Недостатки существующей системы социального страхования

Многолетний мировой опыт основательно доказал, что социальную реформу следует считать как неразрывную составную часть экономической и финансовой стратегии любого государства. Однако этот основополагающий урок напрочь забывается сегодняшними реформаторами, которые упорно придерживаются старой последовательности: сперва рост, потом распределение, сперва остановить инфляцию, затем создать рабочие места; сперва свободная торговля, потом индустриализация; сперва плати, потом купи.

Результаты такого подхода видны повсеместно: проблема занятости приобрела универсальный характер; деградация жизни в городе и на селе привела к массовому обнищанию населения, росту профессиональных заболеваний, сокращению продолжительности жизни; социальное обеспечение и пенсионные фонды, где они существуют, постоянно испытывают финансовые затруднения, не говоря уже о чрезвычайно низком уровне соответствующих выплат по социальному страхованию. О том, что социальная политика находится на втором плане, свидетельствует тот факт, что только через пять лет экономического реформирования Правительство Российской Федерации своим решением приняло 26 февраля 1997 г. (очевидно, под нажимом социального напряжения в обществе) Программу социальных реформ в Российской Федерации на период 1996-2000гг., в частности по реформированию социального страхования. Будет ли эта Программа претворена в жизнь - трудно судить, поскольку в ней не просматриваются финансовые источники ее реализации (обеспечения).

Отсутствие сбалансированности экономической и социальной политики привели к тому, что существующая система социального страхования утратила основные признаки страховых отношений и фактически превратилась в часть налоговой системы государства. По существу страховые взносы предприятий - это взносы не базирующиеся на оценке социальных рисков. Скорее они представляют собой разновидность налога, взимаемого и перераспределяемого государством для выплаты социальных пособий и пенсий через многофункциональные централизованные фонды (Пенсионный фонд и фонд социального страхования).

Сегодня уже явно видно, что существующая система социального страхования имеет ряд существенных недостатков.

Один из них заключается в том, что в ее рамках продолжают действовать разные стандарты социальной защиты. Нормы социальной защиты не увязаны с размерами платежей в соответствующие фонды. Это в частности относится к досрочным (льготным) пенсиям, санаторно-курортному обслуживанию, размерам пособий по временной нетрудоспособности. В результате уровень социальной защиты отдельных категорий трудящихся различен, хотя их взносы по социальному страхованию одинаковы.

Действующий порядок уплаты предприятиями страховых взносов со всех расходов на оплату труда работников и исчисления пенсий из заработка, ограниченного определенным размером, вызывают серьезные возражения со стороны предприятий с высоким уровнем оплаты труда и в первую очередь негосударственных предприятий. Их руководители и работники справедливо считают свои взносы в систему социального страхования и обеспечения завышенными. Они высказываются за выход из общей системы и за создание систем социального страхования, объединяющих предприятия из различных секторов экономики.

Другим серьезным недостатком является то, что в преобразованиях данной сферы наибольшее внимание уделяется организационным и финансовым вопросам. Однако суть процесса децентрализации, а также формирования автономных систем страхования и обеспечения не только в организации финансового возмещения утраты трудоспособности, но и в формировании соответствующей инфраструктуры, обеспечивающей приемлемый уровень социальных услуг. Это относится к медицинскому обслуживанию, к службам помощи безработным и особенно к социальной защите пострадавших на производстве, поскольку медицинская, социальная и профессиональная реабилитации фактически отсутствуют.

Много нерешенных проблем связано с реформой управленческого правового регулирования социального страхования. В соответствии с действующим законодательством (ст. 226 КЗОТ РСФСР) управление государственным социальным страхованием с 1933 г. осуществляют профсоюзы. В связи с ликвидацией ВЦСПС и созданием в последние годы различных профсоюзных структур наметилась тенденция к обособлению и выделению фондов социального страхования в рамках отдельных отраслей, подотраслей и даже предприятий. Такие действия можно квалифицировать как осознанное разрушение сложившейся системы, растаскивание ее на "лоскутные" системы социальной защиты.

В соответствии с решением Правительства России и Совета Федерации независимых профсоюзов России от 25 декабря 1990 г. № 600 и от 4 января 1992 г. по совершенствованию управления и порядка финансирования расходов на социальное страхование создан фонд социального страхования Российской Федерации и открыты единые текущие счета для республиканского и регионального отделений фонда. Создание фонда позволило приостановить развал системы социального страхования, но острота проблемы не снята. Главная причина в том, что существующая система не приспособлена к условиям многообразия форм собственности, ей недостает гибкости в передаче полномочий управления на более низкие уровни управления, нет механизма контроля за формированием и расходованием средств в интересах работников.

Не менее важным является и вопрос о финансовом обеспечении системы социального страхования. Мировая практика свидетельствует, что самым надежным и испытанным методом в рыночных условиях является трехканальное формирование фондов, когда большая часть нагрузки приходится на нанимателей, а меньшая распределяется между работниками и государством, заботящемся о самых незащищенных слоях населения.

