6. Право государственной собственности на природные ресурсы

Государственная собственность на природные ресурсы является доминирующей в структуре закрепленных законодательством форм собственности. Подобный подход представляется оправданным по основаниям, о которых говорилось в начале данного раздела.

Право государственной собственности установлено на землю, воды, недра, леса, объекты животного мира, другие объекты.

При этом встает главный вопрос – о разграничении права государственной собственности на природные ресурсы между субъектами – Российской Федерацией и ее субъектами. В соответствии со ст. 72 Конституции России разграничение права государственной собственности отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. К совместному ведению отнесены также вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, т.е. основные правомочия собственника.

Таким образом, в соответствии с Конституцией РФ Федерация и ее субъекты должны по взаимной договоренности разграничить права собственности на природные ресурсы. При анализе правовых норм по данному вопросу важно учитывать также положения Федеративных договоров, которые сохраняют свое действие наряду с Конституцией РФ.

В соответствии с Федеративным договором о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в ее составе земля, ее недра, воды, растительный, животный мир являются достоянием (собственностью) народов, проживающих на территории соответствующих республик (ст. III). По существу, в Федеративном договоре закрепляется право собственности республик на свои природные ресурсы. Но имеет ли данное положение юридическую силу? В некоторых работах дается положительный ответ на этот вопрос*. Думается, однако, что оснований для положительного ответа нет. Во втором разделе Конституции РФ «Заключительные и переходные положения» предусматривается, что в случае несоответствия положений Федеративного договора положениям Конституции РФ, действуют положения Конституции. Разграничение права государственной собственности отнесено Конституцией РФ к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 72). Следовательно, применительно к регулированию отношений собственности на природные ресурсы Федеративный договор юридической силы не имеет.

____________________________

* Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации // Право и экономика. 1996. № 17-18. С. 45-46.

Одни вопросы разграничения объектов собственности решены на законодательном уровне, другие – Указом Президента РФ от 16 декабря 1993г. «О федеральных природных ресурсах», устанавливающим некоторые критерии отнесения природных ресурсов к федеральной собственности. Они основаны преимущественно на действующем законодательстве, а также исходя из принципа их общегосударственного значения.

Соответственно к федеральным природным ресурсам могут относиться:

• земельные участки и другие природные объекты, предоставляемые для обеспечения нужд обороны и безопасности страны, охраны государственных границ, а также осуществления других функций, отнесенных к ведению федеральных органов государственной власти;

• земельные участки, занятые федеральными энергетическими, транспортными и космическими системами, объектами ядерной энергетики, связи, метеорологической службы, историко-культурного и природного наследия, а также другими объектами, находящимися в федеральной собственности;

• земельные участки, водные и иные природные объекты федеральных государственных природных заповедников, национальных природных парков, государственных природных заказников, курортных и лечебно-оздоровительных зон, других особо охраняемых природных территорий федерального значения;

• виды растений и животных, занесенные в Красную книгу Российской Федерации;

• виды животных, ценные в хозяйственном отношении и отнесенные к особо охраняемым, естественная миграция которых проходит по территории двух и более субъектов Российской Федерации, а также животные, отнесенные к видам, подпадающим под действие международных договоров;

• месторождения полезных ископаемых, имеющие общегосударственное значение;

• водные объекты, расположенные на территории двух и более субъектов Российской Федерации, а также пограничные и трансграничные водные объекты;

• иные природные ресурсы по взаимной договоренности федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ.

Исключительно к федеральной собственности в соответствии с Указом Президента РФ от 5 мая 1992 г. «Об охране природных ресурсов территориальных вод, континентального шельфа и экономической зоны Российской Федерации» отнесены природные ресурсы территориальных вод, континентального шельфа и экономической зоны Российской Федерации. Отнесение природных ресурсов этих территорий к федеральным соответствует п. «н» ст. 71 Конституции РФ.

Рассмотрим, какие природные ресурсы отнесены федеральным законодательством к объектам федеральной и региональной собственности.

Так, в соответствии с Законом РФ от 14 августа 1992 г. « О закрытом административно-территориальном образовании»* к федеральной собственности относятся земли, занимаемые предприятиями и (или) объектами, находящимися на соответствующей территории (ст. 6). Закрытым административно-территориальным образованием признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых необходим особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающей специальные условия проживания граждан.

