Государственный специальный экологический контроль

Государственный специальный (надведомственный) экологический контроль проводится преимущественно органами надведомственной компетенции. Данный вид контроля характеризуется, во-первых, тем, что эти органы в пределах своей компетенции контролируют деятельность органов исполнительной власти, предприятий, а также граждан по вопросам природопользования и охраны окружающей среды. Во-вторых, между субъектами и объектами этого контроля отсутствует организационная подчиненность*.

__________________________

* Алехин В.П., Козлов Ю.М. Указ. соч. С. 251.

Круг органов, уполномоченных на проведение государственного надведомственного экологического контроля, широк. В систему таких органов входят специально уполномоченные государственные органы в области охраны окружающей среды, использования и охраны отдельных природных ресурсов:

• Государственный комитет РФ по охране окружающей среды;

• Министерство природных ресурсов РФ;

• Государственный комитет РФ по земельным ресурсам и землеустройству;

• Федеральная служба лесного хозяйства России.

Специально уполномоченные органы проводят государственный экологический контроль в форме предупредительного и текущего. При этом предупредительный контроль осуществляется применительно к различным видам экологически значимой деятельности и различными способами. Основными из них являются согласования с природоохранительными органами, дача ими заключений на проекты решений. Так, в соответствии со ст. 65 ЛК РФ места строительства объектов, влияющих на состояние и воспроизводство лесов, согласовываются с органом государственной власти субъекта РФ и соответствующим территориальным органом федерального органа управления лесным хозяйством с обязательным проведением государственной экологической экспертизы. Согласно ст. 25 Закона «0 недрах», проектирование и строительство промышленных комплексов и других хозяйственных объектов разрешается только после получения заключения федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального подразделения об отсутствии полезных ископаемых в недрах под участком предстоящей застройки. Эффективным способом проведения превентивного экологического контроля может служить участие представителей специально уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей среды в государственных приемочных комиссиях.

К специфическим способам осуществления предупредительного экологического контроля относится также проведение государственной экспертизы предпроектной и проектной документации на строительство и реконструкцию хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние водных объектов, что представляет собой проверку ее соответствия исходным данным, техническим условиям и требованиям нормативной документации по проектированию и строительству (ст. 80 ВК РФ).

Полагаем необходимым отметить, что не можем рассматривать государственную экологическую экспертизу, экологическое лицензирование, экологическую сертификацию как способы проведения экологического контроля, хотя и подчеркиваем, что все названные меры служат правовыми средствами, имеющими целью обеспечить выполнение правовых экологических требований. Но, как отмечалось, это – самостоятельные функции государственного управления, осуществляемые разными структурными подразделениями в системе специально уполномоченных органов, имеющие собственные правовые основы и собственные процедуры. Не случайно в соответствии с Положением о государственной экологической экспертизе, утвержденным постановлением Правительства РФ от 22 сентября 1993 г., контроль за исполнением требований заключения государственной экологической экспертизы осуществляют органы государственного экологического контроля. Федеральный закон «Об экологической экспертизе» предусматривает в п. 6 ст. 18, что для осуществления соответствующих контрольных функций информация о заключении государственной экологической экспертизы направляется территориальным специально уполномоченным на то государственным органам в области охраны окружающей природной среды (в случае проведения государственной экологической экспертизы федеральным специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы), органам исполнительной власти субъектов Федерации и органам местного самоуправления, а в случаях, определяемых специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы, – банковским организациям, которые осуществляют финансирование реализации объекта государственной экологической экспертизы. И именно в этом проявляется предупредительный характер государственного экологического контроля.

Текущий государственный экологический контроль осуществляется специально уполномоченными органами на стадии эксплуатации предприятий и иных экологически значимых объектов, в процессе природопользования.

