Глава XIV. Правовое регулирование предотвращения распространения и ликвидации вредителей и болезней растений и животных § 1. Ветеринария

Закон Российской Федерации от 14 мая 1993 г. N 4979-I "О ветеринарии" (в ред. от 12 июня 2008 г. N 88-ФЗ)*(291) дает самое общее понятие ветеринарии как области знаний и практической деятельности, направленных на предупреждение болезней животных и их лечение, выпуск полноценных и безопасных в ветеринарном отношении продуктов животноводства и защиту населения от болезней, общих для человека и животных. Содержание Закона раскрывает широкую сферу нормотворческой и правоприменительной деятельности государства, крайне необходимой не только для сельского хозяйства как отрасли экономики, но и прежде всего для безопасности жизни и здоровья населения. Поэтому значение данного публично-правового субинститута аграрного права и правовых норм, выходящих за его пределы (в число объектов, на которые распространяются мероприятия по предупреждению и ликвидации карантинных и особо опасных болезней животных, входят зоопарковые, домашние, а также дикие животные и птицы, рыбы и пчелы) неоценимо.

Помимо общих положений, определяющих задачи ветеринарии, Закон устанавливает:

систему и задачи ветеринарной службы, которая представлена тремя ее составляющими: федеральная ветеринарная служба, ведомственная ветеринарная служба и производственная ветеринарная служба;

задачи, порядок осуществления и исполнителей государственного и ведомственного ветеринарно-санитарного надзора;

общие требования по предупреждению и ликвидации болезней животных и обеспечению безопасности в ветеринарном отношении продуктов животноводства;

требования по защите населения от болезней, общих для человека и животных, и пищевых отравлений;

ответственность за нарушение ветеринарного законодательства Российской Федерации.

К полномочиям Российской Федерации относятся:

законодательство Российской Федерации в области ветеринарии (в ст. 71 Конституции РФ оно не обозначено), формирование и реализация на территории мероприятий в области ветеринарии;

установление и отмена на территории страны карантина, других ограничений, направленных на предотвращение распространения и ликвидацию очагов заразных и массовых незаразных болезней животных;

разработка технических регламентов в области ветеринарии, в том числе разработка и утверждение ветеринарно-санитарных требований и норм безвредности кормов и кормовых добавок;

охрана территории страны от заноса заразных болезней животных из иностранных государств;

сотрудничество с международными организациями и иностранными государствами по вопросам ветеринарии;

регистрация лекарственных средств, кормов и кормовых добавок для животных;

обеспечение лекарственными средствами, проведение противоэпизоотических мероприятий против карантинных и особо опасных болезней животных.

К полномочиям субъектов Федерации в области ветеринарии относятся:

участие в реализации федеральных мероприятий на территории субъекта; организация проведения на территории субъекта мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных и их лечению;

защита населения от болезней, общих для человека и животных, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации;

регистрация специалистов в области ветеринарии, занимающихся предпринимательской деятельностью, и контроль за деятельностью специалистов в области ветеринарии (поскольку согласно ст. 4 право на занятие ветеринарной деятельностью имеют только специалисты с высшим и средним ветеринарным образованием, а те из них, которые занимаются предпринимательской деятельностью, обязаны зарегистрироваться в уполномоченном в области ветеринарии органе исполнительной власти субъекта Федерации).

Для осуществления указанных полномочий создана система государственной ветеринарной службы Российской Федерации, которая включает в себя:

федеральный орган исполнительной власти в области нормативно-правового регулирования в ветеринарии - Министерство сельского хозяйства РФ;

федеральный орган исполнительной власти по оказанию государственных услуг в области ветеринарии и подведомственные ему организации;

федеральный орган исполнительной власти в области ветеринарного надзора (Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору - Россельхознадзор) и подведомственные ей территориальные органы;

ветеринарные (ветеринарно-санитарные) службы федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба;

в субъектах Федерации - уполномоченные в области ветеринарии органы исполнительной власти субъектов и подведомственные им учреждения.

Главный государственный ветеринарный инспектор Российской Федерации назначается и освобождается от должности Правительством РФ, а главные государственные ветеринарные инспектора субъектов Федерации - органами исполнительной власти субъектов по согласованию с Главным государственным ветеринарным инспектором Российской Федерации.

