§ 5. Уголовный процесс и производство по делам

об административных правонарушениях: новые тенденции

В соответствии с господствующим в современном российском праве представлением уголовный процесс и производство по делам об административных правонарушениях, регулируемое КоАП РФ, составляют совершенно автономные правовые явления. Считается, что производство по делам об административных правонарушениях, которое иногда даже называют административным процессом и неправильно смешивают с административной юстицией (оспариванием частными лицами неправомерных действий государственной администрации - должностных лиц), не имеет никакого отношения к уголовному процессу, поскольку является процессуальной формой реализации не уголовного права, а административно-деликтного права (в рамках концепции административной ответственности, противопоставляемой уголовной ответственности). Их пересечение может происходить только на уровне так называемого института административной преюдиции, когда обязательным условием уголовного преследования лица является его предварительное привлечение за то же деяние к административной ответственности в порядке, установленном КоАП РФ. В свое время административная преюдиция получила широкое распространение в советском праве, затем в постсоветский период от нее отказались, но не так давно этот институт был реанимирован в современной России. Так, например, после принятия Законов от 29 июля 2009 г. <1> и от 21 июля 2011 г. <2> уголовное преследование за розничную продажу несовершеннолетним алкогольной продукции (ст. 151.1 УК РФ) либо за недопущение, ограничение или устранение конкуренции в форме неоднократного злоупотребления доминирующим положением на рынке (ст. 178 УК РФ) допускается только в отношении лиц, ранее привлекавшихся за совершение указанных деяний к административной ответственности. Институт административной преюдиции существует и в некоторых других постсоветских странах <3>, хотя отношение к нему специалистов остается неоднозначным.

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 29 июля 2009 г. N 216-ФЗ "О внесении изменения в статью 178 Уголовного кодекса Российской Федерации".

<2> Федеральный закон от 21 июля 2011 г. N 253-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части усиления мер по предотвращению продажи несовершеннолетним алкогольной продукции".

<3> См., например, ст. 32 УК Республики Беларусь.

В то же время соотношение уголовного процесса и производства по делам об административных правонарушениях остается более сложным, чем иногда принято думать, причем далеко не только в аспекте административной преюдиции. Чтобы его понять, необходимо кратко проследить исторический генезис развития концепции "административных правонарушений" (в материально-правовом и процессуальном плане).

Напомним, что классический для Европы французский УК 1810 г., заложивший основы современного европейского уголовного права, содержал трехчленную классификацию преступных деяний (нарушений уголовного закона), выделяя наряду с собственно преступлениями (crimes) также "уголовные проступки" и "уголовные правонарушения"(contraventions). Уголовными правонарушениями являлись мелкие нарушения уголовного закона, наказуемые исключительно "полицейскими наказаниями", прежде всего штрафом, дела о которых рассматривали так называемые "полицейские суды" <1>, уголовными проступками - более серьезные нарушения уголовного закона, наказуемые так называемыми "исправительными наказаниями", включавшими уже более строгие санкции вплоть до лишения свободы на несколько лет, дела о которых рассматривали так называемые "исправительные суды", состоявшие из нескольких профессиональных судей, а уголовными преступлениями - самые опасные нарушения уголовного закона, наказуемые так называемыми "уголовными наказаниями" (смертная казнь, каторга, длительное лишение свободы), дела о которых рассматривали суды присяжных. При этом процессуальный порядок возложения уголовной ответственности за совершение преступлений, проступков и правонарушений регулировался единым Уголовно-процессуальным кодексом <2>. Заложенная во Франции при проведении первых европейских кодификаций уголовного и уголовно-процессуального права концепция исходила из того, что любое нарушение закона, наказуемое государством, входит в состав уголовного права независимо от строгости наказания (от штрафа до смертной казни), а ответственность за него может реализовываться исключительно в уголовно-процессуальном порядке. Само уголовное право являлось уже не только и не столько правом о преступлениях, сколько правом о наказаниях (публично-правовых санкциях, налагаемых на индивида), что нашло отражение в большинстве языков (фр. droit ; ит.diritto penale; нем. Strafrecht; серб. или болг. наказателно право). Французская концепция очень быстро стала господствующей в Европе. Не обошла она стороной и Российскую империю, где наряду с Уложением о наказаниях уголовных и исправительных <3> 1845 г. действовал также Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями 1864 г., считавшийся полноправным источником уголовного права, заключавшим "в себе постановления о сравнительно менее важных преступных деяниях, подлежащих юрисдикции единоличных судей" <4>. При применении обоих источников уголовного права действовал единый уголовно-процессуальный закон - Устав уголовного судопроизводства 1864 г.

