8. Понятийный аппарат права окружающей среды

В праве окружающей среды вопрос об употребляемых понятиях и их содержании имеет особый юридический смысл. Такие понятия являются средством выражения целей и определения объектов экологически корректного поведения, к достижению которых должны стремиться их адресаты и др. Эти понятия определяют содержание правовых норм. Анализ понятий важен и потому, что дает возможность общаться на одном языке, адекватно понимать друг друга. Говоря об обеспечении экологической безопасности, имеем ли мы в виду охрану природы? Или «экологопользование» это то же, что и «природопользование»?

Одной из новаций формируемого российского законодательства является то, что, как правило, в тексте закона даются используемые в нем определения основных понятий. И это исключает возможность (или необходимость) субъективного их толкования. Однако не во всех законах об окружающей среде и не все понятия определены законодателем.

К основополагающим в рассматриваемой сфере относятся понятия: «природа», «природные объекты», «природные ресурсы», «окружающая среда», «окружающая природная среда», «охрана природы», «охрана окружающей среды», «экология», «экологические требования», «экологическая безопасность», «обеспечение экологической безопасности» и др. В законах эти понятия не определены. Попробуем проанализировать их.

«Природа» – вечная, объективно существующая категория. Как интегрированный объект регулирования, использования и охраны, понятие «природа» в современном экологическом законодательстве употребляется редко. Оно вытеснено понятием «окружающая среда». Одним из немногих законов, содержащих требования относительно природы, является Конституция России: ст. 58 возлагает на каждого обязанность сохранять природу и окружающую среду. Очевидно законодатель вкладывает разное содержание в эти понятия. В какой степени такое разделение обоснованно?

В естественно-научном смысле природа – совокупность объектов и систем материального мира в их естественном состоянии, не являющемся продуктом трудовой деятельности человека*. В юридическом смысле наряду с совокупностью объектов и систем материального мира в их естественном состоянии в понятие «природа» обоснованно включаются также некоторые естественные объекты, созданные трудом человека: искусственно насаженный лес, выращенная на рыбозаводах и выпущенная в водоем рыба, дикое животное, выпущенное в угодья для постоянного обитания**. Основными критериями при определении объекта как элемента природы служат неотделимость от естественных условий, неразрывность экологических связей, неизолированность от действия стихийных сил.

__________________________

* Красилов В.А.Охрана природы: принципы,проблемы, приоритеты. М., 1997. С. 4.

** Правовые вопросы охраны природы. М., 1963. С. 7.

Природа как совокупность объектов и систем материального мира в их естественном состоянии – это вся Вселенная, включая Землю, Солнце, Космос. Но как объект отношений, регулируемых экологическим правом, понятие «природа» в основном ограничено пределами практического использования человеком и антропогенного воздействия на нее.

Природа состоит из отдельных объектов – земли (почв), недр, вод, атмосферного воздуха, растительного и животного мира, ближнего космоса.

Хотя в законодательстве об окружающей среде понятие «природа» почти не употребляется, отношения по поводу использования и охраны природы фактически регулируются посредством регулирования использования и охраны ее отдельных объектов или ресурсов.

Окружающая среда – одна из наиболее фундаментальных категорий современной науки и практики, стоящая в одном ряду с такими категориями, как мир, экономика, общество, демократия. Именно окружающая среда, а не природа является интегрированным объектом правового регулирования общественных отношений по поводу природы на современном этапе согласно как национальному, так и международному праву.

Понятие «окружающая среда» («umwelt») было введено в науку «экология» во второй половине XIX в. немецким биологом Якобом Икскюлем. Это было сделано, как он писал, «для обозначения внешнего мира, окружающего живые существа в той мере, в какой он воспринимается органами чувств и органами передвижения животных и побуждает их к определенному поведению»*.

_________________________

* Цит. по : В. Нескромный. От философии «вражды» к «философии взаимозависимости» // Зеленый мир. 1995. № 20. С. 14.

Как объект природоохранного законодательства понятие «окружающая среда» в зарубежных экономически развитых государствах стало употребляться в 60–70 гг. XX в., т.е. в то время, когда состояние природы (воды, воздуха, почв) было признано в некоторых из них (США, Японии, Великобритании, Германии, Франции и др.) как кризисное. В нашей стране это понятие было введено в оборот позже. Так, Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. был назван «Об охране окружающей природной среды».

