3. Планирование природопользования и охраны окружающей среды

Планирование можно рассматривать как традиционную меру регулирования природопользования и охраны окружающей среды.

В общей форме требования к планированию на современном этапе определены Законом РСФСР «Об охране окружающей природной среды», согласно ст. 17 которого планирование мероприятий по охране окружающей природной среды и природопользованию осуществляется в составе программ, прогнозов социально-экономического развития на основе государственной экологической программы, с учетом природоресурсного потенциала отдельных регионов.

Общие нормативные требования к прогнозированию экологической обстановки и программированию в сфере природопользования и охраны окружающей среды, порядок их разработки на современном этапе определены Федеральным законом от 20 июля 1995 г. «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации». Под государственным прогнозированием социально-экономического развития донимается система научно обоснованных представлений о направлениях социально-экономического развития России, основанных да законах рыночного хозяйствования. Программа социально-экономического развития – комплексная система целевых ориентиров социально-экономического развития и планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров.

Разработка государственных прогнозов на долгосрочную (раз в пять лет на десятилетний период), среднесрочную и краткосрочную перспективу возложена на Правительство России. Такие прогнозы разрабатываются на основе комплексного анализа ряда важнейших факторов, включая демографическую ситуацию, научно-технический потенциал, социальную структуру, состояние природных ресурсов, некоторые другие факторы и перспективы их изменения. При этом прогнозы социально-экономического развития разрабатываются в целом по России, по народно-хозяйственным комплексам и отраслям экономики, по регионам. Отдельно выделяется прогноз развития государственного сектора экономики.

Разрабатываемые на вариантной основе прогнозы социально-экономического развития основываются на системе демографических, экологических, научно-технических, социальных и других прогнозов отдельных общественно значимых сфер деятельности. Они включают, в частности, количественные показатели и качественные характеристики динамики производства и потребления, уровня и качества жизни, экологической обстановки.

Прогнозы на долгосрочную перспективу, разрабатываемые раз в пять лет на десятилетний период, создают основу разработки концепции социально-экономического развития России на долгосрочную перспективу. В концепции конкретизируются варианты социально-экономического развития, определяются возможные его цели, пути и средства их достижения.

Прогноз социально-экономического развития на среднесрочную перспективу разрабатывается на период от трех до пяти лет и ежегодно корректируется. В послании Президента России, с которым он впервые обращается к Федеральному Собранию после вступления в должность, должен содержаться специальный раздел, посвященный концепции социально-экономического развития на среднесрочную перспективу. Исходя из положений этого послания, Правительство разрабатывает программу социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу. Наряду с экологической политикой эта программа отражает оценку итогов социально-экономического развития России за предыдущий период и характеристику состояния экономики, концепцию программы социально-экономического развития, институциональные преобразования, инвестиционную и структурную политику, аграрную политику, социальную политику и др.

Данные прогноза и концепции социально-экономического развития на долгосрочную перспективу и прогноз социально-экономического развития на среднесрочную перспективу подлежат опубликованию.

Прогноз социально-экономического развития на краткосрочную перспективу разрабатывается ежегодно. В ежегодном же послании Президента России к Федеральному Собранию должен содержаться раздел о выполнении программы социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу с уточнением ее задач на предстоящий год.

В соответствии с Законом одновременно с представлением проекта федерального бюджета Правительство России представляет Государственной Думе документы, касающиеся итогов социально-экономического развития России за прошедший период текущего года, прогноз социально-экономического развития на предстоящий год, перечень основных социально-экономических проблем, на решение которых будет направлена политика Правительства в предстоящем году, перечень федеральных целевых программ, намеченных к финансированию за счет средств федерального бюджета.

Представление этих документов вместе с бюджетом важно для комплексного обсуждения бюджета и принятия Думой решения по нему в контексте общих проблем социально-экономического развития и деятельности Правительства. Государственная Дума имеет, таким образом, возможность осуществлять своеобразный контроль за деятельностью Правительства.

К сожалению, из Федерального закона «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» не видно, как соотносятся между собой государственные прогнозы на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективу. Принципиальным является также вопрос о юридической силе программ социально-экономического развития для предприятий и предпринимателей негосударственного сектора экономики. Ответа на него в этом Законе нет.

Конкретные требования по планированию использования и охраны природных ресурсов устанавливаются в соответствующих природоресурсных актах. Так, Водный кодекс РФ содержит положения относительно схем комплексного использования и охраны водных ресурсов (ст. 76) и государственных программ по использованию, восстановлению и охране водных объектов (ст. 77). Разрабатываются схемы комплексного использования и охраны водных ресурсов в целях определения водохозяйственных и иных мероприятий для удовлетворения перспективных потребностей общества в водных ресурсах, обеспечения рационального использования и охраны водных объектов, а также для предотвращения и ликвидации вредного воздействия вод. Они содержат систематизированные материалы исследований и проектных разработок о состоянии водных ресурсов и перспективном использовании и охране водных объектов. Обязанности по разработке схем возложена на специально уполномоченный государственный орган управления использованием и охраной водного фонда.

