права как самостоятельной отрасли права высказывалось мнение, что в принципе нет необходимости в федеральном законе, который являлся бы "базовым", "основополагающим" по отношению к законам, регулирующим отдельные вопросы сельскохозяйственной деятельности*(68).

Другая группа ученых поддерживает идею принятия единого сводного нормативного правового акта, регулирующего весь комплекс аграрных отношений, складывающихся в сфере предпринимательской деятельности сельскохозяйственных товаропроизводителей. При этом одни ученые считают целесообразным принятие Аграрного кодекса РФ, другие - специального фундаментального аграрного закона.

В науке предлагается и переход от отраслевых кодификационных актов к подотраслевым и даже к кодексам отдельных наиболее общественно значимых институтов той или иной отрасли права. Целесообразность создания Аграрного кодекса РФ аргументируется положительным опытом кодификации правового регулирования аграрных отношений во Франции и ряде стран Латинской Америки, где аграрные кодексы приняты и успешно применяются.

В плане систематизации аграрного законодательства большие надежды возлагались на Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства", однако они не оправдались. Этот Закон носит рамочный характер, положения его отличаются декларативностью, многие статьи не содержат норм прямого действия, а некоторые нормы представляются недостаточно четкими с точки зрения юридической техники. Недостаточно и противоречиво проработан понятийный аппарат данного Закона, не дано понятие "государственное регулирование агропромышленного комплекса", не прописаны четко механизмы и гарантии государственной поддержки производителей сельскохозяйственной продукции.

К особенностям источников аграрного права справедливо отнести и целевые государственные программы, являющиеся основой для текущего правового регулирования экономических отношений государства и субъектов агропромышленного комплекса, как, например, Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы.

Для аграрного права характерна ставшая традиционной множественность нормативных правовых актов, регулирующих аграрные отношения, принятых в разное время, на разных уровнях, по разным вопросам.

Так, еще в советское время по вопросам деятельности сельскохозяйственных предприятий и развития различных отраслей сельскохозяйственного производства было издано большое количество нормативных правовых актов, из них только по растениеводству - более 900 правительственных постановлений. В общесоюзном аграрном законодательстве имелись группы нормативных правовых актов и норм, которые в целом или по отдельным частям не входили ни в одну из действовавших в тот период отраслей права (правовые акты по семеноводству, сортоиспытанию, племенной работе, ветеринарному делу и др.). Сельскохозяйственное законодательство как отрасль советского законодательства было объемным и сложным по своей структуре.

Сказанное в значительной мере относится и к активно развивающемуся российскому аграрному законодательству. При этом, хотя прежняя официальная классификация отраслей законодательства утратила силу в связи с принятием в 2005 г. нового Общероссийского классификатора нормативных правовых актов, в этом Классификаторе нормативным правовым актам по сельскому хозяйству как отрасли экономики отведено особое место.

Наконец, следует выделить еще одну особенность аграрного права, которая в корне отличает эту отрасль от других отраслей права, - это наличие огромного арсенала нормативных правовых актов субъектов Федерации (в том числе законов) и актов органов местного самоуправления, регулирующих аграрные отношения, а также локальных актов сельскохозяйственных организаций.

Для более углубленной характеристики источников аграрного права, особенно в целях выяснения соотношения нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов Федерации, определенное значение имеет разносторонняя их классификация.

Источники аграрного права могут быть классифицированы по различным основаниям: по юридической силе, по субъектам аграрных правоотношений, по методу правового регулирования, по способу правотворчества, по предмету регулирования.

Так, по юридической силе источники аграрного права подразделяются на законы и подзаконные акты, а на основании более дробной их классификации - на федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты органов исполнительной власти Российской Федерации, акты субъектов Федерации, акты органов местного самоуправления, локальные акты.

По субъектам аграрных правоотношений источники аграрного права можно классифицировать на акты, определяющие правовое положение крестьянских (фермерских) хозяйств, личных подсобных хозяйств, сельскохозяйственных производственных и потребительских кооперативов, акционерных обществ, обществ с ограниченной ответственностью, сельскохозяйственных товариществ, государственных и муниципальных предприятий.

По методу правового регулирования источники аграрного права подразделяются на унифицированные и дифференцированные (к числу последних относятся статусные законы о сельскохозяйственных кооперативах, о крестьянских (фермерских) хозяйствах и др.).

По способу правотворчества все источники аграрного права делятся на нормативные правовые акты государства и акты, санкционированные и делегированные государством, причем последние из них занимают в аграрном праве значительно большее место, нежели в других отраслях права.

Особенно важна классификация по предмету правового регулирования, согласно которой среди источников аграрного права федерального уровня можно выделить нормативные правовые акты:

1) регулирующие земельную и аграрную реформу, в том числе акты о реорганизации колхозов, совхозов, приватизации государственных и муниципальных сельскохозяйственных предприятий, предприятий по переработке сельскохозяйственной продукции, производственно-техническому обслуживанию, материально-техническому обеспечению, государственно-кооперативных предприятий;

2) о государственном регулировании агропромышленного производства, определяющие экономические отношения государства с субъектами сельскохозяйственной деятельности;

3) регулирующие агропродовольственные рынки;

4) регламентирующие правовой статус отдельных субъектов аграрного права (сельскохозяйственных кооперативов, крестьянских (фермерских) хозяйств, личных подсобных хозяйств, садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан);

5) об отдельных видах производственно-хозяйственной деятельности аграрных коммерческих организаций (о семеноводстве, о племенном животноводстве, о зерне, о ветеринарии и др.);

6) о социальном развитии села;

7) о системе органов государственной власти и местного самоуправления и их компетенции в сфере управления сельским хозяйством.