Глава 2.

Задачи и способы реформирования социального страхования

( предперерестроечный период )

Новые социальные ориентиры

В государстве, обществе, переживающем период реформирования, перераспределение средств идет одновременно по разным направлениям, меняется сама природа их источников, политика и возможности присвоения и перераспределения. В таких условиях система социального страхования не может не переживать потрясений. "В период смены типов общественной системы и трудовых отношений начинают действовать факторы, нарушающие стабильность положения работника. Они возникают не столько вследствие изменений во взаимодействии работника со средствами производства, сколько в силу глубинных общественных перемен, которые отражаются и на характере производства, и на взаимосвязи основных производительных сил, - указывает один из современных исследователей. - Другими словами, природа этих факторов носит общественный, то есть социальный характер. В научной литературе они получили название социальных рисков"²⁷.

Однако тот же автор подчеркивает: "Социальные риски существуют с тех пор, как труд стал общественным. Очевидно, каждая социально-экономическая система обуславливает определенные, только ей присущие риски и вырабатывает соответствующие способы защиты от них"²⁸.

Если следовать этой схеме, то получается, что задача переходного периода становится триединой. Необходимо определить способность к видоизменению существовавшей в стране системы соцстраха, т.е. возможности отечественного преобразования в этой области. Необходимо разработать модель собственно переходного периода. И, наконец, сориентироваться стратегически на десятилетия вперед. Сложность в том, что эти задачи не могут решаться ни по отдельности, ни поочередно. Решение может быть только и исключительно системным. Ибо, во-первых, хотим мы или нет, но мы не начинаем с нуля, да и попросту нерационально было бы не обратиться к собственному опыту. Во-вторых, суть переходного периода прежде всего именно в переходности, это мост из прошлого в будущее и в то же время у него своя система рисков. Если решать только остро актуальные задачи, не создавая правовую и материальную основу для будущего, то произойдет распыление средств, не оставляющее в обществе ни чувства удовлетворения, ни стимула. В-третьих, не очертив, хотя бы в принципе, приемлемую социально психологически и реальную политико-экономическую модель будущего социального страхования, не только невозможно определить вектор переходного периода, но и непонятно, с какими мерками и вопросами обращаться к достижениям и урокам прошлого.

Таким образом, мы находимся в критической точке развития - она одновременно и кризисная, и многое определяющая. Постараемся с учетом этого и подойти к интересующим нас вопросам.

Поскольку речь идет о России на этапе развития рыночных отношений, то одним из принципиальных вопросов становится следующий: как будет меняться ролевая функция государства в деле социального страхования? Так или иначе могут рассматриваться (и действительно рассматриваются) две принципиально различные тенденции: разгосударствление систем социальной защиты и, напротив, приоритетный статус этой сферы для внутренней государственной политики.

Принципиальное отличие между тем, что было в СССР и тем, что складывается ныне, в том, что государство уже не в состоянии быть единственным субъектом, который определяет как, кого и в какой степени социально поддерживать. В моно властном государстве человек или социальная группа являются не субъектом, а объектом в системе социального страхования. С появлением самостоятельных хозяйственных единиц ситуация меняется. Появляются и самостоятельные социально-политические субъекты - партии, профсоюзы, ассоциации, общественные фонды. Это значит, что в зачатке возникает среда так называемого гражданского общества. Как принято считать, гражданское общество тем сильнее, тем организованнее, чем сильнее его субъекты, чем они более способны к саморегулированию. Однако в государстве переходного периода полисубъектность характеризуется скорее хаотичностью, рассогласованностью и взаимным неудовлетворением субъектов.

Рассматривая эти проблемы под углом формирования социально-правовых основ гражданского общества новой России, В.М. Лебедев обращает внимание на такой немаловажный фактор: "В условиях харизмы личность всегда оказывается как бы вне структуры гражданского общества. Она представляет собою скорее всего тот самый строительный материал (атом материи гражданского общества), из которого созидаются его элементы. Именно для этих структур, а не в интересах отдельного человека (гражданина), в современном обществе России создается система социальной защиты... При этом на первый план неизбежно выдвигаются экономические структуры, организованные на базе частной собственности, и их антиподы - профсоюзы, но не отдельные работники"²⁹.