Непосредственное участие трудящихся в финансировании фондов социального страхования позволяет им влиять на уровень своей социальной защиты, что имеет большой смысл в условиях перехода к рыночным отношениям. За рубежом, как уже отмечалось, применяется долевое участие трудящихся и предприятий в страховых взносах. В нашей стране, видимо, такая практика будет внедряться с трудом, поскольку за семьдесят лет сложились свои традиции в сфере социального страхования. Кроме того, низкий уровень заработной платы подавляющего большинства населения, существующие у населения стереотипы социальной справедливости не позволят быстро внедрить новую финансовую модель социального страхования. Она должна вводиться постепенно, поэтапно.

Еще одна проблема связана с тем, что страховые взносы предприятия никак не связаны с уровнями профессиональных рисков повреждения здоровья. Все предприятия, независимо от уровня опасности и вредности работ, уровня производственного травматизма и профессиональной заболеваемости, величины утраты трудоспособности начисляют одинаковые страховые взносы в Фонд социального страхования.

Существующий порядок сбора, аккумуляции страховых взносов и централизованное распределение поступающих средств между отдельными видами социального страхования и обеспечения делает неявной связь между страховыми случаями, которые охватываются социальными страхованием (болезнь, несчастный случай на производстве, материнство, старость), взносами предприятий и получение застрахованными пособий и пенсий,

Переход предприятий и организаций к рыночным отношениям высветил ряд противоречии в системе социального страхования, среди них, наиболее важнейшие:

1. Государство отказывается от своей доминирующей роли и делегирует права и полномочия на региональный уровень и уровень предприятий. Происходит отказ от принципов бесплатности социальных услуг, начинает считаться нормой их оплата. Переход к системам платной медицины, социального обеспечения вызывает резкий рост финансовой нагрузки на предприятия. В этой связи возникает задача оптимизации страховых взносов как по всем, так и по отдельным платежам: в Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Фонд занятости, Фонд медицинского страхования.

Существующий централизованный характер управления системами социального страхования по отдельным его видам требует новых подходов к координации, а также передаче ряда функций управления основным субъектам страхования - страхователям и застрахованным.

2. Переход к рыночным отношениям - длительный процесс и для переходного периода характерно снижение доли инвестиций, быстрые темпы физического и морального износа основных фондов, а значит, значительное понижение уровня охраны труда, ухудшение состояния производственной среды, зачастую неконтролируемый рост интенсивности труда. В результате резкое повышение профессиональной и производственно обусловленной заболеваемости, производственного травматизма, ухудшения состояния здоровья трудящихся, особенно в отраслях с высоким уровнем профессионального риска.

Хозяйственная самостоятельность для многих предприятий оборачивается финансовой неустойчивостью. Это обусловливает в свою очередь необходимость усиления роли социального страхования как важнейшего и определяющего института социальной защиты. Тенденция к возрастанию страховых выплат, финансовой напряженности страховых выплат, финансовой напряженности страховых фондов требует создания целого ряда финансовых буферов и противовесов, например, социального банка для перестраховки между основными видами страхования, а также механизма страховой солидарности различных профессиональных групп трудящихся. Это особенно важно для отраслей с высоким уровнем профессионального риска (угольная и другие отрасли горнодобывающей промышленности), которые в новых условиях без солидарной помощи других отраслей не смогут обойтись.

В этой связи координирующая роль государства резко возрастает. Требуется безотлагательное законодательное определение величин страховых взносов в различные отрасли социального страхования, нормативное определение минимально-необходимых уровней социальных гарантий, создание механизмов страховой солидарности отдельных профессиональных групп трудящихся, а также механизмов увязки страховых взносов с уровнем рентабельности отраслей, прибыли и налоговых отчислений.

3. Стремление правительственных и законодательных структур создать принципиально новые структуры социального страхования, игнорируя профессиональную их принадлежность и накопленный опыт, вызывает целый ряд нежелательных последствий. К их числу можно отнести следующие:

- средства социального страхования отчуждаются от страхователей и их расходование становится бесконтрольным;

- значительно увеличивается аппарат управления, неизбежно сокращаются расходы на профилактику заболеваемости и реабилитационные услуги, поскольку систему здравниц профсоюзы фактически передали коммерческим структурам,

4. Сложный социально-экономический и политический характер современных преобразований в том числе и в области социального страхования вызывает необходимость качественно нового стратегического (законодательного) и оперативного (контрольно-распорядительного) управления в этой сфере. В условиях коренной ломки экономической модели хозяйствования реформу системы социального страхования проводить трудно вдвойне. Сложившиеся в сознании населения упрощенные стереотипы социального страхования как объекта забот государства и профсоюзов затрудняют выработку новой модели социального страхования. Требуется широкая разъяснительная работа в обществе (среди населения и управленческого аппарата всех уровней) по поводу того, что успешное осуществление всех социально-экономических реформ возможно в случае достижения общественного согласия по уровню социальной защиты трудящихся и всего населения по важнейшим ее составляющим на переходный период.