Поскольку в систему специально уполномоченных органов управления природопользованием и охраной окружающей среды входит ряд министерств и ведомств, необходимо выяснить, в каких сферах они осуществляют контроль.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 25 октября 1996 г. «Вопросы Государственного комитета РФ по охране окружающей среды» на данный Комитет возложено осуществление государственного экологического контроля. Что понимается под экологическим контролем? Его содержание определяется Законом РСФСР «Об охране окружающей природной среды» (ст. 70). Это – проверка выполнения планов и мероприятий по охране природы, рациональному использованию природных ресурсов, оздоровлению окружающей природной среды, соблюдению требований природоохранительного законодательства и нормативов качества окружающей природной среды. Таким образом, Госкомэкология России и ее территориальные органы призваны осуществлять государственный контроль не только за охраной окружающей среды, но и за рациональным использованием природных ресурсов и охраной отдельных природных ресурсов. Контроль за использованием и охраной отдельных природных ресурсов осуществляется также природоресурсными государственными органами. Тем самым Правительство РФ планирует дублирование государственного экологического контроля. Однако при этом им не регулируются отношения по координации осуществления государственного экологического контроля в системе специально уполномоченных государственных органов.

Наряду с Законом «Об охране окружающей природной среды», основным нормативным документом, регулирующим контрольную деятельность Госкомэкологии РФ, являются Правила осуществления государственного экологического контроля должностными лицами Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации* и его территориальных органов, утвержденные приказом Минприроды России от 17 апреля 1996 г.

__________________________

* В настоящее время – Государственного комитета РФ по охране окружающей среды.

В части осуществления экологического контроля главной задачей Госкомэкологии является обеспечение соблюдения всеми юридическими и физическими лицами (в том числе должностными лицами, гражданами, лицами, не имеющими гражданства, и иностранными лицами) требований природоохранительного законодательства, нормативных правовых актов, экологических норм, правил и других нормативных документов по охране окружающей среды. Для повышения эффективности государственного экологического контроля Госкомэкология России при его осуществлении в пределах своей компетенции обеспечивает:

• координацию деятельности специально уполномоченных государственных органов РФ в области охраны окружающей среды и их территориальных органов в части осуществления ими государственного контроля за использованием и охраной отдельных видов природных ресурсов и координацию деятельности других министерств и ведомств и их территориальных органов, которые в соответствии с законодательством решают вопросы в области охраны окружающей среды. Координация контрольной деятельности Госкомэкологии РФ с другими государственными органами регулируется специальными актами, к примеру Соглашением о взаимодействии органов Минприроды России и Роскомнедра в части государственного контроля за охраной окружающей природной среды на объектах недропользования, утвержденное Минприроды РФ и Роскомнедра от 27 марта 1995 г.;

▪ взаимодействие с органами Госсанэпиднадзора, МВД РФ, Прокуратуры РФ, другими заинтересованными министерствами и ведомствами, а также с общественными объединениями.

На государственных инспекторов по охране природы Госкомэкологии России и его территориальных органов при осуществлении государственного экологического контроля возложены следующие обязанности:

• самостоятельно или во взаимодействии с должностными лицами министерств, ведомств, их территориальных органов, выполняющих функции по осуществлению государственного контроля за использованием и охраной отдельных видов природных ресурсов, и с привлечением в установленном порядке специалистов по вопросам охраны окружающей природной среды систематически осуществлять проверки хозяйственной и иной деятельности юридических, физических и должностных лиц по соблюдению ими экологических требований;

• принимать меры по предотвращению и устранению экологических правонарушений и их негативных последствий, привлечению в установленном порядке юридических и физических лиц к ответственности за нарушение экологических требований;

• осуществлять сбор информации о состоянии и изменениях окружающей природной среды, необходимой для организации и осуществления государственного экологического контроля, анализировать и проверять ее достоверность; вносить в установленном порядке предложения по оздоровлению и улучшению качества окружающей природной среды и повышению эффективности государственного экологического контроля.