Схемы комплексного использования и охраны водных ресурсов, а также водохозяйственные балансы, данные государственного водного кадастра служат основой государственных программ по использованию, восстановлению и охране водных объектов. Государственные программы – федеральные, бассейновые и территориальные – разрабатываются для планирования и осуществления рационального использования, восстановления и охраны водных объектов.

Федеральные государственные программы по использованию, восстановлению и охране водных объектов разрабатываются и реализуются специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда с участием органов исполнительной власти субъектов РФ и с учетом предложений специально уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей природной среды, других государственных органов управления использованием и охраной природных ресурсов, общественных объединений в порядке, установленном законодательством России. Территориальные программы разрабатываются и утверждаются органами государственной власти субъектов РФ. Финансирование государственных программ по использованию, восстановлению и охране водных объектов осуществляется в соответствии с законодательством РФ.

Согласно Федеральному закону «О животном мире» (ст. 18) планирование охраны объектов животного мира и среды их обитания также предусматривается в форме государственных программ. Закон требует, чтобы такие программы, разрабатываемые на федеральном, территориальном и местном уровнях, содержали конкретные мероприятия, направленные на охрану объектов животного мира и среды их обитания. При этом мероприятия по охране отдельных объектов животного мира не должны наносить ущерба другим объектам животного мира и окружающей природной среде.

Разрабатываются программы по охране объектов животного мира и среды их обитания специально уполномоченными органами по охране и использованию объектов животного мира. Федеральные программы утверждаются Правительством России. Порядок разработки и реализации территориальных и местных программ определяется нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Планирование использования и охраны земельных и лесных ресурсов осуществляется в форме проектов земле- и лесоустройства.

Земле- и лесоустройство как инструменты планирования представляют собой систему мероприятий, направленных на обеспечение организации рационального использования и охраны земель, обеспечение рационального ведения лесного хозяйства и пользования лесным фондом, эффективного воспроизводства, охраны и защиты лесов, осуществление единой научно-технической политики в лесном хозяйстве, создание благоприятной экологической среды и улучшение природных ландшафтов.

Землеустройство, в частности, предусматривает:

• разработку прогнозов, республиканских и региональных программ, схем использования и охраны земельных ресурсов и схем землеустройства;

• составление проектов образований новых и упорядочения существующих землевладений и землепользований с устранением неудобств в расположении земель, отвод земельных участков в натуре, подготовку документов, удостоверяющих право владения и пользования землей;

• разработку проектов внутрихозяйственного землеустройства и других проектов, связанных с использованием и охраной земель;

• разработку рабочих проектов по рекультивации нарушенных земель, защите почв от эрозии, селей, оползней, подтопления и засоления, улучшению сельскохозяйственных угодий, освоению новых земель;

• обоснование размещения и установление границ территорий с особыми природоохранными, рекреационными и заповедными режимами;

• проведение топографо-геодезических, картографических, почвенных, агрохимических, геоботанических и других обследовательских и изыскательских работ (ст. 113 ЗК РСФСР).

Землеустройство проводится по решениям представительных органов, по инициативе Роскомзема и его органов на местах или по ходатайству заинтересованных собственников земли, землевладельцев, землепользователей, арендаторов. Осуществляется землеустройство государственными проектными организациями по землеустройству за счет средств государственного бюджета. Разработка землеустроительных проектов, связанных с устройством территории, коренным улучшением и охраной земельных участков от селей, оползней, подтопления и засоления, может проводиться также по инициативе собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов за их счет и другими землеустроительными организациями.

Землеустроительные проекты составляются при участии заинтересованных собственников земли, землевладельцев, землепользователей, арендаторов. Установленная в порядке землеустройства организация территории является обязательной для собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов (ст. 114 ЗК РСФСР).

При лесоустройстве осуществляются (ст. 72 ЛК РФ):

• определение в установленном порядке границ участков лесного фонда и внутрихозяйственная организация территорий лесного фонда, лесхозов федерального органа управления лесным хозяйством, национальных парков федерального органа управления лесным хозяйством, государственных природных заповедников, лесхозов образовательных учреждений высшего профессионального образования;

• выполнение топографо-геодезических работ и специальное картографирование лесного фонда;

• инвентаризация лесного фонда с определением породного и возрастного составов лесов, их состояния, а также определение качественных и количественных характеристик лесных ресурсов; выявление реликтовой лесной растительности и особо защитных участков лесов;

• выявление участков лесного фонда, нуждающихся в проведении рубок главного пользования, рубок промежуточного пользования, мероприятий по восстановлению лесов и лесоразведению, мелиорации, охране и защите лесов и других лесохозяйственных мероприятий, а также определение порядка и способов их проведения;

▪ обоснование отнесения лесов к группам и категориям защитности лесов первой группы, подготовка предложений о переводе лесов из одной группы или категории защитности лесов первой группы соответственно в другую группу или категорию, перевод не покрытых лесом земель в покрытые лесом земли, нелесных земель в лесные земли;

• определение расчетных лесосек, размеров рубок промежуточного пользования;

• определение объема мероприятий по восстановлению лесов и лесоразведению, охране и защите лесов, а также объема других лесохозяйственных мероприятий;

• определение размеров побочного лесопользования и заготовки второстепенных лесных ресурсов, размера пользования лесным фондом для нужд охотничьего хозяйства и культурно-оздоровительных, туристических и спортивных целей;

• иные лесоустроительные действия.