В нынешних условиях реформирование общества далеко не всегда осуществляется согласованно, и изменения в социальной сфере не увязываются с протекающими экономическими и политическими процессами. В итоге в основном сохраняется прежняя система социального страхования, принципы ее организации и функционирования. Из недостатков этой системы можно указать следующие:

- не работает принцип личной ответственности гражданина за формирование достойных условий жизни, т.е. у людей отсутствует стремление быть застрахованным по различным видам социального страхования как в обязательной, так и в добровольной формах;

- неразвита система социального страхования, ее инфраструктура, отсутствует многообразие видов;

- не создана система расчетов финансовых средств для различных (или хотя бы отдельных) видов страхования, не учитываются профессиональный и региональный признаки;

- неразвиты принципы самоорганизации и самоуправления системы социального страхования и сеть негосударственных учреждений страхования, практически не привлечены к управлению непосредственные участники страхования - работники и работодатели, в результате чего отсутствуют ее "прозрачность", а значит и доверие.

Социальное страхование вправе рассматриваться как институт партнерства, и его распространение в обществе в определенном смысле есть производная от зрелости как партнеров, так и их отношений. Поэтому, на наш взгляд, объективным условием становления системы социального страхования является экономическое развитие общества, а субъективным - уровень зрелости общественного сознания.

Принципиальными недостатком отечественной системы социального страхования можно считать:

- устраненность страхователей от участия в управлении системой социального страхования;

- отсутствие в финансовом механизме системы социального страхования возможности оценки финансовой нагрузки на плательщиков;

- несоответствие страхового риска страховым выплатам.

Последнее приводит к недостаточности социальной защиты и разбалансированию всей системы социального страхования. К сожалению, при реформировании существовавшей системы социального страхования, и создании новой наибольшее внимание уделяется процессам децентрализации и некоторым другим организационным вопросам, но выработка механизма определения размеров взносов по социальному страхованию, порядок финансового возмещения утраты работоспособности, формирование соответствующей инфраструктуры по обеспечению приемлемого уровня социальных услуг так и остаются неразработанными.

В области социального страхования не решены еще вопросы как управленческого - не разграничены компетенции между центром и субъектами Российской Федерации, так и действующего законодательства - сохраняются и продолжают действовать устаревшие нормативные акты, не соответствующие изменившимся экономическим условиям и другим законодательным актам.

Произошедшие изменения еще не позволяют считать систему социального страхования в достаточной степени адаптированной к современным социально-экономическим условиям. Эти изменения должны быть более существенными.

Так с введением так называемых социальных пенсий пенсионное обеспечение получают и те, кто ранее не работал по разным причинам. Пособия по социальному страхованию теперь могут получать не только причисляемые к категории наемных работников, но и так называемое самозанятое население: члены кооперативов, фермеры и даже работники религиозных организаций. При начислении пособий сняты ограничения на заработок. Существенные изменения затронули и систему охраны материнства и детства: увеличены сроки выплат по беременности и родам, семейные пособия получают теперь все семьи, имеющие детей. Кроме того, были приняты законы о медицинском страховании и на случай безработицы.

Однако эти меры можно определить скорее как частные, а не как конструктивные, на глобальном уровне. С их помощью не преодолеваются "недостатки системы социального страхования, сложившиеся в условиях централизованного административно-планового ведения хозяйства"¹¹⁷. По существу отдельные изменения в законодательстве в основном негативно влияют на его целостность, при этом страдает социальная защищенность граждан. Расширение охвата пенсионным обеспечением не приблизило размеры пенсий к уровню прожиточного минимума, к тому ж сегодня практически не учитывается трудовой стаж.

Очевидно, что система социального страхования в условиях социалистического общества решала иными задачи. Принципиально другими были социальная политика и роль государства. Прежняя система сводилась в основном к решению двух задач: определение пропорций экономического развития и формирование общественных фондов потребления. Она заключалась в жестком регулировании не только экономической сферы, но и жизни всего общества. Предприятия выступали инструментом проводимой государством политики, и их социальная и экономическая функции совпадали с государственными. В зависимости от приоритета той или иной отрасли, предприятия предоставляли работникам соответствующий уровень социально-экономического обеспечения.

В таких условиях ни социальная, ни экономическая политика не могли саморазвиваться, и миф о возможности построения социалистического рая на земле был разрушен. Но, видимо, сильна тяга к мифологизации, и на смену утраченному пришел новый миф, в котором тот же рай представлялся уже на основе капиталистических отношений. С началом общественных преобразований существовавший ранее "конфликт труда и государства" в определенном смысле удалось преодолеть, но почти сразу же пришлось столкнуться с новым - "конфликтом труда и капитала", который хорошо знаком странам с рыночной экономикой. Они пытаются его разрешить с помощью проведения соответствующей социальной политики.

Несовершенство действующей системы социального страхования обусловлено прежде всего тем, что не была разработана методология ее реформирования, большее внимание уделялось решению частных вопросов. Разработчики законопроектов часто стремятся удовлетворить интересы лишь одной из сторон - участников социального страхования, но забывая, что без комплексного согласования интересов всех участников эффективной эта система быть не может.

