5. Нормативы использования природных ресурсов

Несмотря на важную роль в обеспечении рационального природопользования и охраны окружающей среды, правовое регулирование нормирования в сфере использования природных ресурсов не получило пока должного развития. Нормативы использования (изъятия) природных ресурсов устанавливаются, чтобы обеспечить предупреждение истощения природных ресурсов, с учетом их самовосстановления, предотвращения нарушений равновесия в окружающей природной среде. В отношении невозобновимых природных ресурсов (минеральных, к примеру) такие нормативы должны определять социально и экономически обоснованный режим их использования (добычи).

В мировой науке выработаны правила определения долговременных или постоянных пределов устойчивого потребления природных ресурсов. Так, экономист Международного банка реконструкции и развития (МБРР) Герман Дейли считает, что:

• для возобновимых ресурсов (почва, вода, лес, рыба) темпы потребления не должны превышать темпов регенерации (поэтому, например, отлов рыбы можно проводить в равновесном, устойчивом режиме, если его темпы не превышают темпов воспроизводства оставшейся популяции);

• для невозобновимых ресурсов (ископаемое топливо, высококачественные минеральные руды, грунтовые воды) темпы потребления не должны превышать темпов их замены на возобновимые ресурсы (например, нефтяное месторождение можно эксплуатировать в стабильном режиме, если часть доходов от него систематически вкладывается в разработку и производство солнечных коллекторов или посадку деревьев, так что после ичезновения нефти будет обеспечен эквивалентный поток энергии от возобновимого источника)*.

__________________________

* Herman Daly. Toword Some Operational Principles of Sustainable Development // Ecological Economics. 1990. 2. P. 1-6.

Представляется, что темпы потребления невозобновимых ресурсов могут определяться с учетом иных критериев, в частности, путем определения неких оптимальных объемов их потребления. Важно при этом, чтобы такие критерии были трансформированы в конкретные нормативы использования природных ресурсов.

Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды», устанавливающий соответственно своему названию преимущественно природоохранные требования, в ст. 19 предусматривает лимиты на природопользование. Лимиты на природопользование являются системой экологических ограничений по территориям и представляют собой установленные предприятиям-природо­пользо­ва­те­лям на определенный срок объемы предельного использования (изъятия) природных ресурсов, выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду и размещения отходов производства. Такие лимиты устанавливаются предприятиям-природопользователям специально уполномоченными на то государственными органами в области охраны окружающей природной среды, исходя из необходимости поэтапного достижения нормативных объемов использования (изъятия) природных ресурсов, предельно допустимых выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду и нормативных объемов размещения отходов производства с учетом экологической обстановки в регионе. Срок достижения нормативных объемов природопользования и лимиты по годам определяются в соответствии с утвержденными показателями государственных и региональных экологических программ.

Очевидно, что требования о нормировании предельного использования (изъятия) отдельных природных ресурсов должны устанавливаться в природоресурсных актах с учетом их специфики. Так, лимитирование использования земель осуществляется посредством утверждения Министерством строительства РФ норм отвода земель для автомобильных дорог, железных дорог, аэропортов, магистральных трубопроводов, мелиоративных систем, нефтяных и газовых скважин, предприятий рыбного хозяйства, линий связи и электросетей и т.п.

Самые общие положения относительно водопотребления содержатся в Водном кодексе РФ. Например, лимиты водопотребления устанавливаются органами исполнительной власти субъектов РФ по представлению специально уполномоченного государственного органа управления использованием и охраной водного фонда, осуществляющего свои полномочия на территории соответствующего субъекта РФ (ст. 90 ВК РФ).

Кроме того, в ст. 110 ВК РФ определяются требования к экологическим попускам и нормированию предельно допустимого безвозвратного изъятия поверхностных вод. Для поддержания состояния водных объектов, соответствующего экологическим требованиям, осуществляются сбросы воды из водохранилищ (экологические попуски) и устанавливается объем безвозвратного изъятия поверхностных вод. Для каждого водного объекта они определяются специально уполномоченным органом управления использованием и охраной водного фонда совместно со специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды в порядке, устанавливаемом Правительством РФ. Кодекс не допускает удовлетворение потребностей водопользователей в водных ресурсах за счет экологического попуска.

Инструментом обеспечения принципов рационального, непрерывного и неистощительного пользования лесным фондом призвана служить расчетная лесосека. В соответствии со ст. 62 Лесного кодекса РФ расчетная лесосека определяется при лесоустройстве по каждому лесхозу федерального органа управления лесным хозяйством раздельно по хозяйствам (хвойному, мягколиственному и твердолиственному) в пределах групп лесов. Федеральный орган управления лесным хозяйством предусматривает случаи, в которых расчетная лесосека устанавливается по каждому лесничеству и участку лесного фонда, передаваемому в аренду, безвозмездное пользование и на концессию.

Расчетная лесосека утверждается федеральным органом управления лесным хозяйством с участием органа государственной власти субъекта РФ и специально уполномоченного государственого органа в области охраны окружающей среды. Она вводится в действие с первого января года, следующего за годом окончания лесоустроительных работ.

По каждому субъекту РФ расчетная лесосека определяется как сумма утвержденных в установленном порядке расчетных лесосек по соответствующим лесхозам федерального органа управления лесным хозяйством.

Федеральный закон «О животном мире» (ст. 17) предусматривает, что нормирование в области использования и охраны животного мира и среды его обитания заключается в:

а) установлении лимитов использования объектов животного мира;

б) установлении стандартов, нормативов и правил в области использования и охраны животного мира и среды его обитания. К сожалению, в Законе не определяются критерии, с учетом которых должны устанавливаться лимиты использования животного мира.

В Земельном кодексе и Законе «О недрах» требования, касающиеся лимитирования использования земель и недр как инструмента предупреждения их истощения, практически отсутствуют. В Земельном кодексе установлены лишь требования о нормировании предельно допустимого загрязнения почв. Что касается использования полезных ископаемых, то определение объемов добычи их основных видов на текущий период и на перспективу по Российской Федерации в целом и по регионам является, согласно ст. 35 Закона «О недрах», одной из задач государственного регулирования отношений недропользования и осуществляется посредством лицензирования, учета и контроля. Каких-либо требований и критериев для определения разрешаемых объемов добычи полезных ископаемых Закон не устанавливает. Эта деятельность отдается на усмотрение Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ, а также федерального органа управления государственным фондом недр и органов государственного горного надзора(ст.36).

Достаточно конкретно требования относительно процедуры разработки нормативов использования природных ресурсов предусмотрены Порядком разработки и утверждения экологических нормативов и выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов, утвержденным постановлением Правительства РФ от 3 августа 1992 г.

Нормативные объемы предельного использования (изъятия) природных ресурсов устанавливаются конкретным предприятиям-природопользователям специально уполномоченными государственными органами управления в области использования и охраны природных ресурсов в соответствии с их компетенцией. В пределах своей компетенции согласовывают такие нормативы органы Госкомэкологии РФ.

При этом проекты нормативов разрабатываются самими предприятиями-природопользователями. При разработке должны учитываться предложения органов местного самоуправления, научных учреждений, общественных организаций и мнение населения. Однако в этом документе не предусмотрены процедуры такого участия.

При разработке нормативов использования природных ресурсов учитываются положения Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды», требования других нормативных правовых актов, показатели государственных и региональных экологических программ, экологическая ситуация в конкретном регионе.

Лимиты использования устанавливаются на определенный срок по каждому виду используемых (изымаемых) природных ресурсов. Они могут пересматриваться с учетом развития техники, усовершенствования технологических процессов, изменения потребности в данном виде природного ресурса и его состояния.