§ 2. Основные направления и правовые средства государственной поддержки сельскохозяйственного производства

Институт финансово-экономической государственной поддержки производителя сельскохозяйственной продукции - правовое явление, свойственное всем капиталистическим странам с развитой экономикой (кроме Австралии и Новой Зеландии, где условия сельскохозяйственного производства оптимальны), которое получило особую значимость и масштабность в последние три десятилетия.

Сельскохозяйственное производство в мире, по сути, стало традиционно дотационным. Причины тому - технологические особенности данной отрасли экономики (высокая трудо- и энергоемкость, зависимость от природно-климатических и других условий), влекущие за собой низкую доходность (и даже убыточность) сельскохозяйственной деятельности, а также неизмеримо важная социально-экономическая значимость ее для всего человечества. Доля государственной поддержки в стоимости валовой продукции сельского хозяйства в США, Европейском союзе в целом до и после вступления во Всемирную торговую организацию (ВТО) составляла 25-50%, а в отдельных странах (Япония, Финляндия, Швейцария) достигала 70% и более.

В современной России до 1997 г. системы государственной поддержки сельского хозяйства практически не существовало. Более того, отдельные правовые решения, принимаемые на федеральном уровне, при отсутствии необходимых правовых инструментов их осуществления вместо поддержки на практике причиняли значительный экономический ущерб производителям сельскохозяйственной продукции. Так, полная либерализация цен на промышленные товары, используемые в сельском хозяйстве в качестве средств производства, при обязательной реализации части сельскохозяйственной продукции в порядке государственных закупок по низким установленным государством закупочным ценам в 1992-1993 гг. обусловили неимоверные "ножницы цен" на указанные виды продукции и, как следствие, глобальную убыточность сельскохозяйственного производства, т.е. не только вымывание полностью созданного в отрасли чистого дохода (прибыли), но и непокрытие выручкой от реализации сельскохозяйственной продукции значительной части затрат на ее производство. В итоге 1994 г. "ознаменовался" глубоким финансовым кризисом, абсолютной финансовой неспособностью сельскохозяйственных организаций получить краткосрочный кредит на проведение весенне-посевных и иных работ (при их неплатежеспособности и высоком банковском проценте - 180-200%). Введенное Правительством РФ (как выход из тупикового положения) в 1994 г. товарное кредитование - поставка горюче-смазочных материалов, транспортных услуг сельскохозяйственным организациям под будущую государственную закупку сельскохозяйственной продукции спасло сельскохозяйственное производство, но одновременно увеличило его убытки в результате невмешательства государства в ценообразование на горюче-смазочные и иные товары и услуги, что создало условия для резкого повышения цен на них. Важную роль в спасении сельского хозяйства сыграло введенное в 1995 г. обеспечение агропромышленного производства продукцией машиностроения и племенного животноводства на основе финансовой аренды (лизинга). Однако по той же причине - невмешательство государства в установление лизинговыми компаниями снабженческих наценок на оптовые цены лизинговой продукции - сельскохозяйственные организации вновь понесли дополнительные убытки (и это продолжалось в последующие годы).

Система финансовой государственной поддержки производителей сельскохозяйственной продукции начала складываться лишь после принятия Федерального закона от 14 июля 1997 г. "О государственном регулировании агропромышленного производства"*(126), который ввел:

закупочные и товарные интервенции как институт вмешательства в ценообразование на рынке сельскохозяйственной продукции в интересах как ее производителя, так и потребителя (позаимствован из многолетней практики Европейского союза);

льготное краткосрочное кредитование сельскохозяйственных организаций из специального фонда, формируемого за счет средств федерального бюджета, с пониженной ставкой за кредит в размере 25% учетной ставки Банка России;

лизинг на основе лизингового фонда, формируемого из средств федерального бюджета;

государственную поддержку страхования урожая сельскохозяйственных культур в размере 50% страховых платежей;

принцип протекционизма во внешнеэкономической деятельности государства;

основные направления бюджетного финансирования ряда мероприятий как инвестиционного (повышение плодородия почвы, развитие науки и др.), так и текущего характера, направленных на поддержание отдельных подотраслей сельского хозяйства.

Во исполнение данного Закона был принят ряд постановлений Правительства РФ.