Безусловно, изменения в области социальной защиты произошли, и прежде всего относятся к пенсионному обеспечению, медицинскому страхованию, к сфере занятости, к обеспечению при временной утрате трудоспособности. В частности, в этих видах страхования были созданы автономные внебюджетные фонды. Однако социальная политика в целом, необходимо еще раз подчеркнуть, направлена преимущественно на решение частных вопросов, а не на выработку методологии или идеологии общественных преобразований.

Общие принципы построения системы

социального страхования.

Реформирование безусловно длительный процесс, но осуществить его поэтапно реально. Известно, что перестройка системы социальной защиты населения вызвана экономическими реформами, осуществляемыми в России в настоящее время. Ее эффективность зависит от четкого представления о роли системы в социальной жизни, об ее механизмах, субъектах и объектах¹¹⁸.

На смену единой системы государственного социального страхования сегодня приходит новая, с разветвленной сетью внебюджетных видов страхования: социального, медицинского, пенсионного, а также связанного с проблемой занятости. Сюда же входит и добровольное, т.е. не государственная система социальное страхование

Соответственно социальное страхование осуществляется в различных видах в зависимости от причин потери заработка: страхование от несчастных случаев, на случай болезни, по старости, по инвалидности, страхование материнства, на случай потери кормильца и по безработице. Оно имеет разные формы и соответствующие способы их организации: обязательное, добровольное, а также ряд переходных форм, которые можно определить как "условно обязательное страхование". Страхование может иметь общегосударственный характер, а может быть местным.

Но не смотря на наличие разнообразных форм сохраняется некие общие принципы социального страхования. В частности, социальное страхование определено в Декларации прав человека как форма социальной защиты при наступлении случая социального риска и потери средств к существованию по независящим от человека причинам. От сюда следует, что цель социального страхования - обеспечить трудящимся прежде всего экономическую защиту при наступлении разных случаев, которые приводят к потере дохода и утрате возможности заработка. К такого рода страховым случаям относятся: временная нетрудоспособность, инвалидность, старость, рождение ребенка и уход за ним, смерть и др.

Другим принципом выступает то, что система социального страхования действует на основе личной ответственности каждого гражданина, которая обеспечивается его участием в вопросах как финансирования, так и управления системой. Для рыночной экономики, а значит и для социального страхования, принцип личной ответственности является основным, согласно которому каждый человек должен самостоятельно принимать решение: каким образом он участвует в экономической жизни общества и как он обустраивает свою жизнь. Личная свобода сопряжена с личной ответственностью за принятие решений.

Наряду с этим данная система характеризуется принципом солидарности, согласно которому размер взносов зависит от величины доходов страхуемого, а получаемые по системе социального страхования услуги - от состояния его здоровья и соответствующих потребностей. Важно здесь подчеркнуть, что социальное страхование должно финансироваться как за счет страховых взносов трудящихся по найму, так и предпринимателей, и в некоторых случаях могут быть привлечены средства госбюджета. Социальная помощь строится исключительно на использовании госбюджетных средств; из них выплачиваются пособия нуждающимся, тогда как в страховании организуются специальные страховые фонды.

Тем самым осуществляется определенная компенсационная помощь трудящихся с более высоким заработком тем, чьи заработки ниже. Социальное страхование - это по сути институт социального партнерства, солидарности и соглашения, и уровень его развития определяется зрелостью основных субъектов - работников, предпринимателей и государства, балансом сил и согласованностью их интересов. В рамках социального страхования не только осуществляются материальные выплаты, компенсирующие утрату доходов при наступлении страхового случая, но и оказываются услуги: профилактические, лечебные, реабилитационные, значение которых с развитием страхования возрастает, и именно они в итоге определяют эффективность этой системы.

Цель социального страхования - профилактика, снижение уровня социального риска для трудового населения и компенсация при наступлении страховых случаев. Цель социальной помощи - поддержка наиболее уязвимых категорий населения, доведение уровня их доходов до определяемого обществом некоторого минимума, например прожиточного.

Зарубежный опыт развития систем социального страхования свидетельствует, что необходимыми условиями обеспечения действенной защиты могут считаться следующие:

- осознанное участие населения в социальном страховании;

- согласованные действия правительства, союзов предпринимателей и профсоюзов, достигаемые на основе принципа трипартизма;

- полная ответственность партнеров за обеспечение действенной защиты трудящихся.

В соответствии с этим основу новой модели социального страхования должны составлять следующие направления:

- определение роли, прав и обязанностей основных субъектов социального страхования;

- законодательное закрепление основных видов социального страхования;

- разработка минимальных норм социальной защиты для каждого вида страхового случая, определение порядка назначения пособия и оказания всех видов социальной помощи;

- определение основных источников финансовых поступлений в фонды социального страхования и обоснование модели распределения финансового бремени между всеми участниками;

• определение состава и структуры органов страхования, их функций, полномочий, ответственности гарантов надежности социальной защиты

- с развитием рыночной экономики переход к системе социального страхования на новых принципах закономерен, но при этом принципиально меняется роль каждого субъекта.