Важнейшим условием решения задач, возложенных на органы государственного экологического контроля, служит наличие достаточного объема правомочий государственных инспекторов по охране природы. Наиболее важные их правомочия предусмотрены Законом «Об охране окружающей природной среды» (ст. 70). Некоторыми дополнительными правами наделяют их Правила осуществления государственного экологического контроля должностными лицами Госкомэкологии России и его территориальных органов. Так, при осуществлении государственного экологического контроля инспектора в пределах своей компетенции имеют право:

• беспрепятственно посещать (по предъявлении служебных удостоверений) предприятия и другие объекты независимо от форм собственности и подчинения (в том числе в установленном порядке – воинские части, специальные объекты и службы Вооруженных Сил, органов внутренних дел и государственной безопасности, предприятия закрытых административных территориальных образований), получать для ознакомления документацию, результаты анализов и иные материалы, необходимые для осуществления государственного экологического контроля;

• проверять работу очистных сооружений и других обезвреживающих устройств, средств их контроля, соблюдение нормативов выбросов, сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду и других вредных воздействий на нее, норм и правил обращения с отходами производства и потребления, нормативов качества окружающей среды и экологических ограничений на природопользование;

• во взаимодействии с другими специально уполномоченными органами проверять транспортные средства и в случае нарушения экологических требований запрещать их эксплуатацию, а также осматривать российские и иностранные суда, другие плавучие средства, искусственные острова, установки и сооружения и при выявлении экологических правонарушений требовать их устранения и принимать меры по решению вопросов о компенсации вреда, причиненного окружающей природной среде;

• проверять выполнение государственных и других программ, планов и мероприятий по охране окружающей среды;

• заслушивать отчеты руководителей предприятий, организаций и учреждений по вопросам соблюдения экологических требований, выполнения программ, планов и мероприятий по охране окружающей среды;

• запрашивать и в соответствии с Законом РСФСР «Об охране окружающей природной среды» (ст. 7) бесплатно получать от министерств, ведомств, предприятий, учреждений и организаций информацию по вопросам состояния и охраны окружающей среды, необходимую для осуществления государственного экологического контроля;

• проверять соблюдение экологических требований при размещении, проектировании, строительстве и вводе в эксплуатацию промышленных и других объектов и сооружений;

• проверять соблюдение экологических условий, установленных в лицензиях на комплексное природопользование и лицензиях на пользование отдельными видами природных ресурсов, аннулировать в установленном порядке или давать предписания об аннулировании указанных лицензий, выданных с нарушением экологических требований, а также при невыполнении природопользователями установленных в лицензиях экологических условий;

• запрещать ввоз на территорию Российской Федерации, а также транзит (дальнейшую транспортировку) экологически опасных грузов (изделий), отходов, сырьевых ресурсов, осуществляемые с нарушением экологических норм и правил;

• проверять соблюдение норм и правил осуществления производственного экологического контроля;

• предъявлять требования к юридическим и физическим лицам по устранению экологических правонарушений, выявленных при осуществлении государственного экологического контроля, предупреждать их о привлечении к ответственности в случае невыполнения указанных требований;

• давать обязательные для исполнения предписания юридическим и физическим лицам об устранении экологических правонарушений и выполнении необходимых и достаточных мероприятий по охране окружающей среды;

• выдавать обязательные для исполнения предписания об ограничении или приостановлении работы предприятий, сооружений и объектов, запрещении ввода в эксплуатацию объектов, строительство (реконструкция) которых выполнено с нарушением экологических требований и заключений государственной экологической экспертизы, а также об ограничении или приостановлении другой хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с экологическими правонарушениями и причиняющей вред окружающей среде; направлять в органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления предложения о прекращении этой деятельности;

• рассматривать в порядке, предусмотренном законодательством, дела об административных правонарушениях в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов;

• направлять в соответствующие органы материалы о привлечении лиц, виновных в экологических правонарушениях, к дисциплинарной и уголовной ответственности;

• определять или участвовать в определении размеров вреда, причиненного окружающей среде в результате экологических правонарушений и на основании этого предъявлять требования к виновным юридическим лицам и гражданам о добровольном возмещении этого вреда либо предъявлять иски в суд или арбитражный суд о его возмещении согласно ст. 70 (п. 2) и ст. 87 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды»;