Государство в этой ситуации резко теряет свои позиции как централизованный регулятор в сфере социально-трудовых отношений и как их гарант. Профсоюзы, борясь за установление пороговых гарантий в сфере труда и отдыха, все в меньшей степени могут апеллировать к государству. В.М. Лебедев ставит этот вопрос достаточно жестко: "Следует обратить внимание на еще бытующее в теории и практике заблуждение, что профсоюзы могут заключать соглашения с государством как властной структурой. Это находится в очевидном противоречии и с теорией гражданского общества, и с современными функциями российского государства... Государство в отношениях с профсоюзами в таких соглашениях может выступать или как имущественная (хозяйствующая) структура гражданского общества, или как представитель определенных государственных предприятий, учреждений, организаций"³⁰.

К столь категоричному выводу автор приходит, считая очевидным то обстоятельство, что в условиях рынка государство не может быть гарантом имущественных обязательств каждого и любого субъекта (юридического хозяйственного лица). По этой логике, однако, государство не может быть гарантом и в договорных отношениях между предпринимателями и профсоюзами.

Речь здесь неизбежно идет об изменении функций профсоюзов как социального субъекта. Если прежде они являлись реализаторами определенной социальной политики государства, то теперь могут стать инициаторами и гарантами в сфере социально-трудовых отношений. В таком случае гражданин (работник) действительно становится материалом для построения и совершенствования этих структур.

Социальная обстановка в стране этому в той же степени благоприятствует, в какой и оказывает противодействие. Принимаемые законы все четче отражают тенденцию к ограничению его роли в социальной защите, сводя к минимуму разрыв между провозглашаемым и реально управляемым. Социальное страхование как прежний государственный институт оказывается на грани исчезновения. Предприниматели так же инстинктивно стремятся к снижению пороговых гарантий. Введение контрактной системы, в частности, приводит чуть ли не к полному исключению социального страхования из сферы трудовых отношений. Роль профсоюзов, однако, недостаточно определена современным российским правом, а материальные возможности их незначительны, и также недостаточно определены в плане возможных перспектив.

Из данной ситуации следует, что именно интересы гражданина подвергаются ревизии. Это отрицательно сказывается на правовом строительстве гражданского общества. Работник по-прежнему остается объектом социально-трудовых отношений, ибо новые оказывается общественные структуры, в достаточной мере представляющие его интересы, еще не сформировались.

Поскольку правовое творчество в государстве не может быть автономной академической сферой, то и встает вопрос о том, в каком направлении реально может развиваться российское государство и какие структуры реально могут возобладать в российском обществе.

В первой половине 1990-х годов в общественно-научном обороте появился ряд работ, оценивающих вероятностное развитие российской политико-экономической системы по разным моделям в связи с проблемами социальной защищенности и социальных гарантий. Работы эти интересны тем, что независимо от тональности носят характер оценки вероятности развития в том или ином направлении, а не характер рекомендаций. Так или иначе эти работы очерчивают собой достаточно представительное "идеологическое поле" и обозначают круг проблем, с которыми связан статус различных институтов социальной защиты. Мы же рассмотрим их с точки зрения потенциальных возможностей реформирования системы социального страхования.

Логичнее начать с пессимистических прогнозов, ибо они носят предостерегающий, упреждающий характер.

Так, скажем, Б. Ракитский рассматривает четыре принципиальных варианта социальной защищенности - при тоталитарном государственном устройстве, при народно-демократическом строе, при буржуазно-демократическом и, наконец, при буржуазно-диктаторском³¹.

Фундаментальной категорией социальной защищенности при тоталитарном строе автор называет социальную поддержку, а принципиальной структурной характеристикой - деление общества на категории ("касты") с присвоенной им степенью льгот и привилегий.