Государство перестает быть единственным собственником средств производства и главным страхователем, но оно остается одним из участников системы социального страхования.

Его основными функциями становятся:

- формирование экономических и правовых предпосылок, условий для становления и развития социального страхования, включая содействие развитию инфраструктуры; создание законодательной базы социального страхования, определение обязательных его видов, а также размеров страховых взносов, пособий и услуг;

- гарантирование социальной защиты в области социального страхования, контроль за исполнением законов и за уровнем обеспечения социальной защищенности трудящихся;

- посредничество в области трудовых отношений с целью согласования интересов субъектов этих отношений;

- оказание необходимой целевой помощи наиболее социально-уязвимым категориям населения в рамках социальной помощи, а также финансовое участие в некоторых видах социального страхования, предполагающих долю ответственности государства.

Работодатели (или предприятия):

- участвуют в социальной защите своих работников в процессе трудовой деятельности, а также в обеспечении при утрате ими трудоспособности или прекращении трудовой деятельности вследствие сокращения рабочих мест, либо при выходе на пенсию;

- финансируют расходы на страховую защиту, а также на проведение профилактических мер по предупреждению травматизма и профессиональных заболеваний.

Работник несет личную ответственность за свое здоровье и благосостояние, платит страховые взносы и активно участвует в управлении социальным страхованием. Право на участие в управлении он может реализовать либо непосредственно, либо через представителей в лице профсоюзов и других общественных организаций, которые выступают посредником в системе не только социально-трудовых отношений на производстве, но и социального страхования.

Обязательность социального страхования не предполагает получения согласия от страхуемого, т.е. действует автоматически, но его права в данной системе ни в коей мере не умаляются. Страхуемый лично ответственен за собственные здоровье и благосостояние в условиях трудовых отношений, поскольку ответственность должна быть справедливо распределена между всеми участниками этих отношений.

Принцип личной ответственности в рамках системы социального страхования, как мы уже говорили, с необходимостью дополняется принципом солидарности, выражающимся в определенном перераспределении средств между людьми с разными уровнями дохода (заработка), которое заключается в возможности получения каждым трудящимся достойного уровня поддержки при потере трудоспособности.

На основании вышесказанного можно сформулировать основные положения концепции социального страхования.

Первое состоит в том, что социальное страхование должно разделяться на отдельные виды. "Только в этом случае обеспечивается максимальный учет природы риска, точный расчет финансовых средств, необходимых для страхования отдельных видов риска и исключается скрытое перераспределение средств"¹¹⁹. Дополнительным аргументом необходимости повышения эффективности социальной защиты выступает однородность и общность интересов страхуемых. Этот фактор способствует осознанию важности такой формы социальной защиты и росту солидарности.

Второе положение заключается в том, что в основу разделения социального страхования на разные виды должны лечь конкретные социальные риски как "функциональный признак защиты", что повысит адресность защиты и сделает более совершенным финансовый механизм ее обеспечения. Защита должна осуществляться с целью минимизации этих рисков, наиболее полного обеспечения при их наступлении и проведения комплекса профилактических мер.

Исходя из того, что социальное страхование в целом взаимоувязано с трудовой деятельностью, основными видами его могут быть следующие:

- медицинское страхование;

- страхование на случай безработицы;

- страхование пенсий, в том числе должны учитываться разные причины выхода на пенсию: по старости, по инвалидности, в результате общих заболеваний и несчастных случаев;

- страхование по болезни, когда последняя влечет за собой временную утрату трудоспособности;

- страхование от несчастных случаев на производстве, которые могут носить характер производственных травм или профессиональных заболеваний и предусматривать как временную, так и постоянную утрату трудоспособности. Последний вид социального страхования целесообразно сделать самостоятельным в виду специфики его природы, требующей особого внимания и иного организационного построения. На этом остановимся чуть позже.

Социальное страхование должно иметь комплексный характер, чтобы "все поле социального риска было обеспечено соответствующими формами защиты"¹²⁰. От этого во многом будет зависеть эффективность не только каждого вида страхования, но и всей системы.

Третье положение относится к созданию различных форм социального страхования, причем, учитывая разнообразие в условиях труда и природно-климатических условиях проживания для России, предлагается использование трех обязательных форм страхования - общего, профессионального и территориального социального страхования.

Общее социальное страхование является обязательным для всех трудящихся без учета формы собственности предприятия. Профессиональное - обязательно для учета высокого уровня профессионального риска, который свойствен некоторым отраслям промышленности или видам профессий. Территориальное - необходимо для проживающих в сложных или экстремальных природно-климатических условиях, от которых может зависеть и специфика труда.

Реализация указанных и иных концептуальных принципов социального страхования требует прежде всего разработки законодательного акта "Основы социального страхования в РФ" как некоторый "кодекс" либо "рамочный закон". Он должен стать базовым для разработки и создания различных видов (систем) социального страхования, соответствующих законодательных актов.

