7. Виды и принципы экологической экспертизы

Виды экологической экспертизы определяются непосредственно в законодательстве. И Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды», и Федеральный закон «Об экологической экспертизе» устанавливают, что в России осуществляются государственная и общественная экологическая экспертизы. Проведение экспертизы таких видов имеет юридически значимый характер.

В литературе по экологическому праву можно встретить мнение о том, что помимо государственной и общественной проводится ведомственная, научная и коммерческая экологическая экспертиза*. Такое утверждение есть не что иное, как позиция авторов. Однако по решению органа или предприятия, инициирующего деятельность, которая будет оказывать вредное воздействие на окружающую среду, может быть проведена ведомственная экспертиза проектных материалов. В этом бывает заинтересовано само ведомство, если соответствующие материалы оно должно представлять на государственную экологическую экспертизу и не уверено в экологической обоснованности проекта. Такая экспертиза носит служебный характер и обеспечивает удовлетворение внутренних потребностей ведомства или предприятия. Что касается коммерческой (платной) экспертизы, которая бы проводилась на лицензионной и договорной основе, как и ведомственной, то такие виды экспертизы не предусматриваются законодательством, хотя соответствующие предложения вносились. Такая экспертиза может быть, очевидно, отнесена к общественной экспертизе, если проводится в инициативном порядке общественными формированиями.

___________________________

* Петров B.В. Экологическое право России, С. 252-253.

С учетом роли экологической экспертизы как гаранта обеспечения учета экологических требований при планировании экологически опасной хозяйственной деятельности и принятии решений важным является вопрос о принципах проведения государственной экологической экспертизы. В соответствии со ст. 3 Федерального закона «Об экологической экспертизе» такая экспертиза основывается на принципах:

презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности;

обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы;

комплексности оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и ее последствий;

обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы;

достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу;

независимости экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы;

научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы;

гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения;

ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы.

Последовательное соблюдение названных принципов в процессе организации и проведения государственной экологической экспертизы – важнейшее требование и условие ее эффективности в обеспечении реализации экологического права. На практике в связи с соблюдением этих принципов возникает немало проблем.

Содержащиеся в названном Федеральном законе принципы применяются и к государственной, и к общественной экологической экспертизе. При организации и проведении государственной экологической экспертизы соответствующие субъекты должны исходить также из принципов государственной экологической экспертизы, определенных в ст. 35 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды». В пункте 2 ст. 35 устанавливается, что государственная экологическая экспертиза осуществляется на принципах обязательности проведения, научной обоснованности и законности ее выводов, независимости, вневедомственности в организации и проведении, широкой гласности и участия общественности.

Сформулированные нормы-принципы экологической экспертизы являются стержнем всей системы права в данной сфере. Они выражают сущность и социальное назначение экологической экспертизы, основу ее правового регулирования и осуществления. Принципы должны соблюдаться всеми субъектами, участвующими в эколого-экспертном процессе, включая заказчика планируемой деятельности, проектные организации, эколого-экспертные органы и организации.

Определим кратко содержание каждого из принципов.

Принцип презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности означает, что при оценке материалов, являющихся объектом экологической экспертизы, эксперты должны исходить из того, что реализация соответствующей деятельности может влечь вредные воздействия на окружающую природную среду. С учетом этой презумпции перед лицами, участвующими в процессе экологической экспертизы, стоит первоочередная задача выявить все потенциальные виды и масштабы таких воздействий. Основываясь на полученных данных, они должны определить и оценить меры по охране окружающей среды от вредных воздействий и рациональному использованию природных ресурсов, нейтрализующие такие воздействия и адекватные требованиям действующего природоохранного законодательства.

