2.2. Основные источники права окружающей среды

В систему источников права окружающей среды входят конституции, законы, подзаконные акты, судебные решения.

Конституции большинства государств содержат так называемые публичные заявления о том, что государство заботится о природе. Выражается это разными словами. Так, согласно Конституции Швейцарии (1962 г.) федеральная власть заботится о пейзаже, природных достопримечательностях и памятниках и охраняет их, она субсидирует меры по охране природы и ландшафта. Конституция Италии (1974 г.) декларирует лишь то, что Республика охраняет природу. В соответствии со ст. 21 Конституции Голландии (1952 г.) Правительство заботится о качестве жизни в стране, защите и улучшении окружающей среды.

Право на благоприятную окружающую среду – одно из фундаментальных и всеобъемлющих субъективных прав человека и гражданина, предусмотрено немногими, преимущественно новыми конституциями зарубежных государств (Португалии, 1976 г.; Испании, 1978 г.; Турции, 1982 г. и Бразилии, 1988 г.). Определяется это право различно. Например, по Конституции Испании всякое лицо имеет право пользоваться окружающей средой для развития своей личности.

Конституции формируют основы правового регулирования охраны окружающей среды. Но наиболее важный и эффективный источник права окружающей среды – законодательство. Современное законодательство в данной сфере экономически развитых государств – это массив законов, принятых в основном в последние 30 лет.

При характеристике источников права окружающей среды западноевропейских государств важно подчеркнуть их особенность, заключающуюся в том, что наряду с национальными законами и подзаконными актами, источниками права являются также правила, решения и директивы Европейского Союза, членами которого они являются.

Законодательное регулирование охраны окружающей среды на национальном уровне, как правило, достаточно детально. В то же время к особенностям правового регулирования в данной сфере в Нидерландах относится то, что национальное законодательство традиционно носит рамочный характер. Органам исполнительной власти предоставлены широкие полномочия развивать и детализировать в своих постановлениях общие положения законов.

Формирование современного законодательства об охране окружающей среды экономически развитые государства начинали преимущественно с принятия комплексных законов. Это – Основной закон о борьбе с загрязнением окружающей среды (Япония, 1967 г.; в 1993 г. был принят Основной закон об окружающей среде); Закон об охране окружающей среды (Швеция, 1969 г.); Закон о национальной политике в области окружающей среды (США, 1970 г.); Закон об охране природы (Франция, 1976 г.); Закон об охране природы и ландшафтном планировании (ФРГ, 1976 г.) и др.

Объем и характер мер по охране окружающей среды, предусматриваемых этими законами, различен. Так, Закон США о национальной политике в области окружающей среды определил ответственность государственных органов в области охраны окружающей среды, предусмотрел создание Совета по качеству окружающей среды, возложил на Президента США обязанность подготовки и представления ежегодного доклада о качестве окружающей среды и тенденциях ее изменения. В нем установлены также общие требования по оценке воздействия планируемой деятельности на окружающую среду и планированию природоохранительной деятельности. Этот закон оказал огромное влияние на развитие правового регулирования охраны природы во многих других государствах.

Одно из основных направлений законодательного регулирования отношений в сфере взаимодействия общества и природы – охрана окружающей среды от загрязнения. Для этого в каждой стране созданы массивы законодательства по охране атмосферного воздуха, вод, почв, о контроле за токсичными веществами, об отходах производства и потребления и др. Если законодательство об охране атмосферного воздуха и вод, принятое преимущественно в 60–70-е гг., может быть сравнимо с российским, то законодательство об охране почв от загрязнения, о контроле за токсичными веществами, об отходах производства и потребления сравнивать не с чем, поскольку в России оно до сих пор отсутствует. Рассмотрим это законодательство.

Одним из результатов научно-технического прогресса явилось обилие синтезированных человеком химических веществ, призванных удовлетворять разнообразные общественные потребности.

Известно, что почвы страдают от газообразных выбросов в атмосферу промышленных предприятий и транспортных средств. Загрязняющие вещества с осадками выпадают на землю и загрязняют ее. Но целенаправленным источником загрязнения почв является агрохимизация. Регулированием применения агрохимических средств достигаются цели охраны почв от загрязнения и производства экологически чистой сельскохозяйственной продукции. Соответствующие законы во многих государствах были приняты еще до принятия законов об охране атмосферного воздуха. Это – Закон о регулировании использования сельскохозяйственных химикатов (Япония, 1948 г., с поправками и дополнениями, принятыми в последующие годы), Закон о контроле за использованием пестицидов (Греция, 1952 г.); Закон о пестицидах (Нидерланды, 1962, 1975 г.); Закон о пестицидах (Бельгия, Финляндия, 1969 г.); Федеральный закон об инсектицидах, фунгицидах и родентицидах (США, 1947 г., с поправками и дополнениями, принятыми в последующие годы).