Федеральный закон определяет государственный ветеринарный надзор как деятельность государственных ветеринарных инспекторов по предупреждению, обнаружению и пресечению нарушений законодательства о ветеринарии. Эта деятельность направлена на:

выявление и устранение причин и условий возникновения и распространения заразных и массовых незаразных болезней животных;

организацию противоэпизоотических мероприятий;

надзор за проведением организациями и гражданами организационно-производственных и ветеринарно-профилактических мероприятий, за соблюдением ими действующих ветеринарных норм и правил;

разработку ветеринарных правил, других нормативных актов, обязательных для выполнения при ведении животноводства, содержании животных, производстве, хранении, перевозке и реализации продуктов животноводства;

надзор за производством и применением в ветеринарии биологических, химических и других лекарственных средств для животных, осуществление специальных мероприятий по защите животных от поражающего воздействия экстремальных факторов, природных и техногенных катастроф;

принятие мер, направленных на пресечение нарушений законодательств РФ о ветеринарии.

В целях осуществления указанных видов деятельности лица, уполномоченные для выполнения государственного ветеринарного надзора, имеют право:

беспрепятственно посещать и обследовать организации;

предъявлять организациям и гражданам требования о проведении противоэпизоотических и других мероприятий;

вносить предложения в органы государственной власти Российской Федерации, субъектов Федерации и органы местного самоуправления о создании чрезвычайных противоэпизоотических комиссий, о введении на отдельных территориях карантина и иных ограничений;

принимать решения о проведении диагностических исследований и вакцинацию животных по эпизоотическим показателям;

привлекать в установленном порядке к ответственности должностных лиц и граждан за нарушение законодательства о ветеринарии.

Ввоз на территорию Российской Федерации (вывоз с ее территории), а также транзит продукции животного происхождения, кормов, кормовых добавок, лекарственных средств для животных осуществляются при наличии письменного разрешения Главного государственного ветеринарного инспектора Российской Федерации. Он и главные государственные ветеринарные инспектора субъектов Федерации и их заместители имеют право вносить в высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации представления об изъятии животных и (или) продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней.

Более детально функции государственного ветеринарного надзора определены в Положении о ветеринарном надзоре, утвержденном постановлением Правительства РФ от 19 июля 1994 г.

Что касается деятельности организаций, оказывающих ветеринарные услуги, а также специалистов по ветеринарии, занимающихся предпринимательской деятельностью при оказании ветеринарных услуг гражданам - владельцам животных, которая урегулирована Правилами оказания ветеринарных услуг, утвержденными постановлением Правительства РФ от 6 августа 1998 г. N 898 (с изм. и доп.), то действие этих Правил не распространяется на проведение лечебно-профилактических мероприятий при профилактике, диагностике и ликвидации болезней, особо опасных для человека и животных, а также при осуществлении государственного ветеринарного надзора.

В Федеральном законе функции государственного ветеринарного надзора прослеживаются и в ряде статей разд. IV "Общие требования по предупреждению и ликвидации болезней животных и обеспечению безопасности в ветеринарном отношении продукции животноводства". В ст. 12, посвященной требованиям к планировке и строительству предприятий по производству и хранению продуктов животноводства, указывается, что предоставление земельного участка для указанных целей допускается только при наличии заключения органов государственного ветеринарного надзора о соответствии размещения таких предприятий ветеринарным нормам и правилам.

В ст. 13 "Содержание, кормление и водопой животных, их перевозка и перегон", кроме общих требований ко всем организациям и гражданам - владельцам животных относительно указанных в статье действий, подчеркивается, что перевозка и перегон животных осуществляются по согласованным с органами государственного ветеринарного надзора маршрутам; корма и кормовые добавки, в том числе нетрадиционные, допускаются к производству и применению только при наличии сертификата, выданного уполномоченным органом.

Статья 14 "Охрана территории Российской Федерации от заноса заразных болезней животных из иностранных государств" обязывает всех импортеров (организаций и граждан) животных, кормов и продуктов животноводства получить разрешение Главного государственного ветеринарного инспектора Российской Федерации, а федеральную и ведомственную (в области обороны) службы ветеринарного надзора организовать пограничные ветеринарные контрольные пункты.

Статья 18 закрепляет обязанность предприятий, учреждений, организаций и граждан - владельцев животных предоставлять специалистам в области ветеринарии по их требованию животных для осмотра, немедленно извещать указанных специалистов о всех случаях внезапного падежа или одновременного массового заболевания животных, а также об их необычном поведении; до прибытия специалистов принять меры по изоляции животных, подозреваемых в заболевании; соблюдать ветеринарно-санитарные правила перевозки и убоя животных, переработки и реализации продуктов животноводства; выполнять указания специалиста о проведении мероприятий по профилактике болезней животных и борьбе с ними. В статье также указывается, что ответственность за здоровье, содержание и использование животных несут их владельцы, а за выпуск безопасных в ветеринарно-санитарном отношении продуктов животноводства - производители этих продуктов.