--------------------------------

<1> Речь шла о полноценных судебных органах, но в их процессуальном наименовании (полицейские суды) находила отражение идея, что они рассматривают дела о нарушении общественного порядка.

<2> Напомним, что первый французский УПК 1808 г. официально именовался Кодексом уголовного следствия.

<3> Обратим внимание на наименование этого законодательного акта, в котором нашла отражение французская идея разграничения "уголовных" (за преступления) и "исправительных" (за проступки) наказаний.

<4> Познышев С.В. Основные начала науки уголовного права. 2-е изд. М., 1912. С. 86.

В XX столетии классические уголовное право и процесс столкнулись с новыми вызовами - колоссальной технологизацией общественной жизни (дорожное движение, транспорт, промышленность, строительство и т.д.), в результате которой число наказуемых штрафом мелких "уголовных правонарушений" (превышение скорости, неправильная парковка автотранспорта и т.д., и т.п.) стало расти как снежный ком. Классическая уголовная юстиция, построенная на традиционных судебных процедурах, справиться с ними уже не могла.

Со сравнительно-правовой точки зрения, обнаружились два варианта решения проблемы резкого роста числа мелких уголовных запретов, наказуемых штрафом.

Вариант первый. Некоторые страны (Франция, Бельгия и др.) сохранили трехчленную классификацию преступных деяний, оставив "уголовные правонарушения" в формальных границах своих УК. Но в качестве противовеса они максимально упростили производство по ряду "уголовных правонарушений", часто переводя их из судебной компетенции в компетенцию административных органов (прежде всего полиции). Именно так, например, выглядит современный французский уголовно-процессуальный институт amende forfaitaire, когда полицейский предлагает нарушителю правил дорожного движения добровольно уплатить фиксированный размер штрафа. Другой вопрос, что в случае отказа дело должно слушаться судом по вполне традиционным правилам со всеми уголовно-процессуальными гарантиями. Как бы то ни было, предлагая уплатить штраф, полицейский действует на основании УПК (нормы об упрощенных процедурах), так как никакого КоАП во Франции нет. В такой ситуации речь идет не о материально-правовой, но о сугубо уголовно-процессуальной технике преодоления проблемы роста числа уголовных правонарушений и перегруженности судов (за счет большей дифференциации уголовного процесса <1>).

--------------------------------

<1> О понятии дифференциации уголовного процесса см. § 1 гл. 2 настоящего курса.

Вариант второй. Другие страны (Германия, Италия и т.д.), к числу которых относится и Россия, поступили иначе. Они официально вывели мелкие "уголовные правонарушения" из своих УК. При этом бывшие "уголовные правонарушения" превратились просто в "мелкие правонарушения", которые иногда начали обозначать в качестве "административных" в той мере, в какой санкции за их совершение стали возлагать не суды, а сугубо административные органы. Так, в Германии после ряда локальных реформ (1952, 1962, 1968 гг.) данная идея получила окончательное закрепление в Законе от 2 января 1975 г., создавшем отдельный от формального уголовного права институт мелких правонарушений - Ordnungswidrigkeiten (OWi). В Италии все уголовные правонарушения, наказуемые исключительно штрафом, также постепенно были выведены за пределы УК на основании, в частности, Законов от 3 мая 1967 г., от 24 декабря 1975 г., от 25 июня 1999 г. Таким образом, в этих странах уголовное право разделилось на две подсистемы: а) классическое уголовное право; б) уголовно-административное право или "право мелких санкций", когда наказание в виде штрафа за определенные неопасные правонарушения стали возлагать не судебные, но административные органы (при сохранении гарантии последующей судебной защиты). Традиционный уголовный процесс ко второй подсистеме применяться уже не мог - требовался автономный процессуальный порядок ввиду "производства по делам о мелких правонарушениях".