В процессе лесоустройства для владельцев лесного фонда составляются лесоустроительные проекты, в которых дается комплексная оценка ведения лесного хозяйства и пользования лесным фондом за прошедший период, разрабатываются основные положения организации и ведения лесного хозяйства. Лесоустроительные проекты и другие документы лесоустройства утверждаются в порядке, устанавливаемом федеральным органом управления лесным хозяйством, и являются обязательными нормативно-техническими документами для ведения лесного хозяйства, текущего и перспективного планирования и прогнозирования пользования лесным фондом и финансирования лесохозяйственных работ.

Проводится лесоустройство государственными лесоустроительными организациями федерального органа управления лесным хозяйством по единой системе в порядке, устанавливаемом федеральным органом управления лесным хозяйством. Лесной кодекс запрещает ведение лесного хозяйства и лесопользования без проведения лесоустройства.

Планирование и программирование в сфере природопользования и охраны окружающей среды развивается на современном этапе в иных направлениях. На разных уровнях принято множество планов и программ. Многие министерства и ведомства имеют свои отраслевые планы действий и программы по охране природы.

Заслуживает упоминания носящий общий характер План действий Правительства Российской Федерации по охране окружающей среды на 1994–1995 гг., утвержденный постановлением Правительства РФ от 17 мая 1994 г. План действий разработан в качестве первого этапа реализации Основных положений государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития, утвержденных Указом Президента РФ от 4 февраля 1994г.

Основные направления действий Правительства России определены применительно к решению задач: а) обеспечения экологически безопасного устойчивого развития в условиях рыночных отношений; б) охраны среды обитания человека; в) оздоровления (восстановления) нарушенных экосистем в экологически неблагополучных регионах России; г) участия Российской Федерации в решении межгосударственных и глобальных экологических проблем.

Так, основные направления действий по обеспечению экологически безопасного устойчивого развития в условиях рыночных отношений включают: совершенствование управления в области охраны окружающей среды, природопользования, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; экологически обоснованное размещение производительных сил; экологически безопасное развитие сельского хозяйства, промышленности, энергетики, транспорта и коммунального хозяйства; неистощительное использование возобновимых и рациональное использование невозобновимых природных ресурсов; расширенное использование вторичных ресурсов, утилизацию, обезвреживание и захоронение отходов.

В рамках плана предусмотрена разработка ряда законодательных актов, разработка и осуществление федеральных целевых программ. В частности, предусматривается необходимость разработки и реализации федеральных целевых программ: «Развитие системы гидрометеорологического обеспечения народного хозяйства Российской Федерации на 1994–1995 годы и на период до 2000 года»; «Прогрессивные технологии картографо-геодезического обеспечения Российской Федерации»; «Развитие минерально-сырьевой базы Российской Федерации»; «Отходы»; «Обращение с радиоактивными отходами и отработанными ядерными материалами, их утилизация и захоронение»; «Конверсия – экологии»; «Экологическая безопасность России»; «Повышение плодородия почв России» («Плодородие»); «Мониторинг земель Российской Федерации»; реализация подпрограммы «Прогрессивные технологии комплексного освоения топливно-энергетических ресурсов недр России» (в составе Федеральной целевой программы «Топливо и энергия»); подпрограммы «Экологически чистая энергетика» (в составе Федеральной целевой программы «Топливо и энергия»); подпрограммы «Переработка золошлаковых отходов тепловых электростанций» (в составе Федеральной целевой программы «Топливо и энергия») и др.

В соответствии с Государственным докладом о состоянии окружающей природной среды РФ в 1995 г. в разных стадиях разработки и частичной реализации насчитывалось свыше 70 региональных программ.

Интересный опыт в рассматриваемой сфере накоплен в Москве. Комплексная экологическая программа Москвы утверждена постановлением правительства Москвы от 27 сентября 1994 г. Она определила содержание и цель мероприятий и работ, сроки реализации, объемы необходимых ассигнований, ответственных за реализацию.

В целях повышения эффективности реализации программ и проектов в области охраны окружающей среды и природных ресурсов Правительством России предусмотрено создание Государственного центра экологических программ Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ (постановление от 7 июня 1996 г.). В качестве его основных задач определены:

• участие в реализации программ и проектов в области охраны окружающей среды и природных ресурсов;

• привлечение внебюджетных средств для реализации программ и проектов в области охраны окружающей среды и природных ресурсов;

• организация научно-исследовательских работ в рамках программ и проектов в области охраны окружающей среды и природных ресурсов;

• научно-техническое и финансовое содействие в создании системы экологической безопасности и экологического контроля в России;

• участие в мероприятиях по предупреждению и ликвидации последствий экологических аварий и катастроф.

Последовательная реализация планов и программ в области природопользования и охраны окружающей среды, наряду с другими факторами, предопределяется финансированием.