Во многих отечественных работах правильно указывается на некорректность понятия «окружающая среда». В словосочетании «окружающая среда» очевидна тавтология, допущенная при переводе с английского языка – «environment» или немецкого «umwelt». Этот термин «многословен и фактически безграмотен, – писал профессор Н.Ф. Реймерс, – так как слово «окружающий» требует в русском языке определения – окружающий кого?»*. В литературе и практике природоохранительной деятельности употребляется иногда словосочетание «окружающая человека среда». К примеру, так называлась Конференция ООН, проведенная в 1972 г. в Стокгольме.

___________________________

* Реймерс Н.Ф. Экология. Теории, законы, правила, принципы и гипотезы. С.13.

Чем было вызвано употребление рассматриваемого понятия в праве? Или чем не устраивало законодателя понятие «природа» как объект правового регулирования? Новый термин «охрана окружающей среды» был введен в связи с тем, что «на первый план выступила заинтересованность человечества в сохранении благоприятного состояния природы как среды жизни людей в условиях бурного научно-технического прогресса, роста населения, урбанизации и т.п.»*. Одновременно с этим новым направлением деятельности в общественной практике зарубежных государств сохраняются как направления «охрана природы» (в узком смысле, как охрана живой природы, охрана достопримечательностей) и «охрана природных ресурсов». Таким образом, под средой понимается или должно было пониматься нечто отличное от природы.

___________________________

*Колбасов О.С. Экология: политика – право. М., 1976. С. 16.

Показательным в этом отношении является Модельный закон об охране окружающей среды, подготовленный под эгидой Совета Европы и принятый им в 1994 г. В содержание понятия «окружающая среда» наряду с природными ресурсами – такими, как воздух, внешний космос, вода, почва, климат, фауна и флора в их взаимодействии, он включает ценности, которые формируют созданную человеком окружающую среду, а также качество жизни и условий в той степени, в какой они имеют или могут иметь влияние на благосостояние и здоровье человека. Понятием окружающей среды охватываются, таким образом, условия быта человека и иные объекты искусственного происхождения. В США составной частью законодательства об окружающей среде является регулирование охраны исторических мест.

Что касается мотивации использования в российском праве понятия «окружающая среда» вместо понятия «природа», то она весьма разнообразна. По мнению А.С. Тимошенко, «термин «природа» все более заменяется термином «окружающая среда», так как последний наиболее точно соответствует той части естественной среды, с которой взаимодействует или в обозримом будущем будет взаимодействовать человек... Известно, что отношение людей к природе опосредуется прежде всего представлением о том, что существенное влияние на человека оказывает лишь та часть окружающего его космоса, которая оказалась в той или иной форме включенной в деятельность человека («очеловечена»)»*.

_______________________

* А.С. Формирование и развитие международного права окружающей среды. М., 1986. С. 20-21.

Профессор В.В. Петров считал, что «понятие «окружающая среда» складывается из понятий природы и окружающей человека среды. Под природой действующее законодательство все больше понимает природную среду в узком смысле этого слова как объективную реальность, существующую независимо от сознания человека, как следствие объективного эволюционного развития материального мира и состоящую из естественных экологических систем. В данном понимании это – естественная среда обитания человека, мало тронутая или практически неизмененная хозяйственной деятельностью человека.

Под окружающей человека средой понимается та часть естественной среды, которая преобразована в процессе антропогенной деятельности человека, состоящая в органическом единстве естественных, модифицированных, трансформированных экологических систем»*. Действительно, в мире есть страны, где не сохранилось настоящей дикой природы. Так, в Голландии и Великобритании ландшафт полностью находится под контролем человека.

___________________________

* Петров В.В. Экологическое право России. Учебник. М., 1995. С. 98.

Не можем не обратить внимание на то, что содержание понятия «окружающая среда» в зарубежном и российском законодательствах различно. Введение нового понятия в зарубежном законодательстве обосновано отчасти тем, что в его содержание наряду с природными факторами включались некоторые элементы социальной среды (условия быта, памятники истории и др.).