Принцип обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации соответствующего объекта адресован заказчику планируемой деятельности и органам государственной экологической экспертизы. Для заказчика это означает, что он не вправе принять решение о реализации планируемой деятельности и осуществлять ее, если она в соответствии со ст. 11 и 12 Федерального закона «Об экологической экспертизе» представляет собой объект государственной экологической экспертизы. До принятия решения он обязан представить материалы на государственную экологическую экспертизу согласно п. 1 ст. 14 этого Закона.

Для Госкомэкологии или его территориальных органов из этого принципа вытекает обязанность принять на экспертизу материалы, соблюдая при этом положения п. 1 ст. 14 Закона, организовать и провести государственную экологическую экспертизу.

Хотя принцип комплексности оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий распространяется на оба регулируемых Законом вида экологической экспертизы, в полной мере его обязаны соблюсти прежде всего органы государственной экологической экспертизы. Требовать от общественной экологической экспертизы, проводимой инициативно, всесторонней оценки экспортируемых материалов нельзя.

Изложенный принцип обязывает органы и комиссии государственной экологической экспертизы оценить полноту видов и масштабов воздействий на природную среду в процессе реализации объекта экспертизы.

С учетом того, что в законодательстве об охране окружающей среды отсутствует пока толкование понятия экологической безопасности и его требований, принцип обязательности учета требований экологической безопасности при ее проведении выглядит в известной степени абстрактно. Как минимум, он обязывает субъектов эколого-экспертного процесса обеспечивать соблюдение нормативов качества окружающей природной среды, устанавливаемых на уровнях, безопасных для здоровья человека, объектов животного и растительного мира, правовых экологических требований к размещению, проектированию, строительству, эксплуатации объектов, влияющих на состояние природной среды, и в конечном счете права каждого на благоприятную окружающую среду.

Принцип достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу, прежде всего обязывает заказчика обеспечить предъявление достоверной и полной информации об объекте экспертизы.

Достоверной является бесспорная информация, не вызывающая сомнений, неискаженная, соответствующая требованиям законодательства, других нормативных правовых актов и нормативно-технических документов, с учетом специфики объекта экспертизы, подтвержденная лабораторными исследованиями или специальной экспертизой, либо иным способом, установленным законодательством РФ.

Полной является информация об объекте, передаваемая на экологическую экспертизу, в объеме, в котором может и должен обладать ею заказчик планируемой деятельности для того, чтобы выполнить адресованные ему требования законодательства об охране окружающей среды.

Если объект экологической экспертизы несет конфиденциальную информацию (государственную, производственную и иную предусмотренную законом тайну), требование о полноте представления информации выполняется в соответствии с действующим законодательством РФ – Законом РФ «О государственной тайне», Гражданским кодексом РФ и другими нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в данной сфере. Пунктом 5 ст. 16 Федерального закона «Об экологической экспертизе» установлена обязанность эксперта государственной экологической экспертизы обеспечивать конфиденциальность сведений, представленных на государственную экологическую экспертизу. Что же касается общественной экологической экспертизы, то в соответствии со ст. 21 этого Закона она не может проводиться по объектам, сведения о которых составляют государственную, коммерческую и (или) иную охраняемую законом тайну.

Соблюдение заказчиком принципа достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу, согласно п. 1 ст. 14 комментируемого Закона является условием проведения государственной экологической экспертизы. При невыполнении заказчиком данного принципа орган государственной экологической экспертизы не вправе проводить экспертизу. Если нарушение заказчиком принципа обнаруживается по ходу проведения экологической экспертизы, то с учетом характера нарушения эколого-экспертный орган может либо затребовать представление достоверной и полной информации, либо вернуть заказчику материалы экспертизы на доработку.

Принцип независимости экспертов при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы означает, что никто не вправе вмешиваться в работу эксперта, выполняемую в соответствии с требованиями законодательства об экологической экспертизе, техническим заданием на ее проведение, задачами, поставленными перед экспертом руководителем экспертной комиссии или руководителем группы. В соответствии с этим принципом эксперт свободен в оценках экспортируемого объекта и выводах по нему. Оказываемое в любых формах давление на него является противоправным.

В Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды» принцип независимости сформулирован по-иному, чем в Федеральном законе «Об экологической экспертизе». В последнем он более широк и охватывает независимость в организации и проведении экспертизы. При такой формулировке встает вопрос: о независимости по отношению к кому идет речь? Применительно к последовательной реализации данного принципа органами государственной экологической экспертизы Госкомэкологии России по объектам экспертизы, разрабатываемым с участием Правительства рф, можно говорить лишь условно. Будучи в системе Правительства РФ, данный государственный орган едва ли может считаться вполне независимым.

Не умаляя значения других принципов, можно утверждать, что принцип научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы – один из основных. Каждая из его составных частей имеет собственное содержание.

Заключения экологической экспертизы должны быть научно обоснованны. Это требование касается как индивидуальных заключений экспертов, так и сводных заключений экологической экспертизы. Содержащиеся в заключении суждения и выводы должны быть научно аргументированны. Критериями при этом могут служить не только собственные научные утверждения, ссылки на позиции и труды авторитетных ученых, но главным образом положения законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования.

Заключения экологической экспертизы должны быть объективными. Объективность проявляется в непредвзятой, беспристрастной оценке объекта экологической экспертизы и подготовке включаемых в заключение выводов каждым участником эколого-экспертного процесса и комиссией в целом.

Принцип законности заключений экологической экспертизы – сердцевина эколого-экспертной деятельности. Соблюдение этого принципа при ее проведении определяет масштаб обеспечения реализации экологического права. В Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды» названный принцип сформулирован по-другому: принцип законности выводов государственной экологической экспертизы. Соблюдение принципа законности при проведении государственной экологической экспертизы действительно имеет особое значение с учетом обязательной юридической силы заключения.

Заключение экологической экспертизы касается прежде всего выводов экспертизы, составляющих ее суть. Согласно ст. 1 Федерального закона «Об экологической экспертизе», она направлена на: а) установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и б) определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий соответствующей деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий.

С учетом этого содержание принципа законности заключений экологической экспертизы означает, что при планировании, проектировании деятельности, представляющей собой объект будущей государственной экологической экспертизы, заказчик (проектировщик) обязан учесть (выполнить, соблюсти) экологические требования, в том числе предусмотренные законодательством об охране окружающей среды и природопользовании. Если в процессе проведения государственной экологической экспертизы данного объекта эксперты устанавливают, что планируемая деятельность соответствует экологическим требованиям, это дает им основание принять решение о допустимости реализации объекта. Если заказчиком не выполнены (не соблюдены) экологические требования, то комиссия не вправе допустить реализацию объекта; другими словами, комиссия не вправе дать положительное заключение. Если такое заключение все же дается, это служит основанием для вывода о нарушении принципа законности при проведении государственной экологической экспертизы.

Таким образом, при проведении государственной экологической экспертизы должны быть выполнены не только требования Федерального закона «Об экологической экспертизе», но и иных актов законодательства об охране природы России. В противном случае нарушается ч. 2 ст. 15 Конституции России, согласно которому органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы.

При оценке объекта экологической экспертизы и подготовке экспертного заключения эксперты и экспертные комиссии должны руководствоваться не соображениями политической, экономической и иной целесообразности того или другого решения, вывода, заключения, а соображениями научной обоснованности, объективности и законности.

Принцип гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения при проведении экологической экспертизы является проявлением демократизации российского права окружающей среды и средством реализации права граждан на благоприятную окружающую среду.

Данный принцип устанавливает обязанность других субъектов эколого-экспертного процесса выполнить требования законодательства в области экологической экспертизы относительно информирования заинтересованных сторон о проводимой экологической экспертизе, участия в ней общественных организаций (объединений), учета общественного мнения. Невыполнение ими этой обязанности является правонарушением и соответственно основанием для привлечения виновных лиц к ответственности.