Система государственной поддержки сельского хозяйства получила развитие в первые годы XXI в. Это касается прежде всего кредитования. Льготное кредитование расширяется: в 2001 г. - краткосрочное (на один год), в 2002 г. - среднесрочное (на три года), в 2003 г. - долгосрочное (на пять лет), затем предусматривается кредитование крупных инвестиционных проектов (строительство животноводческих комплексов и пр.) сроком до восьми лет. Причем коренным образом изменяется формула участия государства в кредитовании сельскохозяйственного производства. По сути это четвертая модель кредитования. Ранее применялись следующие три модели:

первая модель относится к 1992-1993 гг., когда государство установило уплату заемщикам льготного процента для колхозов и совхозов - 28% (для фермеров - 8% в 1992 г.), разницу между ними и высокими процентами коммерческих банков возмещало государство; практика не оправдала эту модель из-за отсутствия должного контроля за деятельностью банков по целевому использованию бюджетных средств;

вторая модель - товарное кредитование, существовавшее в 1994-1996 гг., также себя не оправдало по указанным причинам;

третья модель - поистине льготное кредитование, практиковавшееся в 1997-2000 гг. из средств федерального бюджета с низким процентом (25%-й ставкой рефинансирования Банка России). Она также оказалась неэффективной, и значительные суммы бюджетных средств не были возвращены в срок государству;

Новый порядок участия государства в кредитовании сельского хозяйства, действовавший в 2001 г. и в последующие годы, основан не на использовании государственного бюджета как источника кредитных средств, а лишь на возмещении части затрат заемщиков (сельскохозяйственных организаций, крестьянских (фермерских) хозяйств) на уплату процентов за кредиты, полученные в коммерческих кредитных организациях, в размере не более двух третей ставки рефинансирования Банка России. Эта модель получила дальнейшее развитие на следующем этапе согласно Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 гг., утвержденной постановлением Правительства РФ от 14 июля 2007 г. N 446.

Важную роль сыграла реализация мероприятий в рамках национального проекта "Развитие АПК" (2004-2006 гг.).

Вместе с тем общие размеры финансовой поддержки государством сельского хозяйства были незначительны (доля этой отрасли в расходной части государственного бюджета составила 1,38% в 2002 г., 1,25% - в 2003 г.). Широкий размах получило банкротство сельскохозяйственных организаций и крестьянских (фермерских) хозяйств. В целях предотвращения столь негативного явления 9 июля 2002 г. был принят Федеральный закон "О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей"*(127) (с последующим пакетом нормативных правовых актов Правительства РФ), в котором предусмотрена реструктуризация просроченной задолженности по одному из трех возможных вариантов: 1) списание пеней и штрафов; 2) отсрочка и рассрочка (на четыре и пять лет с начислением 0,5% на сумму долга); 3) списание основного долга и процентов по нему. В программе финансового оздоровления участвовали по разным оценкам 12-13 тыс. сельскохозяйственных организаций. Значительная часть из них к началу 2007 г. (т.е. ко времени принятия Федерального закона "О развитии сельского хозяйства" и соответствующей программы) вышла из программы финансового оздоровления. Однако Федеральный закон "О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей" в соответствии с Государственной программой продолжает действовать.

В системе государственной поддержки производителей сельскохозяйственной продукции особо важная роль принадлежит льготному режиму налогообложения. Федеральным законом от 11 ноября 2003 г. N 147-ФЗ в Налоговый кодекс РФ была введена специальная система налогообложения для сельскохозяйственных товаропроизводителей (единый сельскохозяйственный налог), применяемая наряду с иными режимами налогообложения. Режим единого сельскохозяйственного налога (ЕСХН) закреплен в ст. 346.1-346.10 гл. 26.1 НК РФ (в ред. Федерального закона от 22 июля 2008 г. N 155-ФЗ). Суть этого режима состоит в следующем:

1) плательщиками ЕСХН являются организации и индивидуальные предприниматели, которые признаются сельскохозяйственными товаропроизводителями согласно критериям, установленным в ст. 346.2 НК;

2) переход на уплату ЕСХН добровольный;

3) организации, являющиеся плательщиками ЕСХН, освобождаются от обязанности по уплате налога на прибыль, на имущество, единого социального налога, а также не признаются плательщиками налога на добавленную стоимость;

4) организации, перешедшие на уплату ЕСХН, уплачивают страховые взносы на обязательное пенсионное страхование;

5) иные налоги и сборы уплачиваются организациями, перешедшими на уплату ЕСХН, в соответствии с общими иными режимами налогообложения;

6) индивидуальные предприниматели, в том числе крестьянские (фермерские) хозяйства, являющиеся плательщиками ЕСХН, освобождаются от обязанности по уплате налога на доходы физических лиц (в отношении доходов, полученных от предпринимательской деятельности), налога на имущество физических лиц (в отношении имущества, используемого для осуществления предпринимательской деятельности), а также единого социального налога (в отношении доходов, полученных от предпринимательской деятельности, а также выплат и иных вознаграждений, начисляемых ими в пользу физических лиц). Все остальные параметры режима ЕСХН для этой категории налогоплательщиков те же, что и для организаций;

