§ 2. Формирование федерального и региональных фондов сельскохозяйственной продукции для государственных нужд

Сложившаяся система государственных закупок сельскохозяйственной продукции в федеральный и региональные продовольственные фонды для государственных нужд, частично уходящая своими корнями в историю советского периода, претерпела неоднократные изменения в период реформ и тем не менее в некоторой степени сохранила преемственность.

С 1961 и вплоть до 1991 г. государство закупало сельскохозяйственную продукцию, используя специфическую форму-договор контрактации, который представлял собой своего рода заказ государства на поставку сельскохозяйственной продукции в заданном (плановом) объеме практически по полной ее номенклатуре с оплатой по централизованно установленным закупочным ценам. Колхозы и совхозы практически были обязаны поставлять государству всю сельскохозяйственную продукцию (плановую и сверхплановую), за исключением той ее части, которая использовалась на внутрихозяйственные производственные нужды (семена, корма, зерно и другая продукция, выдаваемая или продаваемая работающим в этих хозяйствах для потребительских нужд их семей).

Нормативными правительственными актами, регулирующими отношения в системе государственных закупок сельскохозяйственной продукции, являлись: положение о порядке заключения и исполнения договоров контрактации сельскохозяйственной продукции и типовые договоры контрактации по каждому виду (или группе) сельскохозяйственной продукции (22 типовых договора), последняя редакция которых относится к 1987 г. Эти акты были утверждены Минсельхозом СССР и Министерством заготовок СССР и согласованы с Минфином России, Минюстом России, Верховным Судом СССР и Госарбитражем при Совете Министров СССР. Таким образом, названные акты имели юридическую силу, их исполнение было строго обязательным, в том числе в части ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств (уровень ответственности был не высок по сравнению с последующим периодом, а именно штраф в размере 3% от стоимости непоставленной или не принятой заготовителем продукции, по скоропортящимся ее видам (овощи, фрукты и пр.) - 5%). Договоры заключались на пять лет с разбивкой заданий по годам.

Кроме плановости, размера поставок и обязательности заключения договора контрактации названное положение закрепляло обязанности государства в лице заготовителя оказывать помощь хозяйствам (поставщикам) в организации производства сельскохозяйственной продукции, в ее транспортировке на приемный пункт заготовителя, отпускать в порядке встречной продажи хозяйствам (поставщикам) промышленные и продовольственные товары, корма за закупаемую у них сельскохозяйственную продукцию. В литературе тех времен это квалифицировалось как участие заготовителя в самом производственном процессе.

Последнее десятилетие ХХ в. характеризуется известной демократизацией в управлении сельским хозяйством. Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 20 марта 1986 г. "О дальнейшем совершенствовании экономического механизма хозяйствования в агропромышленном комплексе страны" разрешалось использовать помимо контрактации и иные виды договоров, присущих рыночной экономике. До 30% объема плановых закупок картофеля, бахчевых, фруктов и всю сверхплановую прибыль можно было продавать на так называемом колхозном рынке.

Коренной перелом в административно-правовом регулировании наступил после принятия Законов "О государственном производственном предприятии (объединении)" (1987 г.) и "О кооперации в СССР" (1988 г.), закрепивших юридическую и хозяйственную самостоятельность колхозов и совхозов и свободу договора, т.е. их право распоряжаться своим имуществом по своему усмотрению. В связи с этим было принято постановление Совета Министров СССР от 30 июля 1988 г. "Об упорядочении системы экономических (имущественных) санкций, применяемых к предприятиям, объединениям и организациям", которое, по существу, привело к утрате юридической силы названных нормативных правовых актов, регулировавших контрактацию сельскохозяйственной продукции для государственных нужд.

В начале реформенного периода государство пыталось искать и применять новые подходы к регулированию закупок сельскохозяйственной продукции для государственных нужд. Реализация постановлений Верховного Совета РСФСР от 23 ноября 1990 г. "О продовольственном налоге на 1991 год" и Совета Министров РСФСР от 26 декабря 1990 г. "О продналоге и государственном заказе РСФСР на поставку сельскохозяйственной продукции в 1991 году" не принесли ожидаемых результатов. Поэтому Указом Президента РФ от 4 января 1992 г. "О формировании государственных продовольственных фондов на 1992 год", по существу, была возрождена контракционная плановая система государственных закупок с той разницей, что объемы заготовок были в 2-3 раза меньше, нежели ранее. Кроме того, ведомственным актом была установлена ничем не обоснованная неустойка в размере 100% стоимости недопоставленной продукции. Эта так называемая контрактная система применялась и в 1993 г., хотя в соответствии с Указом Президента РСФСР от 26 января 1992 г. "О свободе торговли" в стране ускоренным темпом развивался процесс либерализации торговли в других отраслях национальной экономики, и принцип свободы договора был закреплен в ряде российских законов. Указанная принудительная система себя не оправдала. Указом Президента РФ от 27 октября 1993 г. "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" (п. 11) были отменены в 1994 г. обязательные поставки и иные формы принудительного изъятия сельскохозяйственной продукции в государственные ресурсы.