___________________________

* ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. №33. Ст. 1915.

Вопросы разграничения объектов федеральной, региональной и местной собственности применительно к особо охраняемым природным территориям, т.е. участкам земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, решены Федеральным законом от 14 марта 1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях». Особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение.

Соответственно особо охраняемые природные территории федерального значения являются федеральной собственностью и находятся в ведении федеральных органов государственной власти. Особо охраняемые природные территории регионального значения являются собственностью субъектов Российской Федерации и находятся в ведении органов государственной власти субъектов РФ. Особо охраняемые природные территории местного значения являются собственностью муниципальных образований и находятся в ведении органов местного самоуправления.

К особо охраняемым природным территориям федерального значения относятся территории государственных природных заповедников и национальных парков. Территории государственных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов могут быть отнесены либо к особо охраняемым природным территориям федерального значения, либо к особо охраняемым природным территориям регионального значения. Природные парки являются особо охраняемыми природными территориями регионального значения. Лечебно-оздоровительные местности и курорты могут объявляться особо охраняемыми природными территориями местного значения. Особо охраняемые природные территории федерального и регионального значения определяются соответственно Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ (ст. 2 указанного Федерального закона).

Согласно ст. 1² Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О недрах» недра в границах территории РФ, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью.

Для гарантированного обеспечения государственных потребностей Российской Федерации стратегическими и дефицитными видами ресурсов недр, наличие которых влияет на национальную безопасность Российской Федерации, обеспечивает основы ее суверенитета, а также для выполнения обязательств по международным договорам Российской Федерации отдельные участки недр, в том числе содержащие месторождения полезных ископаемых, могут получать статус объектов федерального значения на основании совместных решений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 2¹).

Часть месторождений федерального значения, в том числе освоенных и подготовленных к добыче полезных ископаемых, включается в федеральный фонд резервных месторождений. Порядок отнесения участков недр к объектам федерального значения, в том числе к федеральному фонду резервных месторождений полезных ископаемых, условия пользования ими, а также порядок отнесения их к федеральной собственности устанавливаются федеральными законами.

Помимо названного выше Указа Президента РФ об объектах федеральной собственности на континентальном шельфе, права РФ на континентальный шельф установлены в ст. 5 Федерального закона от 30 ноября 1995 г. «О континентальном шельфе Российской Федерации». На континентальном шельфе Российская Федерация осуществляет:

• суверенные права в целях разведки континентального шельфа и разработки его минеральных и живых ресурсов. Эти права являются исключительными в том смысле, что если Российская Федерация не производит разведку континентального шельфа или не разрабатывает его минеральные или живые ресурсы, никто не может делать это без ее согласия;

• исключительное право разрешать и регулировать буровые работы на континентальном шельфе для любых целей;

• исключительное право сооружать, а также разрешать и регулировать создание, эксплуатацию и использование искусственных островов, установок и сооружений. Российская Федерация осуществляет юрисдикцию над такими искусственными островами, установками и сооружениями, в том числе юрисдикцию в отношении таможенных, фискальных, санитарных и иммиграционных законов и правил, а также законов и правил, касающихся безопасности.

Права Российской Федерации на континентальный шельф не затрагивают, однако, правовой статус покрывающих его вод и воздушного пространства над этими водами.

Достаточно полно решены вопросы отнесения водных объектов к объектам федеральной собственности, собственности субъектов РФ и муниципальных образований в Водном кодексе РФ. В соответствии со ст. 36 в федеральной собственности находятся:

• поверхностные водные объекты, акватории и бассейны которых расположены на территориях двух и более субъектов РФ;

• подземные водные объекты, расположенные на территориях двух и более субъектов РФ;

• водные объекты, расположенные на территории одного субъекта РФ, но необходимые для обеспечения нужд обороны, безопасности, федеральных энергетических систем, федерального транспорта и иных государственных нужд, реализация которых отнесена к полномочиям Российской Федерации;

• водные объекты, являющиеся средой обитания анадромных (т.е. нагуливающихся в море, а нерестящихся в реках) и катадромных (т.е. нагуливающихся в реках, а нерестящихся в морях) видов рыб;

• трансграничные (пограничные) водные объекты;

• внутренние морские воды;

• территориальное море Российской Федерации;

• водные объекты, являющиеся особо охраняемыми природными территориями федерального значения или представляющие собой часть этих территорий;

• водные объекты, являющиеся частью территории курортов или лечебно-оздоровительных местностей федерального значения;

• иные особо охраняемые водные объекты федерального значения.