7) объектом налогообложения признаются доходы, уменьшенные на величину расходов (ст. 346 НК РФ). При этом названные в Налоговом кодексе РФ разные виды доходов являются не чем иным, как денежными поступлениями (выручка от реализации продукции и пр.), а расходы - материальные затраты, оплата труда и другие расходы, обычно включаемые в себестоимость единицы каждого вида полученной продукции. Иначе говоря, в классическом экономическом смысле налоговой базой единого сельскохозяйственного налога в Налоговом кодексе признается, по существу, прибыль организации или индивидуального предпринимателя;

8) налоговая ставка - 6%;

9) налоговый период - календарный год.

Таким образом, плательщиками ЕСХН становятся только те сельскохозяйственные организации и крестьянские (фермерские) хозяйства, которые ведут сельскохозяйственное производство рентабельно (с прибылью), и они, как и все остальные сельскохозяйственные товаропроизводители, освобождаются от уплаты существенного по величине налога на добавленную стоимость и единого социального налога, что в совокупности составляет значительную сумму льгот (несколько десятков миллиардов рублей).

Государственная поддержка сельскохозяйственного производства согласно Государственной программе существенно расширена по направлениям и количественным параметрам, о чем свидетельствуют следующие положения данной программы.

1. Бюджетное финансирование отдельных отраслей животноводства и растениеводства направлено на развитие:

племенного животноводства;

северного оленеводства и табунного коневодства;

овцеводства и козоводства;

элитного семеноводства;

сельского хозяйства в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях;

производства льна;

производства рапса;

закладки многолетних насаждений.

Финансирование осуществляется путем предоставления субсидий за счет средств федерального бюджета бюджетам субъектов Федерации при долевом участии последних для целевого использования указанных средств сельскохозяйственными организациями и крестьянскими (фермерскими) хозяйствами. При этом из федерального бюджета выделяются средства в размере не более 30% затрат на приоритетное развитие указанных подотраслей сельского хозяйства при непременном условии субсидирования за счет средств бюджета субъекта Федерации в размере не менее 30% объема средств, предоставляемых за счет средств федерального бюджета (т.е. в сумме это составляет не менее 40% производственных затрат). Получателями субсидий являются не только производители продукции названных подотраслей, но и ее потребители (племенная продукция, элитные семена). Особенно существенна государственная поддержка производителей сельскохозяйственной продукции (кроме личных подсобных хозяйств) в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, которая осуществляется путем субсидирования в размере не более 80% средств из федерального бюджета и не менее 10% от этой суммы за счет средств бюджета субъекта Федерации (т.е. всего - не менее 88%). Субсидии используются на приобретение семян для выращивания трав, зерновых и зернобобовых культур, а также на возмещение части затрат на производство продукции растениеводства на низкопродуктивных пашнях.

2. Расширен доступ к кредитам (займам):

сельскохозяйственным организациям, а также организациям, осуществляющим ее первичную и последующую (промышленную) переработку, двумя путями: а) повышением размера возмещения части затрат на уплату процентов по кредиту (займу), полученному в кредитных организациях или сельскохозяйственных потребительских кооперативах, до двух третей ставки рефинансирования (учетной ставки) Банка России (но не более фактических затрат) - за счет средств федерального бюджета при условии финансирования из бюджетов субъектов Федерации в пределах одной трети учетной ставки; б) предоставлением не только краткосрочных (до одного года), но и инвестиционных кредитов сроком до восьми лет;

малым формам хозяйствования, крестьянским (фермерским) хозяйствам, гражданам, ведущим личное подсобное хозяйство, сельскохозяйственным потребительским кооперативам, а также всем сельскохозяйственным товаропроизводителям на развитие несельскохозяйственной деятельности (туризм, народные промыслы и пр.): а) повышением сумм возмещения затрат на уплату процентов за кредит (заем) за счет федерального бюджета до 95% на условиях финансирования их из бюджетов субъектов Федерации в размере не менее 5% учетной ставки Банка России (по указанным кредитам, оформленным после 1 января 2000 г., - возмещение в пределах половины учетной ставки); б) предоставлением краткосрочных (до двух лет) и инвестиционных кредитов сроком до восьми лет (для граждан, ведущих личное подсобное хозяйство, а также на развитие несельскохозяйственной деятельности - сроком до пяти лет).

В программе дан конкретный исчерпывающий перечень целевого использования средств, получаемых заемщиками по каждому виду кредита (займа).