• вносить в соответствующие финансово-кредитные органы обязательные для исполнения предписания о прекращении финансирования строительства и эксплуатации объектов и осуществления другой хозяйственной деятельности, ведущихся с нарушением экологических требований или без положительного заключения государственной экологической экспертизы (в соответствии с п. 2 ст. 70 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды»);

• обращаться в органы внутренних дел за оказанием помощи по предотвращению или пресечению действий правонарушителей, препятствующих законному выполнению функций по осуществлению государственного экологического контроля, на основании Закона РФ от 18 апреля 1991 г. «О милиции» (ст.10);

• пользоваться иными правами, предоставленными действующим законодательством и правовыми нормативными актами.

Решения государственных инспекторов по охране природы могут быть обжалованы вышестоящему в порядке подчиненности государственному инспектору по охране природы, в суд или арбитражный суд.

Приведенный перечень убеждает в том, что инспектора по охране природы Госкомэкологии России обладают необходимым объемом правомочий для эффективного выполнения возложенных на них задач и обязанностей.

Существенной предпосылкой эффективности государственного экологического контроля служит также адекватное регулирование и соблюдение процедуры принятия государственными инспекторами по охране природы мер по предупреждению, выявлению и устранению экологических правонарушений и привлечению виновных к ответственности.

При обнаружении экологического правонарушения государственный инспектор обязан составить Протокол об экологическом правонарушении в соответствии со ст. 235 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях. На основании Протокола инспектор в пределах своих прав, определенных должностной инструкцией, принимает решение о применении к нарушителю одной или одновременно нескольких мер воздействия в зависимости от тяжести совершенного экологического правонарушения:

• дает предписание об устранении экологического правонарушения на основании ст. 70 (п. 2) Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды »;

• выносит постановление о наложении штрафа за административное правонарушение на основании ст. 70 (п. 2) Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» и ст. 261 КоАП РСФСР;

• выносит постановление о возмещении вреда, причиненного окружающей среде, на основании ст. 70 (п. 2), 86 и 87 (п. 1) Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» и ст. 261 КоАП РСФСР;

• дает предписание об ограничении (приостановлении, прекращении) хозяйственной и иной деятельности;

• дает предписание о прекращении финансирования хозяйственной и иной деятельности;

• направляет руководству предприятия, организации, учреждения (или вышестоящему органу) представление о применении мер дисциплинарного взыскания к правонарушителю на основании ст. 70 (п. 2) Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды»;

• направляет материалы в следственные органы для решения вопроса о привлечении к уголовной ответственности за экологическое преступление на основании ст. 70 (п. 2) Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды».

Если государственный инспектор по охране природы не уполномочен принимать решения о привлечении нарушителей к ответственности, он представляет Протокол вышестоящему государственному инспектору для принятия решения в 15-дневный срок.

Предписание об устранении экологического правонарушения является обязательным для исполнения нарушителями в установленные сроки.

Постановление о наложении штрафа за административное правонарушение составляется в соответствии со ст. 261 КоАП РСФСР и принимается в отношении каждого нарушителя в отдельности (юридического лица, должностного лица, гражданина). В случае обжалования нарушителем постановления в суде сумма штрафа уплачивается не позднее 15 дней со дня уведомления нарушителя о том, что его жалоба остается без удовлетворения (ст. 285 КоАП РСФСР). При неуплате штрафа виновным лицом в течение 15 дней со дня вручения ему постановления (или со дня уведомления об оставлении его жалобы без удовлетворения) сумма штрафа взыскивается в порядке, установленном законодательством РФ.

В соответствии со ст. 84 (п. 3) Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» наложение штрафов на виновных в экологических правонарушениях не освобождает их от возмещения вреда, причиненного окружающей природной среде. Постановление о возмещении вреда, причиненного окружающей природной среде юридическими лицами и гражданами, составляется в соответствии со ст. 261 КоАП РСФСР и является обязательным для исполнения. При наличии нескольких правонарушителей постановление принимается в отношении каждого виновного в отдельности.