В связи с необходимостью формирования государственных продовольственных фондов 2 декабря 1994 г. был принят Федеральный закон N 53-ФЗ "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд" (далее - Закон).

Этот Закон провозгласил свободу договора, объявив, что сельскохозяйственная продукция, сырье и продовольствие являются собственностью их производителя и реализуются им по своему усмотрению, исходя из экономической выгоды (ст. 3). Он сохранил:

плановую основу объема закупок и поставок на пять лет с ежегодным уточнением не позднее чем за полгода и доведением ее только до государственных заказчиков (а не до поставщиков - производителей данной продукции);

традиционную систему авансирования государственных закупок - в размере 50% стоимости контрактуемой продукции растениеводства, половина которой предоставляется при заключении государственного контракта, остальная часть - после завершения сева, а по продукции животноводства предусматривается выплата дотаций из соответствующего бюджета, обеспечивающих рентабельность ее производства.

Также Закон предусмотрел:

систему взаимосвязанных федерального и региональных фондов сельскохозяйственной продукции для государственных нужд (существует необходимость и практика формирования фондов сельскохозяйственной продукции и для муниципальных нужд, что относится к ведению органов местного самоуправления и не подпадает под действие Закона). Соответственно объемы закупок и поставок определяют Правительство РФ и органы исполнительной власти субъектов Федерации;

предоставление льгот по налогообложению, целевых дотаций и субсидий, кредитов на льготных условиях, валютных средств, оставляемых на льготных условиях в их распоряжении при реализации сельскохозяйственной продукции; ассигнований из федерального бюджета, необходимых для обеспечения прироста объемов производства и поставок сельскохозяйственной продукции. Виды, размеры этих льгот и порядок предоставления устанавливаются соответственно для поставок в федеральный фонд органами законодательной власти и Правительством РФ, в региональные фонды - органами исполнительной власти субъектов Федерации до заключения государственных контрактов;

предоставление госзаказчиками финансовых ресурсов поставщикам для закупки средств защиты растений и животных от болезней, высококачественного семенного и посадочного материала, средств для строительства хранилищ, цехов по переработке сельскохозяйственной продукции, приобретения технических средств и технического оборудования, современных технологий и проведения научно-исследовательских работ, связанных с производством, переработкой, хранением и реализацией сельскохозяйственной продукции для государственных нужд.

Реализация перечисленных стимулирующих льгот возможна в рамках мероприятий, предусмотренных Государственной программой развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы.

Указанные стимулирующие меры дополняются очень важным условием государственных закупок - оплатой контрактуемой продукции (в пределах плановых квот) по гарантируемым закупочным ценам, устанавливаемым ежегодно Правительством РФ по согласованию с органами исполнительной власти субъектов Федерации и представителями общественных объединений, выражающих интересы и поставщиков, и потребителей, на уровне, обеспечивающем не только возмещение материальных затрат, но и получение поставщиком доходов, достаточных для расширенного воспроизводства. Кроме того, в целях защиты прав потребителей Правительство РФ устанавливает нормативное соотношение между стоимостью закупаемого сырья и вырабатываемой из него готовой продукции, а также предельный размер торговых надбавок к ценам на продукцию, поставляемую в федеральный фонд с учетом безубыточной реализации готовой продукции.

Закон определяет права и обязанности государственных заказчиков. Они осуществляют выбор поставщиков; определяют конкретных потребителей (покупателей) и сроки закупок и поставок; согласовывают с потребителями (покупателями) ассортимент, объемы и сроки поставок им сельскохозяйственной продукции; гарантируют оплату закупаемой продукции по ценам и в сроки, определяемые государственным контрактом.

Государственные заказчики могут на конкурсной основе и при условии заключения договоров передавать выполнение части своих функций по формированию и размещению заказов на закупки и поставки сельскохозяйственной продукции для государственных нужд предприятиям, организациям и учреждениям независимо от форм собственности.

Законом установлены сроки оплаты закупленной продукции при инкассовой форме расчетов - 10 дней, а по скоропортящимся товарам - до 5 дней и ответственность потребителя (покупателя) за просрочку оплаты и авансирования продукции растениеводства в размере 2% за каждый день просрочки, а при просрочке более 30 дней - 3% суммы неоплаченной (непроавансированной) продукции.