Как мы пытались показать выше, деление на категории и касты и при тоталитарном режиме является реальным воплощением учета социальных рисков. Но Б. Ракитский, по-видимому, прав, увязывая гарантированность получения пособий и льгот с жестким прикреплением к определенной категории, касте. Несанкционированный переход в другую касту невозможен, подчеркивает он в частности. Действительно, в жестко организованном обществе система социального страхования, наблюдаемая на определенном стабильном этапе, несет очевидные черты прямого социального обеспечения.

Термин поддержка автор вводит, вероятно, в связи с тем, что не считает ее достаточной, а лишь гарантирующей минимальный социальный уровень. При народно-демократическом строе, по мнению Б. Ракитского, социальная защищенность предстает как гарантия для каждого человека и социальной группы не только устойчивого, но и "достойного" положения в обществе.

Автор оговаривает то, вполне очевидное обстоятельство, что в развитом виде народно-демократический строй исторически не наблюдаем. Но, как заметная тенденция, он существовал и потому может быть рассмотрен. Гарантом социальной защищенности при таком государственно-общественном устройстве являются общенародные собственность и управление, а гарантом совершенствования - структура полисубъектного гражданского общества: "Принцип гарантированности означает максимальные обязанности как государства, так и других субъектов общественной и хозяйственной жизни по понижению уровня социального и хозяйственного риска"³². Действует принцип неотчужденности отдельного человека и социальной группы от общественного устройства.

Материально и организационно условия труда и отдыха (индивидуальная ценность) и сохранение длительной трудоспособности (государственная, общественная ценность) человека гарантируются развитой и развивающейся инфраструктурой оздоровительно-рекреационной системы.

Однако, если эти принципы были конституционно закреплены в СССР в 1936г. и в 1977 г. и с большим или меньшим успехом внедрялись в жизнь, то с 1990 г., как определяет был провозглашен принцип: "Свобода - сильным, поддержка - слабым!" Это связано с приватизацией на самом разном уровне, с разгосударствлением экономической сферы, а следовательно с изменением гарантированных возможностей социальной защиты.

В перспективе такая перемена может привести к переходу к принципам буржуазно-демократической формы правления. В сфере социально-защитных мер это принцип компенсирования. Равенство возможностей дается только равенством капиталов. Действуют две морали - "мораль труда" и "мораль капитала". Однако, поскольку в развитом буржуазно-демократическом обществе одной из общественных ценностей является стабильность, поддержание законности и правопорядка, то действует парадигма социального компромисса. По логике, основанной на универсальности рыночных отношений, когда "все продается и все покупается", социальные пособия компенсируют социальное неравенство.

Но в современных российских условиях действуют иные факторы и приоритеты. Буржуазия еще сравнительно "бедна" и стремится прежде всего к сиюминутной прибыли. У нее отсутствует опыт диалога и компромисса (добавим - и понимание его сути и экономических возможностей). Трудящиеся не готовы к продуманным организованным программным действиям. Зато опыт диктата в обществе наличествует.

"...Новые эксплуататоры (и их полпреды в партиях и парламентах) зачастую еще не догадываются, что им не под силу выполнить свои обещания. Им придется отступать... на позиции буржуазной диктатуры с соответствующими урезываниями социальной защищенности", - резюмирует Б. Ракитский³³.

В истории социальной защиты разрыв между декларируемым и возможным - довольно характерная черта. Значительные обещания слишком часто сводились в очень скором времени к тому, чтобы хоть как-то выполнить программу-минимум. А минимизация средств требовала немедленно определить довольно жесткие страховые приоритеты. Поэтому не удивительно, что различные прогностические построения первой половины 1990-х гг., в том числе и с дальним заглядом, и с попыткой оптимистичного предвидения - приводили последовательных авторов к вопросу об актуальной политике при минимуме средств. И ответ отнюдь не представляется однозначным.