При реформировании системы соцстраха встают следующие неотложные задачи:

- изменить правовой статус органов страхования, т.е. вывести их из-под непосредственного государственного руководства, и утвердить их автономность;

- создать систему социального страхования от профессиональных рисков, от производственных травм и профессиональных заболеваний;

- привести в соответствие финансовое обеспечение профессиональных и региональных, т.е. досрочных пенсий, пенсий за выслугу лет с численностью работников, пользующихся в настоящем и в будущем этим правом, с критериями профессионального риска;

- создать механизмы защиты социального страхования от инфляции;

- на межотраслевом и межрегиональном уровнях необходимо создать центры реабилитации и разного рода научно-исследовательские центры для изучения проблем развития социального страхования;

- для самозанятого населения создать специальные региональные и отраслевые кассы как для сбора средств, так и для осуществления выплат по социальному страхованию;

- создание социальных судов для разрешения споров в области социального страхования.

Все перечисленные мероприятия относятся к первому этапу реформирования системы социального страхования, меры же по совершенствованию тех или иных видов и форм социального страхования необходимо осуществлять поэтапно, в соответствии с общей социально-экономической политикой страны.

Анализ практики и тенденций развития систем социального страхования в развитых странах, а также принципиальных положений, заложенных в конвенциях и рекомендациях МОТ и МАСО, свидетельствует о том, что важнейшими методологическими подходами, на базе которых целесообразно совершенствовать и развивать систему социального страхования, могут служить следующие принципиальные положения.

Первое. Повышение уровня социальной защиты трудящихся возможно при согласованных действиях правительственных, предпринимательских и профсоюзных структур, всех членов общества. Требуется достижение социального согласия в обществе с помощью совершенствования механизмов социального страхования и обеспечения. Каждый член общества должен осознанно участвовать в оказании помощи своим согражданам, нуждающимся в поддержке, будучи уверенным, что в свое время ему будет оказана помощь. Социальный консенсус требует укреплять и усиливать с помощью законодательных и нормативных актов правительства, предпринимателей, профсоюзов на базе механизмов трипартизма.

Второе. Совершенствование таких механизмов социальной защиты, какими являются системы социального страхования и социальной помощи, возможно при условии гармонизации отношений основных субъектов: трудящихся (их семей), работодателей и государства. Выполнение обязанностей в рамках такой ответственности означает, что на переходных этапах (которая переживает Россия) требуется определенное перераспределение ресурсов в поддержку мер по сохранению приемлемого и доступного уровня жизни.

Изменение пропорций этого перераспределения касается всех субъектов и их ресурсов: принадлежащих самому трудящемуся (поощрение целевых сбережений в дополнение к пенсионному обеспечению, накоплению средств на случай болезни), семье (повышение целевой ориентации накоплений), работодателям (сбалансированности расходов на заработную плату и средств на обязательные и добровольные виды социального страхования) и государству (совершенствование механизмов бюджетного обеспечения социальной помощи, а также социального страхования государственных служащих).

Масштабы перераспределения средств будут зависеть от наличия ресурсов и целей, поставленных перед собой каждой из заинтересованных сторон, но перераспределение должно в обязательном порядке предусматривать обеспечение базового прожиточного минимума с такими размерами выплат (страховых сбережений), которые позволяют достойно преодолевать трудности.

В этой связи одной из основных целей в области социальной защиты является построение механизмов по сбалансированию интересов всех субъектов по гармонизации общей ответственности, основанных на общенациональной, коллективной и личной ответственности.

Третье. Совершенствование механизмов социальной защиты возможно при органическом сочетании систем социального страхования и социальной помощи. Их взаимодополняющая роль может быть обеспечена за счет построения следующей трехуровневой системы социальной защиты.

Минимальный уровень социальной защиты обеспечивается за счет государства (бюджетные источники финансирования), управляется правительственными структурами, имеет своей целью удовлетворение основных нужд беднейших слоев населения на уровнях прожиточных минимумов. Условие предоставления социальной помощи - проверка материального положения граждан. В первую очередь это относится к социальным гарантиям граждан.

Страховая солидарность достигается в основном благодаря внесению взносов самими застрахованными и работодателями, в необходимых случаях привлекаются дотации из государственного бюджета. За уровни отсчета целесообразности предусмотреть минимальные размеры пособий (не ниже предусмотренных соответствующими конвенциями МОТ) и услуг, которые являются формой страховой защиты от социальных рисков, закрепление законодательно и отражающие существующую в стране степень и виды страховой солидарности. Учет социальных рисков находит свое выражение в существующих видах (отраслях) обязательного социального страхования и дифференцированных отчислениях (страхование от несчастных случаев на производстве, на случай заболеваний, безработицы). В то же время, если социальный риск имеет достаточно известные и стабильные характеристики, обязательные страховые выплаты целесообразно строить на принципах единообразия (пенсии по старости, медицинское обслуживание и т.д.)

Дополнительный уровень. Задача разделения ответственности по социальной защите между основными субъектами требует своего разрешения также с помощью личных инициатив как самих трудящихся, так и работодателей, будь то напрямую или через частные пенсионные фонды или коммерческое страхование. По существу этот уровень должен всегда быть нацелен на предоставление дополнительной помощи с учетом каждого человека, которая дополняла бы собой социальную защиту, основанную на солидарности, но не в ущерб последней. Такие дополнительные системы, являясь нацеленными на отдельно взятого трудящегося и его семью, требуют тем не менее осуществления определенного, предусмотренного законом контроля с тем, чтобы эти системы соответствовали действующим нормам, касающимся практики инвестирования, передачи прав и ответственности управления.