Важно отметить также предоставленное Законом право на индексацию договорных цен с учетом инфляции, а также на возмещение убытков, причиненных по вине государственного заказчика в результате его отказа от закупки, оформленной государственным контрактом. Каждая из сторон контракта, не исполнившая или исполнившая ненадлежащим образом свои обязательства, возмещает другой стороне причиненные этим убытки и уплачивает неустойку (штраф, пеню) в порядке, определенном контрактом, а поставщик, кроме того, может быть лишен полностью или частично права на получение указанных льгот. При этом стороны контракта освобождаются от ответственности в случае непредвиденных обстоятельств, возникших после его заключения в результате событий чрезвычайного характера (засуха, наводнение, градобитие) и другие форс-мажорные обстоятельства, которые стороны не могли предвидеть и предотвратить. Иначе говоря, ответственность возникает только при наличии вины (ст. 535 ГК РФ).

Данный Закон действует на всей территории Российской Федерации. Однако в соответствии с постановлением Правительства РФ от 14 марта 1997 г. N 294 "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для обеспечения военных и других потребителей федерального фонда в 1997 году" (в ред. от 28 августа 1997 г. N 1082) произошло изменение состава государственных заказчиков по формированию федерального фонда и в связи с этим введение новых условий размещения и исполнения государственного заказа, повлекшее за собой ухудшение возможностей многих сельскохозяйственных товаропроизводителей участвовать в качестве поставщиков в формировании федерального фонда сельскохозяйственной продукции для государственных нужд.

Закон установил следующие составляющие потребностей, которые определяют объем федерального фонда для государственных нужд. Это потребности районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, экономически загрязненных территорий, сил обороны и государственной безопасности и приравненных к ним спецпотребителей независимо от их размещения, городов Москвы и Санкт-Петербурга, формирования государственных резервов и оперативного резерва Правительства РФ, обеспечения экспортных поставок.

Государственными заказчиками по формированию федерального фонда сельскохозяйственной продукции первоначально были определены: Федеральная продовольственная корпорация при Минсельхозпроде России (по зерну, мясу и другим продовольственным продуктам); Минсельхозпрод (по сортовым и гибридным семенам зерновых и зернобобовых культур); Комитет по государственным резервам (по установленной номенклатуре).

Федеральная продовольственная корпорация в 1997 г. была упразднена, вместо нее создано государственное унитарное предприятие "Федеральное агентство по регулированию продовольственного рынка"*(155). У Минсельхозпрода России (позже - Минсельхоз России) остались функции государственного заказчика по формированию оперативного резерва при Правительстве РФ и поставкам продовольствия на экологически загрязненные территории. Функции государственных заказчиков по обеспечению продовольствием военных и приравненных к ним спецпотребителей были возложены на Минобороны, Федеральную пограничную службу, Федеральную службу безопасности, Федеральное агентство правительственной связи и информации при Президенте РФ, Федеральную службу охраны, Службу внешней разведки, Федеральную службу налоговой полиции, Минатом России, МЧС России, Федеральное управление спецстроительства при Правительстве РФ, Министерство внутренних дел РФ, Федеральную службу железнодорожных войск; по продовольственному обеспечению г. Москвы, Санкт-Петербурга, районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей - на органы исполнительной власти соответствующих субъектов Федерации; по формированию государственного продовольственного резерва - на Государственный комитет по государственным резервам.

Согласно федеральным законам от 29 декабря 1994 г. "О государственном материальном резерве" и от 27 декабря 1995 г. "О государственном оборонном заказе" размещение государственных заказов проводилось на конкурсной основе, условия которого определялись Федеральным законом от 6 мая 1999 г. "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд", который утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 21 июня 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

Конкурсный порядок размещения заказов применялся и другими названными государственными заказчиками.

В Законе способы размещения государственного заказа расширены путем проведения торгов в форме конкурса на право заключить государственный или муниципальный контракт, или аукциона (в том числе аукциона в электронной форме) на право заключить государственный или муниципальный контракт или без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика, на товарных биржах). Закон не распространяется на случаи размещения заказа на товары стоимостью не свыше установленного Банком России предельного размера расчетов наличными деньгами между юридическими лицами по одной сделке. (По последнему решению Банка России - это 60 тыс. руб. )

Закон предусматривает возможность установления особенностей размещения государственного оборонного заказа и заказа на поставку материальных ценностей в государственный резерв иными федеральными законами.

Отсылка к специальному регулированию отбора поставщиков сельскохозяйственной продукции в федеральный фонд для государственных нужд отсутствует.

Таким образом, сфера действия Федерального закона от 2 декабря 1994 г. "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд" продолжает уменьшаться. Сужается ареал применения авансирования, гарантированных закупочных цен и других стимулирующих льгот. Порядок заключения и исполнения государственного контракта на поставку сельскохозяйственной продукции в федеральный и региональные фонды для государственных нужд установлен Гражданским кодексом РФ (ст. 525-534).