Российским законодательством регулируется именно охрана окружающей природной среды, т.е. природы в том понимании, о котором мы говорили выше. Используемые В.В. Петровым критерии природы как естественной среды обитания человека, мало тронутой или практически не измененной хозяйственной деятельностью человека, и окружающей человека среды как части естественной среды, которая преобразована в процессе антропогенной деятельности, т.е. деятельности, осуществляемой человеком, представляются мало убедительными. Известно, что под воздействием человеческой деятельности в большей или меньшей степени изменена вся природа. Правда, когда автор данного учебника комментировал ст. 58 Конституции РФ, согласно которой «каждый обязан сохранять природу и окружающую среду...», необходимо было показать различие между этими понятиями, и потому пришлось прибегнуть к критериям, используемым и В.В. Петровым*.

___________________________

* Конституция Российской Федерации. Комментарий. М., 1997. С. 362-366.

С учетом сказанного и анализа действующего российского законодательства можно сделать вывод о том, что по смыслу российского права окружающей среды понятия «природа» и «окружающая природная среда» тождественны.

Различаются ли по содержанию понятия «окружающая природная среда» и «окружающая среда»? Закон, как отмечено, регулирует охрану окружающей природной среды. Статья 42 Конституции РФ закрепляет право каждого на благоприятную окружающую среду. Есть основания утверждать, что речь идет об одном и том же.

Можно предположить, что употребленный в Конституции термин включает в свое содержание нечто большее, чем природную среду, например, среду обитания человека. Но в действующем законодательстве термин «среда обитания» уже используется в качестве объекта регулирования. Так, в ст. 5 Закона РСФСР «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» устанавливается право граждан на благоприятную среду обитания (включающую окружающую природную среду, условия труда, проживания, быта, отдыха, воспитания и обучения, питание, потребляемую или используемую продукцию народного хозяйства), факторы которой не должны оказывать опасного и вредного влияния на организм человека настоящего и будущих поколений. Как экологические, так и санитарно-гигиенические требования определяют содержание понятия «среда обитания», употребленного в ст. 8 Закона РФ «Об основах градостроительства в Российской Федерации».

В поддержку предположения о том, что в Конституции РФ имеется в виду окружающая природная среда, свидетельствует, в частности, и то, что специально уполномоченный государственный орган в рассматриваемой сфере именуется Государственным комитетом по охране окружающей среды.

Окружающая среда может быть определена как окружающая природная среда, т.е. совокупность естественных систем, природных объектов и природных ресурсов, включая атмосферный воздух, воды, землю (почву), недра, животный и растительный мир, а также климат и ближний космос, в их взаимосвязи и взаимодействии.

Базовым для права окружающей среды является понятие благоприятной окружающей среды. Этот термин часто используется в законодательстве, практике, а потому может быть признан наиболее юридически значимым наряду с понятием самой окружающей среды. Именно понятие благоприятной окружающей среды служит целевым ориентиром правового регулирования природопользования и охраны окружающей среды, критерием оценки правового характера экологических требований, устанавливаемых в законодательстве и соответствующей деятельности уполномоченных государственных структур. Оно пока мало разработано в доктрине, в данном учебнике рассматривается в разделе об эколого-правовом статусе человека (см. разд. 4).

К основным в праве окружающей среды относится также понятие «охрана окружающей среды» («охрана природы»). Отношения по охране окружающей среды образуют предмет правового регулирования данной отрасли. Охрана окружающей среды, наряду с природопользованием и обеспечением экологической безопасности, является в соответствии со ст. 72 Конституции РФ предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации. Чтобы определить данное понятие, следует ответить на вопрос: охрана окружающей среды от чего или для чего? В процессе жизнедеятельности, удовлетворения разнообразных потребностей человека и антропогенных воздействий на природу имеют место разные формы ее неблагоприятных изменений, деградации, в частности, ее химическое, физическое и биологическое загрязнение и истощение природных ресурсов. Соответственно – окружающая среда охраняется от деградации, от неблагоприятных изменений ее качественных характеристик и истощения природных ресурсов.

