2.4 Специальные административно-правовые статусы индивидуальных субъектов

В реальной жизни существует огромное разнообразие специальных административно-правовых статусов. Используя критерий социальной роли индивида, их можно сгруппировать в не­сколько родовых общностей. И в том числе выделить статусы: членов административных коллективов; субъектов административной опеки; жителей территорий с особым административно-правовым режимом; субъектов разрешительной системы.

Понятие «административный коллектив» в юридической науке не используется. Но оно необходимо. Уже давно говорят, пи­шут, используют в законодательстве понятия «трудовой коллектив», под которым понимают самостоятельный субъект права и работников определенной организаций. Во втором случае речь идет об организованной группе людей, участвующих своим тру­дом в деятельности организации. Отношения членов трудового коллектива с предприятием (учреждением), его администрацией, их личные права регулируются трудовым правом.

Административным коллективом предлагается именовать личный состав организации, в которой отношения ее членов с администрацией (организацией), их личные права и обязанности ре­гулируются административным правом. Это — органы внутренних дел, воинские части, военизированные пожарные, горноспасательные части, студенческие коллективы и др.

Став добровольно, по призыву или в результате применения принудительных мер членом административного коллектива, гражданин приобретает специальный административно-правовой статус, комплекс специальных прав и обязанностей (студента, военнослужащего). Речь идет о личных, а не служебных правах и обязанностях, ибо вторые есть конкретизация полномочий коллективного субъекта — организации. Это особенно наглядно видно на примере статуса аттестованного работника милиции. К его личным правам относятся закрепленные Законом «О милиции» от 18 апреля 1991 г. права на судебную защиту при увольнении (ст. 27), государственное страхование и возмещение ущерба в случае гибели или увечья (ст. 29), обеспечение жилой площадью (ст. 30), дополнительный оплачиваемый отпуск (ст. 20).

Административное право регламентирует дисциплинарную ответственность членов административных коллективов, время их труда (учебы) и отдыха, основания, размеры и порядок оплаты их труда (выдачи денежного содержания, выплаты стипендий). Как правило, споры военнослужащих (сотрудников милиции, студентов и др.) с администрацией решаются в административном, а не в судебном порядке, и соответствующие процедуры регулируются административно-правовыми нормами. В то же время в ряде случаев (оплата работникам милиции за работу в ночное время, в выходные и праздничные дни; предоставление отпусков по беременности; выплата суточных при командировках и др.) на личные права членов административных коллективов прямо или субсидиарно распространяются нормы трудового права.

Среди статусов членов административных коллективов различаются статусы: обучающихся (студентов, аспирантов, учащихся техникумов и др.); милитаризованных служащих (военнослужащих, работников милиции, работников военизированных формирований); лиц, свобода которых ограничена в административном порядке (арестованных, несовершеннолетних, помещенных за правонарушения в специальные учебные заведения и др.).

Одним из ярких проявлений социальной политики государства является установление государственной опеки над лицами, которые нуждаются в помощи. Опека состоит в выдаче денежных сумм, организационном содействии, оказании специальных медицинских услуг, предоставлении разнообразных льгот и привилегий и т. д. Практическую деятельность по оказанию помощи лицам, нуждающимся в социальной защите, осуществляет аппарат исполнительной власти. И та часть государственной опеки, которая регламентирована нормами административного права, может быть названа административной.

Ее субъекты — безработные; чернобыльцы; беженцы и вынужденные переселенцы; инвалиды Отечественной войны; «афганцы» и приравненные к ним лица; дети-сироты; многодетные родители; лица, страдающие психическими заболеваниями; больные диабетом, туберкулезом, лепрой и еще многие категории граждан. Из этого примерного перечня видно, что фактическими основаниями для приобретения рассматриваемого социального административно-правового статуса могут быть демографические обстоятельства, технические и экологические катастрофы и неблагоприятные социальные факторы.

Еще один важный аспект теории административного права связан с режимами территорий. А некоторые из них временно или постоянно (неопределенное время) находятся на особом пра­вовом положении.