На рынке США находится 60–65 тыс. токсичных веществ, ФРГ и других капиталистических государств – 20-25 тыс. Некорректное обращение с ними на разных стадиях – от синтезирования до использования – может влечь неблагоприятные для здоровья человека и окружающей среды последствия. Регулирование обращения с такими веществами обеспечивается законами о контроле за токсичными веществами, которые приняты во всех экономически развитых странах (США, 1976 г.; ФРГ, 1981 г.; Япония, 1973 г.; Франция, 1977 г.; и т.д.).

Механизм правового регулирования включает требования к испытаниям токсичных веществ, их производству, хранению, транспортированию, использованию и удалению. На производителя или импортера химического вещества до поставки его на рынок (во Франции и других государствах) или до их производства (в США), что более предпочтительно, возложена обязанность уведомить компетентные государственные органы о намерении продавать (производить) вещество. Эти органы и принимают решения о разрешении продажи, производства вещества, ограничении или запрете.

Масштабы производства опасных промышленных отходов, а также причинения реального и потенциального вреда окружающей среде при неправомерном обращении с ними предопределили принятие во многих государствах специальных законов о хранении, использовании и удалении отходов. Это – Закон об удалении отходов (Япония, 1971 г.); Закон о хранении ядовитых отходов (Великобритания, 1972 г.); Закон об избежании и удалении отходов (ФРГ, 1972 г.); Закон о сохранении и переработке сырьевых ресурсов (США, 1976 г.), Закон о сбросах в океан (США, 1972 г.). В последующие годы в эти законы вносились изменения и дополнения. Аналогичные законы в это же время были приняты в других государствах.

В соответствии с законами ответственность за экологически корректное удаление отходов возложена на производителя. Законодательство устанавливает разрешительный порядок их удаления, строго регулирует учет операций с отходами и отчетность. Так, в США особым средством контроля за безопасным удалением опасных отходов является документ, называемый манифестом опасных отходов. Это – сопроводительный документ по их удалению. Он заполнятся производителем в 6 экземплярах. 1-й экземпляр манифеста (белый) в течение 30 дней направляется полигоном по захоронению отходов в департамент по контролю за токсичными веществами агентства по охране окружающей среды штата. 2-й экземпляр (голубой) производитель отходов в течение 30 дней посылает в этот же департамент. 3-й экземпляр (желтый) полигон в течение 30 дней посылает производителю отходов. 4-ый экземпляр (желтый) производитель сохраняет у себя. 5-ый экземпляр (зеленый) перевозчик сохраняет у себя. 6-й экземпляр (белый) полигон сохраняет у себя. Таким образом, посредством манифеста обеспечивается взаимный контроль за движением опасных отходов.

Как отмечалось, иногда законы в области охраны окружающей среды принимаются в порядке реагирования на конкретную острую экологическую проблему. К примеру, таким образом в 1980 г. в США был принят Закон «О принятии всеобъемлющих мер по охране окружающей среды, выплате компенсаций и ответственности» (Закон о суперфонде). Этот Закон был призван урегулировать отношения по выявлению и расчистке заброшенных и неконтролируемых свалок отходов. Он был принят после того, как в 70-е гг. на севере штата Нью-Йорк в поселении на Love Canal была установлена причинная связь между многочисленными случаями заболеваний людей и существовавшей там заброшенной свалкой химических отходов. Район был объявлен зоной национальной чрезвычайной ситуации, население поселка выселено. Принятый в экстренном порядке федеральный закон преследовал цель предупредить аналогичные ситуации в других местах.

Поводом для принятия в США Закона о планировании работ при чрезвычайных ситуациях и праве общественности на получение полной информации (1986 г.) послужила авария на химическом заводе в Бхопале (Индия, 1984 г., нередко называется индийской Хиросимой). Авария унесла жизни более 4,5 тыс. человек, еще 50 тыс. превратились в калек, ослепших, парализованных, с нарушениями нервной системы. На дочернем предприятии американской транснациональной корпорации «Юнион Карбайд», которая разрабатывала новые виды химического оружия по подрядам Минобороны США и занималась исследованиями высокотоксичных веществ, произошла утечка из-за нарушения технологии. После аварии в Индии власти США обратили внимание на то, что в своем государстве у них отсутствует закон, который бы регулировал отношения по подготовленности к авариям на химических предприятиях и информировании населения о таких предприятиях и связанными с ними опасностях.