Таким образом, производители сельскохозяйственной продукции и организации, осуществляющие ее переработку, получают возможность, по существу, беспроцентного кредитования (в пределах их фактических затрат на уплату процентов).

3. Государственная программа вновь закрепляет правила государственной финансовой поддержки страхования урожая сельскохозяйственных культур, которая впервые была установлена Федеральным законом "О государственном регулировании агропромышленного производства" (1997 г.) и ежегодно реализовывалась в соответствии с постановлением Правительства РФ от 3 августа 2001 г. "Об осуществлении государственной поддержки страхования урожая сельскохозяйственных культур". Государственная поддержка сельскохозяйственных предприятий осуществляется предоставлением субсидий за счет средств федерального бюджета бюджетам субъектов Федерации для возмещения 40% затрат сельскохозяйственных товаропроизводителей на уплату взносов по договорам страхования на условиях финансирования расходов за счет средств бюджета субъектов Федерации в размере не менее 10% затрат на уплату страховых взносов.

Кроме того, учитывая слабое финансовое состояние сельскохозяйственных организаций и сезонность поступления денежных средств от реализации их продукции, в состав затрат, осуществляемых за счет краткосрочных кредитов, включается и уплата страховых взносов при страховании сельскохозяйственной продукции.

4. Механизм реализации Государственной программы следующий:

а) реализация осуществляется Минсельхозом России и органами, уполномоченными высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации;

б) субъектам Федерации рекомендуется на основе Государственной программы разработать и утвердить региональные программы развития сельского хозяйства и регулирования рынка сельскохозяйственной продукции;

в) реализация Государственной программы осуществляется на основе заключения ее государственным заказчиком - Минсельхозом России - соглашений с исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации, которые должны предусматривать обязательства субъектов по финансированию мероприятий программы за счет своих бюджетов и привлеченных внебюджетных средств;

г) уполномоченные органы субъектов Федерации в свою очередь заключают соглашения с участниками мероприятий Государственной программы в пределах субъекта Федерации;

д) Минсельхоз России совместно с Федеральной службой государственной статистики ежеквартально обобщает, анализирует статистическую отчетность по реализации программы и представляет соответствующие доклады в Минэкономразвития России и Минфин России;

ж) Минсельхоз России ежегодно до 15 мая готовит национальный доклад о реализации Государственной программы и представляет его в Правительство РФ, а после утверждения направляет в Федеральное Собрание РФ и публикует в средствах массовой информации;

з) специальная экспертная комиссия составляет заключение по результатам реализации Государственной программы, которое направляется в органы государственной власти Российской Федерации и публикуется в средствах массовой информации.

5. Государственная программа предусматривает также поставки на условиях лизинга высокотехнологичных комплексов сельскохозяйственных машин и оборудования для внедрения интенсивных агротехнологий. Правовые основы лизинга освещены в следующем параграфе.

6. Важное значение имеют разделы Государственной программы:

а) об устойчивом развитии сельских территорий;

б) о поддержании почвенного плодородия;

в) о создании системы информационного обеспечения сельского хозяйства;

г) об оказании консультационной помощи сельскохозяйственным товаропроизводителям и переподготовки специалистов для сельского хозяйства.

По каждому из указанных разделов предусмотрены конкретные объемы бюджетного финансирования.

Содержание понятия "устойчивое развитие сельских территорий" в Государственной программе и Федеральном законе "О развитии сельского хозяйства" отсутствует*(128). Программа предусматривает лишь одно из направлений устойчивого развития сельских территорий, а именно повышение уровня и качества жизни сельского населения, которое включает в себя мероприятия:

по повышению уровня развития социальной инфраструктуры и инженерного обустройства сельских поселений;

поддержки комплексной компактной застройки и благоустройства сельских поселений в рамках пилотных проектов. В связи с этим внесены изменения в федеральную целевую программу "Социальное развитие села до 2010 года", утвержденную постановлением Правительства РФ от 3 декабря 2002 г. N 858*(129).

Государственная программа предусматривает реализацию мероприятий по поддержанию почвенного плодородия в рамках федеральной целевой программы "Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006-2010 годы", утвержденной постановлением Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. N 99*(130), учитывая при этом предполагаемое продолжение программных мероприятий до 2012 г.

7. Реализация Государственной программы может обеспечить определенное уменьшение числа убыточных сельскохозяйственных организаций и крестьянских (фермерских) хозяйств. Однако значительная их часть (30% от всего количества организаций) к 2012 г. сохранится. Поэтому государство установило особенности банкротства указанных субъектов, которые освещены в § 4 настоящей главы.