Главная разновидность особых территориальных режимов — специальные административные режимы. Примерами последних являются режимы пограничной зоны, закрытых городов (территориальных образований), заповедников, зон экологического бедствия, территорий, на которых введено чрезвычайное (военное) положение, карантинных, подвергшихся радиоактивному загрязнению, свободных экономических зон.

На таких территориях постоянные и временные жители приобретают специальный административно-правовой статус. Он включает в себя чаще всего особые правила въезда в зону, выезда, передвижения, деятельности в ней, осуществления административного надзора, применения административного принуждения. Среди специальных территориальных режимов наряду с такими суровыми, как режим военного положения, есть и льготные (свободных экономических зон). Если, как правило, в зонах более строгий контроль, то в СЭЗ таможенный, финансовый контроль ослаблен.

Чаще всего постоянные специальные режимы территории приобретают на основе законов. А временные, ситуационные режимы на отдельных территориях могут быть на основе закона установлены разными государственными органами. Таким правом наделены Президент, правительство, глава администрации. Так, ст. 24 Закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» предоставляет главе администрации право «в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей на отдельных территориях и населенных пунктах... вводить особые условия и режимы хозяйственной деятельности и жизни населения».

Под «разрешительной системой» понимается совокупность правил, предписывающих получение разрешения на осуществление определенной деятельности и регулирующих контроль за нею.

Получение предварительных разрешений исполнительных органов на совершение определенных действий достаточно широко распространено, а правоотношения, возникающие между аппаратом управления и гражданами, организациями по поводу их получения являются административными. Можно выделить основные черты разрешительной системы.

Во-первых, это особый порядок деятельности, который регулируется нормами права, содержащимися в законах и подзаконных актах. Его целью является обеспечение общественной безопасности, справедливого распределения общественных фондов и правопорядка в целом. Он связан с действиями, которые представляют повышенную опасность для граждан, общества, государства, с санкционированием исключений из общих правил, с обеспечением начал социальной справедливости. В условиях чрезвычайных обстоятельств, военного положения пределы разрешительной системы расширяются. Но ее необоснованное расширение в нормальных и экстраординарных условиях влечет ограничение прав и свобод граждан и развитие бюрократизма, рост власти государственных служащих.

Во-вторых, разрешительная система реализуется в рамках административно-правовых отношений между органами исполнительной власти, должностными лицами, с одной стороны, и индивидуальными или коллективными субъектами, желающими получить разрешение, с другой. Юридическим фактом, влекущим возникновение соответствующих отношений, является подача заинтересованными и уполномоченными субъектами заявлений. Такие отношения возникают не по инициативе субъектов исполнительной власти.

В-третьих, ядро (цель) этих правоотношений — получение разрешения на действие (бездействие), т.е. принятие индивидуального управомочивающего акта. Оно является завершением предварительного контроля, проверки обоснованности заявления. Разрешение может быть дано на определенный или неопределенный срок и называться лицензией, квотой, патентом, сертификатом и иначе. В основе разрешения (отказа) могут быть обычные и дискреционные полномочия субъекта власти. Последовательная реализация идеи расширения прав и свобод граждан предполагает ограничение свободы усмотрения государственной администрации при рассмотрении заявлений граждан, более четкое закрепление в законах процедур выдачи разрешений, оснований отказов, порядка обжалования.

В-четвертых, атрибутивным признаком разрешительной системы является административный надзор за тем, как осуществляются разрешенные деяния. О нем можно говорить лишь в тех случаях, когда после выдачи разрешения на весь срок его действия между его получателем и компетентными государственны­ми органами сохраняются административно-правовые отношения.

В-пятых, за нарушение правил разрешительной системы к виновным применяются разнообразные меры административного принуждения и в том числе такая мера, как временное или постоянное прекращение действия разрешения (лишение прав, приостановление, прекращение действия лицензий).

Необходимо отметить, что действие разрешения может быть прекращено, разрешительные правоотношения могут закончиться как в связи с совершением гражданином противоправных действий, так и по другим основаниям, в том числе из-за ухудшения состояния здоровья и иных невиновных изменений у субъекта, вступления в силу нового нормативного акта, вновь возникших обстоятельств (чрезвычайная ситуация, появление новых технических средств). При наличии законных поводов содержание разрешения может быть ограничено или расширено.