Требование гласности экологической экспертизы направлено на информирование отдельных граждан, общественных организаций и населения, а также государственных органов о деятельности, связанной с экологической экспертизой. Такая информация может удовлетворять различные потребности названных субъектов – она может быть необходима для защиты права на благоприятную окружающую среду, для принятия решения о проведении общественной экологической экспертизы, иных целей. Требование гласности экологической экспертизы закреплено в ряде статей Федерального закона «Об экологической экспертизе». Так, ст. 6 к ведению субъектов РФ в области экологической экспертизы относит информирование населения о намечаемых и проводимых экологических экспертизах и их результатах. В обязанности федерального специально уполномоченного государственного органа в области экологической экспертизы входит предоставление средствам массовой информации по их запросам сведений о результатах проведения государственной экологической экспертизы; информирование органов законодательной и исполнительной власти РФ, а также органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ по их запросам о результатах проведения государственной экологической экспертизы по конкретным объектам экологической экспертизы (п. 3 ст. 7). В соответствии с п. 3 ст. 8 территориальные специально уполномоченные государственные органы в области экологической экспертизы обязаны предварительно информировать органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления о проведении заседаний экспертных комиссий государственной экологической экспертизы; предоставлять средствам массовой информации по их запросам сведения о результатах проведения государственной экологической экспертизы.

Участие общественных организаций (объединений) в экологической экспертизе регулируется гл. IV рассматриваемого Федерального закона. Оно осуществляется в разных формах, представляя собой участие в подготовке и принятии экологически значимых хозяйственных и иных решений.

Принцип ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы адресован, видимо, в основном участникам государственной экологической экспертизы. Он означает, что в случае невыполнения ими требований организации и проведения экспертизы, они будут нести ответственность, предусмотренную действующим законодательством.

Что касается практики соблюдения названных принципов при организации и проведении экологической экспертизы, то их нарушения имеют место. К примеру, при проведении государственной экологической экспертизы материалов технико-экономического обоснования (ТЭО) проектирования и строительства высокоскоростной пассажирской железнодорожной магистрали (ВСМ) Санкт-Петербург – Москва были нарушены принципы независимости экспертов экологической экспертизы и законности заключений экологической экспертизы. Заключение по ней было обжаловано в Генеральную прокуратуру РФ.

В результате прокурорской проверки установлено, что при проведении экспертизы действительно были нарушены принципы законности ее выводов, независимости. Подтверждены факты психологического давления на членов экспертной комиссии со стороны разработчиков ТЭО и представителей Российского акционерного общества ВСМ при проведении экспертизы, подписании группового и сводного экспертных заключений. Следствием выявления этих нарушений явилось лишь поручение Минприроды России принять меры по надлежащему оформлению сводного заключения по ТЭО строительства ВСМ.

Нельзя не обратить внимание на неадекватность позиции Генпрокуратуры результатам проведенной проверки. Ею выявлены нарушения принципов законности выводов экспертизы, независимости – важнейших принципов проведения государственной экологической экспертизы. Установлены факты психологического давления на членов экспертной комиссии. Нарушение законности имело место не только при проведении экспертизы, но и в деятельности РАО ВСМ при выполнении им разных работ, связанных с этим проектом. Эти нарушения указывались в Сводном заключении государственной экологической экспертизы. Так, например, в соответствии со ст. 29 Земельного кодекса РСФСР изъятия предварительно согласованных участков земли и предоставление их для строительства осуществляются после утверждения проекта. Между тем изъятия и предоставления участков уже произведены, выданы свидетельства на бессрочное пользование РАО ВСМ значительной частью полосы отвода под магистраль. Генпрокуратура осталась безучастной к этим фактам и тем самым не вполне реализовала свои полномочия по устранению нарушений законности в соответствии с Федеральным законом от 17 ноября 1995 г. «О прокуратуре»*.

__________________________

* СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.