Предписание об ограничении (приостановлении) хозяйственной и иной деятельности направляется нарушителю при ведении им хозяйственной и иной деятельности с нарушением природоохранительного законодательства, нормативных правовых актов и причиняющей вред окружающей природной среде. Предписание является обязательным для исполнения всеми юридическими и физическими лицами в соответствии со ст. 70 (п. 2) Закона РСФСР « Об охране окружающей природной среды ».

Предписание о прекращении финансирования хозяйственной и иной деятельности, причиняющей вред окружающей среде, направляется в соответствующий финансово-кредитный орган одновременно с предписанием об ограничении (приостановлении) хозяйственной и иной деятельности.

Для привлечения должностных лиц, виновных в экологических правонарушениях, к дисциплинарной ответственности (невыполнение планов и мероприятий по охране окружающей природной среды и рациональному природопользованию, нарушение нормативов качества окружающей природной среды и требований природоохранительного законодательства, вытекающих из трудовой функции или должностного положения) государственный инспектор по охране природы направляет руководству предприятия, организации, учреждения (или вышестоящему органу, если виновным является руководитель) представление о наложении на виновных определенного вида дисциплинарного взыскания.

Представления о привлечении физических лиц к уголовной ответственности за экологические преступления направляются государственным инспектором по охране природы в следственные органы.

Таким образом, государственные инспектора по охране природы имеют достаточные полномочия для выполнения возложенных на них задач. Однако, как показывает практика, этими правами органы контроля не пользуются. По данным Волжской природоохранной прокуратуры, министерства и областные комитеты по охране окружающей среды и природных ресурсов, другие контролирующие органы Волжского региона не выполняют в полном объеме возложенных на них обязанностей, не принимают мер по приостановлению деятельности экологически неблагополучных объектов, не решают вопросы о привлечении виновных к ответственности. Природоохранная прокуратура выявила, что в 1994 г. из 126 запланированных проверок «Саратовтеркомвод» провел лишь 13. При нынешней распространенности нарушений природоохранного законодательства их выявлено всего 6 и выдано 5 предписаний. Имея право привлекать виновных лиц к административной ответственности*, «Саратовтеркомвод» это право не использует, хотя оснований для привлечения виновных к ответственности вполне достаточно**.

___________________________

* Научно-практическая конференция «Проблемы экологии Волжского бассейна и практика применения природоохранительного законождательства». Тверь, 1994. С. 13-14.

** Зеленый мир. 1995. № 27. С. 3.

Рассмотренные столь подробно вопросы организации проведения и полномочий государственного экологического контроля в системе Госкомэкологии России применимы к характеристике экологического контроля, осуществляемого другими специально уполномоченными органами с учетом специфики статуса органа и объекта контроля. Поэтому ограничимся в основном перечислением иных органов государственного экологического контроля и изложением его направлений.

Министерство природных ресурсов РФ и его территориальные органы осуществляют государственный контроль за использованием и охраной недр и водных ресурсов.

Государственный комитет РФ по земельным ресурсам и землеустройству и его территориальные органы осуществляют государственный контроль за использованием и охраной земель. Он проверяет соблюдение предприятиями, организациями, учреждениями (в том числе оборонными с учетом режима их посещения) и гражданами требований земельного законодательства по использованию и охране земель.

Федеральная служба лесного хозяйства России и ее территориальные органы организуют и осуществляют государственный контроль за состоянием, использованием, воспроизводством, охраной и защитой лесов. Такой контроль проводится Федеральной службой во взаимодействии с Госкомэкологией России и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В соответствии со ст. 76 ЛК РФ его задачей является обеспечение соблюдения всеми гражданами и юридическими лицами установленного порядка пользования лесным фондом, правил отпуска древесины на корню, рубок главного пользования, рубок промежуточного пользования и прочих рубок, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов, а также иных требований, установленных законодательством России.