Представляется, что основу новой модели социального страхования, соответствующей рыночной экономике, составляют следующие направления:

- определение роли, прав и обязанностей основных субъектов страхования - работников, работодателей, страховых организаций и государства;

- обоснование основных видов социального страхования как самостоятельных автономных систем социальной защиты;

- определение минимальных норм социальной защиты в случае утраты трудоспособности, круга лиц, подлежащих обязательному страхованию) порядка назначения пособий, оказания всех видов социальной помощи;

- определение основных источников финансовых поступлений в фонды страхования, обоснование социально-справедливой модели распределения финансового "бремени" между работодателями, застрахованными и государством, достижение на этой основе социального консенсуса по доле вкладов всех заинтересованных сторон;

- определение состава и структуры органов страхования, их функций, прав и полномочий, ответственности, условий и субъектов правопреемства, гарантов финансово-правовой стабильности и надежности социальной защиты.¹²¹

Кратко основные направления реформирования системы социального страхования можно выразить в следующих формах.

1. Социальное страхование имеет свою специфическую особенность, определяемая природой страхования. А именно создание механизма возмещения убытка при возникновения случая (так называемого страхового случая) невосполнимого другими способами потерянного дохода. Страхование это потеря «страха» при наступлении случая потери дохода, поскольку в этом случае выплачивается определенная сумма, позволяющая осуществлять свой жизненный цикл. Но это не простое вспомоществование как в случае социального обеспечения или помощи, для инвалидов (например). Возмещение предполагает только при наступлении страхового случая и только при условии участия самого страхуемого в системе социального страхования.

Как уже отмечалось, целью реформирования государственного социального страхования является создание финансово устойчивой системы, обеспечивающей гражданам установленные государственные гарантии по защите от социальных и профессиональных рисков, связанных с утратой заработка, работы, здоровья, а также более эффективное использование страховых средств. Однако для действующей системы государственного социального страхования, особенно в отношении размеров страховых взносов, уровня, условий назначения и выплаты пособий, в большей степени характерны принципы социального обеспечения, чем страхования. В то время как добровольное социальное страхование в полной мере действует на принципах именно страхования.

В большинстве видов современного государственного социального страхования отсутствует дифференциация страховых взносов, что не позволяет задействовать механизм экономической заинтересованности работодателя в снижении страховых рисков и связанных с ними выплат. Размеры страховых взносов по видам страхования определяются без достаточного обоснования и использования расчетов. Как следствие, при высоких страховых тарифах уровень соответствующих выплат явно недостаточен, а социальные страховые фонды постоянно испытывают финансовые затруднения. Внебюджетные социальные фонды зачастую выполняют не свойственные страхованию функции, выплачивая различного рода пособия, компенсации и оплачивая другие не страховые расходы. Сохраняется правовая неопределенность отдельных видов страхования и отсутствует единая законодательная база системы государственного социального страхования.

Как известно в настоящее время развиваются два вида социального страхования - государственное и негосударственное (обязательное и добровольное), направленные на обеспечение социальных гарантий по защите граждан от социальных и профессиональных рисков.¹²²

В добровольном социальном страховании более менее точно определен размер взносов и порядок их выплат. Во всяком случаи существующая система позволяет реформировать и развивать ее в нужном направлении в интересах как страховых компаний, так и страхователей и всего общества. Хотя понятно, что и в данной системе страхования имеется не мало сложностей и нерешенных вопросов. Государственная и добровольная формы социального страхования могут удачно сочетаться, если только будет правильно организовано их взаимодействие. Вместе с тем, современное развитие государственного страхования в меньшей степени способствует такому взаимодействию, поскольку слабо отработана структура данного вида страхования.

2. Реализация важнейших принципов социального страхования: ответственность общества и государства за бережное отношение к личности; государственные гарантии, связанные с обеспечением по социальному страхованию; ответственность страхователя и страховщика за обеспечение прав застрахованных лиц и личная ответственность работников за сохранение своего здоровья и трудоспособности и прочее есть основополагающие принципы как добровольного так и обязательного страхования, и следовании им является принципиальным моментом всей системы социальной защиты.

3. Реформирование структуры государственного социального страхования необходимо осуществлять исходя из того, что наиболее эффективно защита от социальных и профессиональных рисков может быть организована в рамках отдельных видов социального страхования, в частности:

- пенсионное страхование;

- страхование в случае временной нетрудоспособности, включая санаторно-курортное обслуживание и оздоровление, а также в случае материнства;

- страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний; медицинское страхование;

• страхование по безработице.

Предлагаемая структура обеспечивает максимальный учет природы риска, точный расчет финансовых средств, необходимых для страхования, приемлемый уровень социальной защиты, исключает скрытое перераспределение финансовых средств, неизбежное при применении объединенных систем.