Должностные лица и граждане, виновные в нарушении ветеринарного законодательства Российской Федерации, несут дисциплинарную, административную, уголовную и иную ответственность в соответствии с настоящим Законом и другими актами законодательства Российской Федерации (ст. 23 Закона). При этом наложение штрафов и других взысканий не освобождает виновных лиц от обязанности возместить ущерб в порядке, установленном законодательством.

В Кодексе РФ об административных правонарушениях предусмотрены три статьи об ответственности за нарушение ветеринарного законодательства:

1) нарушение правил карантина животных или других ветеринарно-санитарных правил (ст. 10.6);

2) сокрытие от органов государственного ветеринарного надзора или несвоевременное извещение их о внезапном падеже или об одновременных массовых заболеваниях животных, а также несвоевременное принятие либо непринятие мер по локализации этих падежа и заболеваний (ст. 10.7);

3) нарушения ветеринарно-санитарных правил перевозки или убоя животных, правил переработки или реализации продуктов животноводства (ст. 10.8).

Размер ответственности в виде административного штрафа почти единый: для граждан - от 500 до 1000 руб.; для должностных лиц - от 3 тыс. до 5 тыс. руб. (по ст. 10.7 - от 1000 до 2000 руб.); для юридических лиц - от 10 тыс. до 20 тыс. руб. При этом в ст. 10.6 и 10.8 КоАП РФ выделена отдельно ответственность лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - штраф от 3000 до 5000 руб. (т.е. как для должностных лиц) или административное приостановление деятельности на срок до 90 сут., как для юридических лиц согласно ст. 10.6 и 10.8. Под эту ответственность, надо полагать, подпадают крестьянские (фермерские) хозяйства, которые созданы в соответствии со ст. 23 ГК РФ и Федеральным законом "О крестьянском (фермерском) хозяйстве". Крестьянские (фермерские) хозяйства, организованные согласно Федеральному закону РСФСР от 23 ноября 1990 г. N 348-I "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" как юридические лица, несут ответственность в повышенном размере. Эта коллизия будет устранена с 2010 г., когда по Закону последние лишатся статуса юридического лица.

Уголовная ответственность за нарушение ветеринарного законодательства РФ предусмотрена ст. 249 и 250 гл. 26 "Экономические преступления" Уголовного кодекса РФ. Нарушение ветеринарных правил, повлекшее по неосторожности распространение эпизоотий и иные тяжкие последствия (ст. 249), наказывается штрафом в размере до 120 тыс. руб., или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до одного года, либо исправительными работами на срок до двух лет, либо ограничением свободы на срок до трех лет, либо лишением свободы до двух лет.

Нарушение требований ветеринарного законодательства о том, что при планировке и строительстве животноводческих комплексов, птицефабрик, мясокомбинатов, других предприятий по производству и хранению продуктов животноводства, крестьянских (фермерских) хозяйств и личных подсобных хозяйств граждан должно быть предусмотрено создание благоприятных условий не только для содержания животных и производства продуктов животноводства, но и для предупреждения загрязнения окружающей природной среды производственными отходами и возбудителями заразных болезней, подпадает под действие ст. 250 "Загрязнение вод" УК РФ. Загрязнение поверхностных вод или подземных вод, источников питьевого водоснабжения либо иное изменение их природных свойств, повлекшее причинение существенного вреда животному миру, рыбным запасам, наказывается штрафом в размере до 80 тыс. руб., или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до шести месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет, либо исправительными работами на срок до одного года, либо арестом на срок до трех месяцев.

В ст. 19 установлены размеры компенсации за изъятие животных и (или) продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней животных (такие события имели место в недавнем прошлом в ряде регионов, например, в связи с птичьим гриппом), а в ст. 21 - порядок обязательного осуществления ветеринарно-санитарной экспертизы продукции животноводства в целях определения ее пригодности к использованию для пищевых целей, а также кормов и кормовых добавок, реализуемых на рынке и используемых по назначению.

Помимо Федерального закона "О ветеринарии" ветеринарный надзор урегулирован рядом других нормативных правовых актов, принятых уполномоченными органами. В настоящее время действуют:

порядок оформления ветеринарных свидетельств на продовольственное сырье и пищевые продукты, утвержденный Минсельхозпродом России в 1998 г.;

правила перевозок железнодорожным транспортом грузов, подконтрольных госветнадзору, утвержденные Министерством путей сообщения РФ в 2003 г.;

правила государственной регистрации лекарственных средств для животных и кормовых добавок, утвержденные Минсельхозом России в 2005 г.;

перечень карантинных и особо опасных болезней животных, утвержденный Минсельхозом России в 2005 г.