Водные объекты признаются федеральной собственностью Правительством РФ по согласованию с органами исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации.

Управление федеральной собственностью на водные объекты осуществляет Правительство РФ. При этом часть этих полномочий Правительство в соответствии с Конституцией РФ и Водным кодексом РФ может передать соответствующим федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов РФ.

В собственности субъектов РФ, согласно Водному кодексу РФ могут находиться водные объекты, акватории и бассейны которых полностью расположены в пределах территории соответствующего субъекта РФ и не отнесенные к федеральной собственности. Водные объекты признаются собственностью субъектов РФ органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с соответствующими федеральными органами исполнительной власти (ст. 37).

Что касается лесов, то они в соответствии со ст. 19 Лесного кодекса РФ находятся преимущественно в государственной собственности. Причем лесной фонд и леса, расположенные на землях обороны, находятся в федеральной собственности. Федеральным законом допускается передача части лесного фонда в собственность субъектов РФ.

Для федеративного государства разграничение объектов собственности на природные ресурсы носит политический и экономический характер. С проблемой разделения объектов права собственности Федерации и ее субъектов связано два существенных интереса – распоряжения природными ресурсами и получения доходов от предоставления природных ресурсов в пользование. Распоряжаясь природными ресурсами, субъект имеет возможность определять и реализовывать экономическую и социальную политику на своей территории. Предоставляя «свои» природные ресурсы в пользование, субъект получает стабильные доходы, которые могут использоваться для осуществления функций государства, т.е. для решения общих для общества задач, в том числе экологических. Так, специалисты утверждают, что российская экономика в настоящее время просто держится за счет сырьевых ресурсов, большую часть которых составляют нефть и газ. Других отраслей, способных поддерживать экономику России, пока нет.

Но общие для общества задачи решаются на трех уровнях – федеральном, региональном и муниципальном. Чтобы иметь «природные» деньги, вовсе не обязательно владеть и распоряжаться природными богатствами. Независимо от того, является ли тот или иной природный ресурс собственностью Федерации, субъекта Федерации, важно оптимально, справедливо решить вопрос о распределении платежей в определенных долях, поступающих в федеральный бюджет, бюджеты соответствующих субъектов РФ и муниципалитетов .

Принципиальным при этом является вопрос о ставках платежей за природные ресурсы. Он должен быть урегулирован в Федеральном законе «О собственности на природные ресурсы» путем определения критериев, показателей, которые должны учитываться органами исполнительной власти, управляющими природными ресурсами.

Представляется, что природные ресурсы, кроме земельных, преимущественно должны оставаться федеральной собственностью. Федерация, распоряжаясь природными богатствами от имени народа, должна обеспечивать интересы общества и государства, в том числе территорий. Распоряжение природными ресурсами, т.е. предоставление их в пользование, должно осуществляться под взаимным контролем федеральных органов и территориальных. Этому, в частности, способствует единая система органов государственного управления по использованию и охране природных ресурсов в пределах территории Российской Федерации. Законодательное регулирование отношений по распоряжению природными ресурсами осуществляется таким образом, что право пользования ими устанавливается главным образом на основе лицензии, выдаваемой специально упономоченным органом, который входит в федеральную систему управления природопользованием, и договора, заключаемого правительством субъекта Федерации с природопользователем.

Управляет государственной собственностью на природные ресурсы в соответствии со ст. 114 Конституции РФ Правительство России. Законом устанавливаются правовые рамки управления. Чтобы предупредить истощение природных ресурсов, особенно невозобновимых, важно установить в законодательстве четкие лимиты использования природных ресурсов, в пределах которых Правительство вправе в определенный период времени распоряжаться тем или иным природным ресурсом.