Так, скажем К. Микульский, оценивая как безответственное требование ряда политиков развивать социально ориентированную экономику, указывал: "В таких случаях говорят о социальной ориентации экономики, а думают о возрождении в ней административного произвола, о дотации за счет общества убыточным, бесперспективным предприятиям, о низких ценах при высоких производственных издержках, о социальных выплатах, возникающих как бы из ничего"³⁴.

Действительно, когда фонд социального страхования оперировал огромными суммами, то была и возможность маневрировать, а не потраченные в течение года средства уходили в бюджет. В России переходного периода такие возможности неминуемо должны были довольно быстро исчерпаться. Тем не менее К. Микульский видит перспективу в создании социально ориентированной экономики (во всяком случае теоретическую), в возрождении со временем подобной ситуации, но уже на основе эффективной и сбалансированной экономики, созданной в значительной степени заново. Тогда будет возможна аккумуляция в бюджетах и фондах значительных средств и, соответственно, перераспределение доходов в социально значимых масштабах. "Означает ли это ограничение рыночного механизма? - задается автор вопросом. И отвечает: - "Несомненно". Однако перераспределение доходов в свою очередь поддерживает потребителя, его потенциальную платежеспособность, а стало быть, рыночный вектор в экономике, да и вообще предполагает возможность включения социально уязвимых групп в собственно рыночный процесс.

Но, поскольку это перспектива стратегическая, то в условиях ресурсной ограниченности с неизбежностью встает вопрос о перспективе тактической. И первый ответ на этот вопрос у большинства исследователей очевидный: поддержка слабо защищенных, беднейших слоев населения. В связи с этим тезисом возникает целый ряд проблем. 1) Определение этих слоев. 2) "Определение пределов необходимой социальной защиты, за которыми начинаются иждивенчество, растрата социальных фондов". 3) К. Микульский называет и третью проблему: соблюдение интересов благополучных слоев населения, поскольку речь идет в любом случае о перераспределении средств, то должна соблюдаться мера, которая позволит тем, кто вписался в рыночную экономику, нарождающемуся "среднему классу", формировать личные доходы, а не "приобретать" новые расходы.

Исследователи, однако, видят проблематичность в определении не только слабо защищенных слоев, но и первостепенных потребностей (от чего в свою очередь зависит и ранжирование социальных пособий). Так, например, Ю.В. Пешехонов замечает, что классификация человеческих потребностей по принципу жизненно важных, без которых немыслимо существование, и второстепенных (которые могут быть удовлетворены в соответствии с индивидуальным доходом и не нуждаются в государственной корректировке), "в целом отражает здравый, но трудно реализуемый подход к решению проблем социальной защиты... Главный недостаток заключается в том, что следует считать в жизни людей первостепенным, зависит от многочисленных факторов - уровня дохода, образования, размера и состава семьи, профессии, образа жизни, мировоззрения и т.д. Кроме того, "первостепенные, жизненно важные потребности" динамичны во времени, их сравнительная оценка и межстрановые сопоставления затруднены"³⁵

Не слишком ли сложен, не слишком ли тонок этот подход, когда речь идет о необеспеченности "базовых нужд" значительной части населения? Наверное, все-таки нет. Ведь в условиях ресурсной ограниченности в "конфликтной" ситуации могут находиться родственные статьи одного и того же фонда социальной защиты. Так, для системы социального страхования это могут быть проблемы приоритетной тарификации пособий по материнству и уходу за детьми либо выделение средств на детские оздоровительные лагеря. Или, скажем, увеличение процентной ставки пособия по временной нетрудоспособности либо продолжительность его выплаты, не говоря уже о самой возможности содержания профилакториев даже на вредных производствах.

Ю.В. Пешехонов предлагает рассмотреть как финансово более оптимальный подход к определению первоочередных потребностей по степени их народнохозяйственного, общегосударственного значения. "В качестве меры, атрибутивного признака берется степень заинтересованности общества в удовлетворении той или иной потребности, а следовательно, экономический и моральный ущерб, который несет общество в случае, если они не обеспечиваются или обеспечиваются не в полной мере"³⁶.