Но здесь возникла другая опасность: полное забвение уголовно-правовой природы так называемых "мелких" или "административных" правонарушений, что было чревато, с одной стороны, риском утраты фундаментальных гарантий прав личности, а с другой стороны - непомерным разрастанием "административно-уголовного права" и полным размыванием его границ. В Европе этого не произошло во многом благодаря деятельности Европейского суда по правам человека в Страсбурге (ЕСПЧ), который в ряде важнейших решений (например, "Дело Оцтюрка против Германии" - решение ЕСПЧ от 21 февраля 1984 г. и др.) напомнил, что любые "административные правонарушения" остаются частью уголовного права в широком смысле или, используя примененную ЕСПЧ терминологию, частью "уголовно-правовой сферы" (criminal matter или ). Иными словами, государство вправе декриминализировать и вывести за границы формального уголовного права определенные деяния, терминологически обозначив их, как ему угодно, но при этом оно обязано сохранить при производстве по ним всю полноту классических уголовно-процессуальных гарантий, закрепленных, в частности, вКонвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. (презумпция невиновности, право на защиту, право на обжалование и др.).

Таким образом, даже в тех странах, которые обособили административно-деликтное законодательство, или "право мелких санкций", выведя его за пределы уголовного права в собственном смысле слова, данное обособление не могло зайти слишком далеко. Некогда единое уголовное право (первый этап) сначала разделилось на две части с выделением в отдельную автономную отрасль права мелких правонарушений (второй этап), чтобы затем вновь воссоединиться с уголовно-правовой материей на уровне некоего "уголовного права в широком смысле", или "уголовно-правовой сферы" (третий этап). Ясно также, что в такой ситуации ответственность индивида за совершение мелкого правонарушения, с одной стороны, может считаться "административной" в том смысле, что нестрогую санкцию иногда могут на него возложить административные органы, но, с другой стороны, она остается ответственностью прежде всего "уголовной" с точки зрения необходимости соблюдения государством всей полноты фундаментальных уголовно-процессуальных гарантий.

Как уже было сказано, отечественное право также вместе с правом германским или итальянским еще в советский период выделило из сферы уголовного права так называемые "административные правонарушения", начав развивать их в рамках концепции "административной ответственности", не имеющей отношения к уголовной ответственности. Соответствующие материально-правовые и процессуальные нормы оказались объединены на уровне единой автономной кодификации (КоАП РСФСР 1984 г., действующий КоАП РФ). Более того, современные требования, предъявляемые в частности ЕСПЧ, вынудили законодателя максимально насытить производство об административных правонарушениях принципами и институтами, всегда считавшимися по своей природе уголовно-процессуальными (презумпция невиновности, право на защиту, защитник, расследование и др.). Однако уголовный процесс и производство по делам об административных правонарушениях, будучи все более похожи друг на друга, пока еще развиваются в России параллельно, т.е. в качестве двух автономных и не зависящих друг от друга видов процесса, что не совсем соответствует не только их историческому единству, но и современным представлениям об их соотношении. Поэтому нельзя исключать, что в ближайшей перспективе российское право выйдет в этом плане на третий этап развития, что вынудит пересмотреть устоявшиеся в последние десятилетия подходы <1>. Производство об административных правонарушениях должно будет тогда рассматриваться в качестве одного из видов ускоренного уголовного судопроизводства, а соответствующие положения КоАП РФ в качестве одного из источников уголовно-процессуального права. Это в свою очередь потребует пересмотреть отношение к дифференциации уголовного судопроизводства, видам ускоренного производства по уголовным делам, системе уголовного судопроизводства, источникам уголовно-процессуального права и т.д. Однако такая "переоценка ценностей" возможна, конечно, только тогда, когда она последует не только на процессуальном, но и на материально-правовом уровне - с точки зрения соотношения УК РФ и КоАП РФ, которые в России сегодня все еще не рассматриваются в качестве двух источников единого "уголовного права в широком смысле". Поэтому в данной работе уголовное судопроизводство также пока рассматривается в традиционном для последних десятилетий понимании, т.е. без учета производства об административных правонарушениях.

--------------------------------

<1> Потребность в этом все более ощущается на самых разных уровнях. Скажем, при рассмотрении дел с участием России в ЕСПЧ, для которого российский административный арест или административные штрафы представляют собой элемент "уголовного права в широком смысле" (criminal matter) со всеми вытекающими отсюда уголовно-процессуальными последствиями. Или при обсуждении в рамках международных организаций необходимости для России введения института уголовной ответственности юридических лиц, когда официальные российские представители вынуждены указывать на то, что уголовная ответственность юридических лиц у нас уже фактически существует, но именуется "административной ответственностью юридических лиц", предусмотренной КоАП РФ.