6. Законодательство об окружающей среде

В соответствии с Законом «Об охране окружающей природной среды» порядок проведения государственной экологической экспертизы объектов федерального, республиканского или местного значения регулируется законодательством Российской Федерации и республик в составе РФ (ст. 36). Встает вопрос: какой орган должен принять нормативный правовой акт для реализации данного предписания – парламент или орган исполнительной власти? С учетом роли закона в системе источников права окружающей среды ответ на этот вопрос весьма значим. Полагаем, что должен быть принят именно закон. Однако было принято Положение о государственной экологической экспертизе, утвержденное постановлением Правительства РФ от 22 сентября 1993 г.* Очевидно, что Правительство превысило свои полномочия и нарушило ст. 2 упомянутого Закона, определившую систему природоохранительного законодательства РФ, поскольку в соответствии со ст. 2 природоохранительные отношения в РФ регулируются настоящим Законом, разрабатываемыми в соответствии с ним законодательными актами РФ и республик в составе РФ.

___________________________

* САПП РФ. 1993. № 39. Ст. 3621. В настоящее время утратило силу в связи с принятием Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы, утвержденного постановлением Правительства РФ от 11 июня 1996 г.

Гражданский кодекс РФ, являющийся источником экологического права, определяет состав гражданского законодательства в ст. 3, которая называется «Гражданское законодательство и иные акты, содержащие нормы гражданского права». Согласно этой статье гражданское законодательство состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов.

Таким образом, экологическое законодательство это – совокупность законов, которые регулируют отношения, образующие предмет права окружающей среды. Основываясь на критерии объекта правового регулирования, совокупность таких законов можно подразделить на две группы:

• законодательство об окружающей среде и

• природоресурсное законодательство*.

______________________

* Обратим внимание на то, что в литературе по праву окружающей среды право и законодательство традиционно классифицируются на природоохранительное и природоресурсное. Очевидно, что при такой классификации нарушена логика, так как в ее основу положены разные критерии. Применительно к первой группе таким критерием служит вид общественных отношений, регулируемых им, ко второй – объект правового регулирования.

Объектом правового регулирования законов первой группы является окружающая среда в целом, второй – отдельные природные ресурсы.

Законодательство об окружающей среде в собственном смысле – новое явление для России и представлено пока лишь некоторыми актами. Наряду с Законом «Об охране окружающей природной среды» к нему относятся:

• Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. «Об экологической экспертизе»;

• Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. «О континентальном шельфе»;

• Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах »;

• Федеральный закон от 14 марта 1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях»;

• Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. «Об использовании атомной энергии»;

• Федеральный закон от 9 января 1996 г. «О радиационной безопасности населения».

С определенной долей условности к данной группе можно отнести:

• Закон РФ от 18 июня 1992 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»;

• Федеральный закон от 19 августа 1995 г. «О социальной защите граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне»;

• Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. «О геодезии и картографии»;

• Федеральный закон от 3 апреля 1996 г. «О финансировании особо радиационно-опасных и ядерно-опасных производств и объектов»;

• Федеральный закон от 5 июля 1996 г. «О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности».

Значительный удельный вес в системе экологического законодательства занимает природоресурсное законодательство. В отличие от законодательства об окружающей среде в собственном смысле, природоресурсное законодательство более развито, поскольку, как подчеркивалось ранее, экологическое законодательство в России развивалось применительно к использованию и охране отдельных природных ресурсов.

Природоресурсное законодательство – это совокупность законов, регулирующих отношения по использованию и охране отдельных природных ресурсов. Оно включает:

• Закон РСФСР от 14 июля 1982 г. «Об охране атмосферного воздуха»;

• Земельный кодекс РСФСР (принят 25 апреля 1991 г.);

• Закон РСФСР от 11 октября 1991 г. «О плате за землю»;

• Федеральный закон от 3 марта 1995 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О недрах»;

• Положение о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденное постановлением Верховного Совета РФ от 15 июля 1992г.;

• Федеральный закон от 24 апреля 1995г. «О животном мире»;

• Водный кодекс РФ (принят 16 ноября 1995 г.);

• Лесной кодекс РФ (принят 29 января 1997 г.).

В некоторые из названных природоресурсных законов внесено много изменений и дополнений. Вместо отдельных законов (Закона об охране атмосферного воздуха, Земельного кодекса и др.) подготовлены новые проекты.

Здесь нами только названы акты без какой-либо их характеристики. В дальнейшем их содержание будет раскрыто применительно к конкретным вопросам. Их предмет определен в названии того или иного закона. Достаточно отметить, что эти законы являются, как правило, кодификационными, головными применительно к соответствующим институтам права окружающей среды или отрасли природоресурсного законодательства.

Важно при этом обратить внимание на существенные пробелы в отечественном экологическом законодательстве и масштабы предстоящей нормотворческой работы в данной сфере. До сих пор в России не приняты такие важнейшие законы, как закон об опасных веществах, об отходах производства и потребления, об экологически неблагополучных территориях и т.д. План законопроектных работ Комитета Государственной Думы по экологии на период до 2000 г. включает более 40 наименований законов. В системе природоресурсного законодательства до сих пор отсутствует Закон «Об использовании растительного мира вне лесов», хотя проблема регулирования соответствующих отношений давно стоит весьма остро.