Автор оговаривает то обстоятельство, что при такой методике в равные условия попадают неодинаковые по своему положению и потенциалу люди. Но государство не вправе, считает он, ставить своей целью максимальное обеспечение потребностей с учетом индивидуальных особенностей, и речь может идти только о выработке определенных гарантированных нормативов.

Ситуация даже чисто теоретически получается весьма противоречивая. Но учитывая отечественный опыт социального страхования, нельзя не заметить, что исторически такой подход всегда приводил не к смягчению социальной ситуации, а к приоритетной поддержке отдельных групп населения. К тому же даже избирательная поддержка в условиях дефицита средств отнюдь не была адекватной социальным рискам этих групп. Да и само определение народнохозяйственных приоритетов в лучшем случае удовлетворительно действует на протяжении недолгого времени. Прогнозирование их на долгий период в государстве с развивающейся рыночной экономикой весьма проблематично.

Рассуждая о государственных приоритетах переходного периода, когда часть населения утратила способность к экономической самозащите, которая была у нее прежде, и не приобрела ее в новых условиях, Ю.В. Пешехонов невольно переходит от рациональных приоритетов к гуманитарным. Он предлагает запустить механизм экстренной социальной защиты, направленный прежде всего на жизнеобеспечение нетрудоспособных и малоимущих. Исследователь считает такие экстренные ориентиры проявлением социального обеспечения "в чистом виде". С этим можно согласиться лишь отчасти, ибо само выделение таких групп непременно должно быть связано с определением социальных рисков.

Можно согласиться с автором, когда он говорит, что механизмы и постоянной (долговременной), и экстремальной социальной защиты должны существовать параллельно, а приоритетность вторых должна рассматриваться исключительно как временная. Но здесь есть и другие проблемы. Из опыта известно, что чрезвычайные меры в стране, переживающей трудные времена в связи с внутренней реконструкцией, недостаточно эффективны уже в силу рассогласованности централизованных финансовых структур. Средства расходуются нерационально, разворовываются, подвержены инфляции, поэтому не исключено, как более результативное решение, распределение этих средств по региональным и отраслевым каналам. Но это - отдельный вопрос, к которому мы еще вернемся.

Всякий переходный период - это еще и время подмены понятий. Так, например, еще в самом начале приватизационной эпохи обращалось внимание на возникающие финансовые ловушки: "Формирование фонда социальной защиты на предприятии соответственно отражается на структуре цены продукции. При этом вполне возможно появление тенденции к завышению доли социальных отчислений в структуре цены, что приведет к росту цен в глобальном масштабе. Для сведения к минимуму отрицательных последствий такого явления нужно установить оптимальное соотношение между нормативом формирования социального фонда и налогом, ограничивающим его образование"³⁷.

Внешние показатели расходов по отдельным статьям социального страхования, как было замечено, далеко не всегда отражают суть происходящего. Так, скажем, по данным Фонда социального страхования был замечен резкий рост временной нетрудоспособности на неблагополучных предприятиях, когда людей "отправляли на бюллетень", и в то же время малая заболеваемость в новых коммерческих структурах. В связи с этим даже высказывалось предложение о снижении тарифов для тех организаций, которые сократили у себя число заболевших³⁸. Однако по другим наблюдениям работники таких фирм попросту предпочитают "не болеть", не брать бюллетень, чтобы быть на хорошем счету и сохранить место работы. Другой пример - снижение выплат по беременности и родам. Оно также не обязательно связано со снижением рождаемости в целом. Рожают и те, кто не смог устроиться на работу в стадии беременности (это и в прежние, более социально благополучные времена бывало проблемой), и представители люмпенских, маргинальных слоев общества, и, напротив, достаточно обеспеченные женщины, не работавшие ко времени возможного выделения пособия.

Таким образом, динамика рисков и расходов в принципе трудно определима и мало прогнозируема. Говоря об экстремальных мерах и маневренности средств социального страхования, это обстоятельство нельзя не учитывать.