Применительно к понятию охраны окружающей среды принципиально важным является вопрос о целях деятельности по ее охране. В доктрине имеются две позиции на этот счет. Суть первой: охрана окружающей среды осуществляется для сохранения природы. Согласно второй позиции, отражающей антропоцентристские тенденции в развитии доктрины и права окружающей среды, она охраняется ради поддержания благоприятных условий жизни человека. «Окружающая человека среда» – формула этой позиции. Именно окружающая человека среда была, как уже говорилось, предметом Конференции ООН, состоявшейся в 1972 г. в Стокгольме. В известной мере эта позиция выражена в Законе РСФСР от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды». Обратим внимание на его преамбулу: «Природа и ее богатства являются национальным достоянием народов России, естественной основой их устойчивого социально-экономического развития и благосостояния человека». Не человек является частью природы, а природа есть принадлежность человека. Очевидно, что антропоцентристская концепция охраны окружающей среды отражает эгоизм человека. Она противоречит сути вещей. А суть проста: природа есть мать человека, как и всего живого. Мы, живые существа, – дети природы и ее органическая часть. От других живых видов человек отличается только тем, что он – существо биосоциальное. А как биологическое существо, он – естественная часть природы, отличающаяся от других лишь видовыми характеристиками, но живущая в части удовлетворения физиологических потребностей по естественным законам. Как существо социальное, человек организует свое социальное бытие по общественным законам, которые для сохранения человека как вида должны быть согласованы с законами природы. Как существо, обладающее разумом, что отличает человека от других живых видов, он ответствен за то, чтобы своей деятельностью не причинить вреда другим видам, изменяя естественные условия их обитания. Следовательно, природа является ценностью, нуждающейся в охране сама по себе, в силу того, что она служит источником жизни, но не только человека. К тому же другие организмы более, чем человек, восприимчивы к изменениям состояния воздуха, воды, почвы. Их деградация и вымирание означают для человека то, что его постигнет та же судьба. Они служат индикатором опасности. Иначе говоря, природа обладает самоценностью и нуждается в специальной охране.

Таким образом, под охраной окружающей среды понимается деятельность по поддержанию благоприятного состояния окружающей среды, предупреждению деградации в процессе общественного развития и по восстановлению такого состояния, если оно нарушено, для поддержания экологического равновесия. Значит, цель охраны окружающей среды – сохранение (восстановление) ее благоприятного состояния и поддержание экологического равновесия. В контексте права окружающей среды это определение может быть скорректировано уточнением о том, что природоохранная деятельность осуществляется в соответствии с правовыми экологическими требованиями.

В праве окружающей среды широко употребляется понятие «экология» и разнообразные производные от него – экологические правоотношения, экологические требования, экологическое поведение, экологическая безопасность, экологопользование, экологическое законодательство, экологическое право и др.

Впервые понятие «экология» (от греческого oikos – жилище, местообитание, родина, дом, обиталище и logos – понятие, учение) введено немецким зоологом Эрнстом Геккелем в 1866 г. в работе «Всеобщая морфология организмов» для обозначения учения о взаимосвязях организмов со средой их обитания.

На современном этапе экология как наука трансформируется в область знаний о природных и природно-антропогенных системах, содержащих живые компоненты, о принципах управления такими системами в процессе природопользования, оздоровления среды обитания человека. В качестве раздела социологии выделена социальная экология, изучающая закономерности взаимодействия современного общества с окружающей средой. Соответственно, употребляя в праве окружающей среды (науке или учебной дисциплине) понятие «экология», мы имеем и можем иметь в виду лишь область знаний. Хотя в практике это понятие употребляется и в иных контекстах. Так, говорят – «улучшить экологию». В учебной литературе можно встретить понятие «государственное управление экологией»*, или «экологопользование»**. Понятие «экология» употребляется в названиях специально уполномоченных государственных органов в сфере охраны окружающей среды (например, в Томской области это – Государственный комитет экологии и природных ресурсов РФ). Закон РФ «О государственной тайне» запрещает засекречивать сведения о состоянии экологии. Здесь, по-видимому, имеются в виду сведения о состоянии окружающей среды.

___________________________

* Адиханов Ф.Х. Экологическое право. Практикум. Библиография. Законодательство. Барнаул, 1996. С.12.