4. Реформирование системы социальных пособий необходимо осуществлять по двум приоритетным направлениям:

- установление экономически обоснованных размеров социальных пособий в соответствии с уровнем заработка, стажем трудовой деятельности и размерами перечисленных страховых взносов. Решение этой проблемы можно осуществить на основе персонифицированного учета страховых взносов по отдельным видам страхования, повышения заинтересованности застрахованных лиц в увеличении страховых отчислений за счет собственных средств и контроле за расходованием страховых средств;

- упорядочение требований к предоставлению социальных пособий. Должен действовать принцип, в соответствии с которым при наступлении страхового случая пособие выплачивается только при утрате заработка.

5. Предстоит реформировать систему страховых платежей и взносов в государственном социальном страховании.

Необходимо ввести трехканальную схему поступления средств, в соответствии с которой большая часть нагрузки будет приходиться на работодателя, а меньшая - распределяться между работниками и государством. Соотношение между уплачиваемыми взносами намечается устанавливать в зависимости от вида страхования. При этом страхование, связанное с вредом, причиняемым здоровью работника, должно осуществляться полностью за счет взносов работодателя, а страхование минимальных гарантий неработающих граждан - за счет бюджетных средств.

Существенным фактором совершенствования системы страховых взносов должна стать дифференциация тарифов страховых взносов в зависимости от величины расходов по каждому виду страхования, обусловленных состоянием общей и профессиональной заболеваемости, производственного травматизма и других социальных и профессиональных рисков.

Это будет стимулировать работодателя в целях экономии финансовых средств осуществлять меры по улучшению условий и охраны труда, профилактики и снижения заболеваемости работающих.

Предусматривается также постепенное расширение участия работников в уплате страховых взносов, что позволит активизировать роль доходов населения в решении важнейших социальных проблем.

6. В целях достижения финансовой устойчивости страховых фондов необходимо освободить внебюджетные социальные фонды от несвойственных им функций по выплате различных видов пособий и платежей не страхового характера, обеспечить использование актуарных расчетов при определении тарифов страховых взносов, привлечь к их сбору органы налоговой службы, а также усилить государственный и общественный контроль за использованием страховых средств на всех уровнях их формирования и расходования.

7. При едином методологическом подходе к функционированию систем социального страхования реформы в отдельных видах страхования необходимо предусмотреть некоторые их особенности.

В системах страхования на случай временной нетрудоспособности и от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний надо ввести отраслевую дифференциацию страховых взносов в зависимости от отраслевых профессиональных рисков, перевести выплаты не страхового характера на бюджетное финансирование.

В системе пенсионного страхования ввести при назначении трудовых пенсий персонифицированный учет пенсионных взносов.

В системе обязательного медицинского страхования постепенно повышать ставки страховых взносов до уровня, обеспечивающего полное финансирование гарантированного перечня медицинских услуг работающему населению, а также завершить переход к полному финансированию этих услуг неработающему населению за счет взносов территориальных бюджетов.

В системе страхования по безработице предполагается осуществить переход на бюджетные принципы финансирования всех выплат не страхового характера.

8, Важнейшим в реформировании социального страхования является создание современной нормативной правовой базы, регулирующей правовые, экономические и организационные основы государственного социального страхования, и соответствующей системы управления социальным страхованием.

Федеральный закон об основах государственного социального страхования в Российской Федерации должен стать рамочным законом, на базе которого в последующем будут подготовлены и приняты федеральные законы по отдельным видам страхования.

Предстоит принять новые федеральные законы по страхованию от несчастных случаев на производстве, по обязательному социальному страхованию (на случай временной нетрудоспособности и материнства), а также внести необходимые изменения в действующие законы по другим видам страхования.

Систему законодательных актов должны дополнить федеральные законы, на основании которых устанавливаются тарифы страховых взносов и платежей, осуществляется их дифференциация, федеральные законы о страховых обязательствах и страховом контроле и т.п., а также нормативные правовые акты, регулирующие другие отношения в системе социального страхования,

9. Сложность решения поставленных задач требует сохранения в переходный период за государством функции управления системой социального страхования. В отдельных видах государственного социального страхования (за исключением страхования от безработицы) необходимо расширить участие и повысить роль страховых организаций, имеющих соответствующие лицензии и удовлетворяющих специальным требованиям к уставному капиталу, резервированию средств и др., которые обеспечивают гарантии выполнения страховых обязательств.

10. Соответственно необходимо дальнейшее развитие негосударственных видов обязательного и добровольного страхования, включая обязательное страхование профессиональной ответственности в случаях повышенной опасности жизни и здоровью граждан.

11. По мере становления представительных органов наемных работников и работодателей будет осуществляться либерализация системы социального страхования на основе формирования самоуправляемых негосударственных профессиональных объединений работников и работодателей как в отраслевом, так и в региональном разрезе при сохранении за государством законодательных и контрольных функций.

Реформирование системы социального страхования необходимо осуществлять поэтапно, с учетом роста оплаты труда и улучшения общеэкономической ситуации.