**Ерофеев Б.В. Экологическое право России: Учебник. М., 1996.

Таким образом, экология как таковая – лишь фундаментальная основа для природоохранного знания, трансформированного затем в правовые нормы; основа неотъемлемая и совершенно необходимая. Все остальное – прикладные ее сферы. Они имеют свои постулаты и теоретические обобщения, базирующиеся на экологическом фундаменте*.

___________________________

* Реймерс Н.Ф. Экология. Теории, законы, правила, принципы и гипотезы. С. 13.

Одна из основных категорий современного права окружающей среды – правовые экологические требования (к проектированию, строительству, при использовании химических веществ и т.п.), они выражают содержание правовой нормы.

Очевидно, что правовые экологические требования производны и зависимы от экологических требований. Последние определяются как мера должного отношения к окружающей среде, устанавливаемая на основании познания закономерностей функционирования природы под действием естественных и антропогенных факторов и определяющая поведение человека (общества) по отношению к ней в тех или иных ситуациях*.

__________________________

* Судавичюс Б.В. Проблемы отражения экологических требований в праве. Автореф. канд.дисс. М., 1988. С. 8.

Соответственно под правовым экологическим требованием понимается предусмотренное правовой нормой правило, устанавливающее меру должного поведения субъектов права окружающей среды, которым оно адресовано, относительно природопользования и охраны окружающей среды от вредных воздействий. В идеале такие требования должны устанавливаться на основе познания закономерностей функционирования природы под действием естественных и антропогенных факторов с учетом интересов общества в экологически обоснованном экономическом и социальном развитии.

Часто приходится слышать об экологических системах. Хотя в законодательстве об окружающей среде понятие «экологическая система» употребляется редко, так как носит естественно-научный характер, оно имеет большое значение и для права. Этим понятием оперирует, в частности, Водный кодекс РФ: нормативы предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты устанавливаются исходя из предельно допустимой величины антропогенной нагрузки, длительное воздействие которой не приведет к изменению экосистемы водного объекта (ст. 109). Между тем анализ развивающегося права позволяет выделить экосистемный подход к правовому регулированию охраны окружающей среды и природопользования в качестве одного из принципов права окружающей среды. Что же собой представляет экологическая система (экосистема)? Это – взаимосвязанная единая функциональная совокупность организмов и абиотической (т.е. неорганической) среды их обитания. Данное понятие было введено в научный оборот английским ботаником А. Тенсли в 1935 г. Американский ученый Е. Одум считает, что экологическая система – основная функциональная единица экологии, поскольку включает в себя организмы (биотические сообщества) и абиотическую среду, причем каждая из этих частей влияет на другую и обе необходимы для поддержания жизни в том виде, в каком она существует*. В ходе геологической истории Земли в природе установилось равновесие между экологическими системами и внутри их. Изменения во внешней, абиотической, среде вызывают со стороны экосистемы ответную реакцию, которая может привести либо к устранению этих изменений, либо вызвать перестройку самой экосистемы. Экологическое равновесие – состояние экологической системы, или биотического сообщества (т.е. сообщества живых организмов), характеризующееся устойчивостью, способностью к саморегуляции, сопротивляемостью нарушениям, восстановлением первоначального состояния, существовавшего до нарушения равновесия**. Знание закономерностей поведения экологической системы и факторов, влияющих на экологическое равновесие, чрезвычайно важно для права окружающей среды с точки зрения правового регулирования природопользования.

____________________________

* Одум Е. Основы экологии. М., 1975.

** Справочник по охране природы. М., 1980. С. 39, 43.

В отечественной научной литературе, законодательстве и в сфере управления охраной окружающей среды все чаще употребляются понятия «экологическая безопасность» и «обеспечение экологической безопасности». Обеспечение экологической безопасности стало развиваться как самостоятельное направление деятельности общества и государства наряду с природопользованием и охраной окружающей среды. Именно в таком сочетании эти направления отнесены Конституцией России к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации. С учетом важности вопроса о соотношении этих направлений понятие «обеспечение экологической безопасности» будет рассмотрено в следующем разделе в рамках предмета права окружающей среды (см. разд. II).