Социальная защита независимо от форм собственности

Начиная с 1991 года в связи с проводимыми социально-экономическими преобразованиями в обществе, осуществляется период реформирования системы социальной защиты и всей социальной деятельности. Еще сложно говорить и по сей день о единой сложившейся его концепции, о представлении каковой должна быть сущность социальной деятельности и ее составляющих. По этому поводу высказывается множество диаметрально противоположных позиций и взглядов: на саму проблему и принципы построения системы социальной защиты населения; здесь проявляется целая палитра различных концептуальных построений и их обоснований, которые могут носить и дискуссионный характер. Но хочется отметить, что каждый так или иначе вносит свой вклад в разработку основной концепции, новых технологий и методик социальной деятельности, что в конечном счете позволит совместными усилиями выработать эффективную и действенную социальную модель.

В 1992 году выходит в свет совместное Постановление Правительства РФ и Совета Федерации независимых профсоюзов РФ "О совершенствовании управления фондом социального страхования РФ в 1992 году"⁷⁶, в котором определятся цели усовершенствования системы управления этим фондом в условиях перехода к рыночным отношениям и рекомендуется предпринять следующие действия:

- открыть единый текущий счет для республиканских и региональных отделений фонда, что по мнению разработчиков этого постановления, должно будет способствовать усилению контроля как за поступлением, так и расходованием средств фонда;

- ввести в состав Правления Фонда представителей Министерства труда и социальной защиты РФ, Министерства экономики и финансов РФ, Государственной налоговой службы РФ, Центрального банка, а также представителей республиканских объединений, не входящих в Федерацию независимых профсоюзов России;

- для усиления государственного контроля за состоянием условий труда и в целях сокращения роста производственного травматизма, профессиональных заболеваний установить на предприятиях всех форм собственности, что средства фонда социального страхования будут использоваться для дополнительного финансирования деятельности органов Государственной экспертизы условий труда РФ;

- самому Фонду подготовить и представить предложения о внесении соответствующих изменений во Временное Положение о Фонде для утверждения, а также внести в Правительство предложения о мерах по укреплению системы социального страхования.

Государственная Дума и Совет Федерации подготовили ряд положений о социальных реформах для населения, которые должны будут осуществлены до конца столетия.

На проводимом в ноябре 1996 года в Доме Правительства совещании заместителей руководителей органов исполнительной власти субъектов РФ происходило обсуждение программы социальных реформ в РФ до 2000 года. Разработчиком такой программы⁷⁷ явилась специально созданная Государственная комиссия, в которой принимали участие руководители федеральных органов исполнительной власти, представители палат Федерального собрания, общероссийских объединений работодателей, профсоюзов и др. общественных организаций, научных учреждений.

Разработчиков объединяло стремление сделать более эффективной проводимую социальную политику, необходимым условием которой должно было явиться увеличение социальной ориентации проводимых экономических реформ; они озадачивались выработкой механизмов, которые позволили бы при рациональном использовании финансовых и материальных ресурсов достичь искомых результатов.

При обсуждении также поднимались вопросы упорядочения в целом системы социальной защиты и высказывались требования уделять наибольшее внимание острым и неотложным социальным проблемам, повысить обоснованность предоставляемых льгот, усилить адресность обеспечения различных форм социальной защиты. В частности, предлагалось:

- установить размер социальных выплат в зависимости от прожиточного минимума, а не от минимальной зарплаты;

- оказывать содействие в трудоустройстве слабо конкурентным на рынке труда группам населения;

- при назначении пособий семьям с детьми учитывать среднедушевой совокупный доход;

• усилить вспомоществование и минимизировать льготы.

Проблемы социальной защиты в России можно оценить в сегодняшней ситуации - как "всеобщей потребности в льготах и подачках" и превращения процесса их добывания "в национальный вид спорта"⁷⁸. 70% населения оказывается охваченным теми или иными привилегиями и льготами, начиная с кремлевских работников и заканчивая может быть ветеранами.

В том числе последних - в результате постоянного расширения списка - оказалось в 4 раза больше, чем было определено вначале и естественно средств на них нет, а в результате - обиды на невыполнение закона. И государство действительно оказывается неспособным как воздать по истинным заслугам, так и скорректировать финансовую политику для нетрудоспособных и работающих.

Оказываются фантастическими образовавшиеся перекосы в области финансового обеспечения: выплаты по нетрудоспособности у бывших шахтеров на 60-70% выше, чем средний заработок работающих и это при том, что численность нетрудоспособных составляет третью часть от числа трудящихся на шахтах. Стремительно растет список профессий и предприятий с вредными условиями труда, ибо это оказывается выгодным как работнику, так и работодателю.

Серьезные прекосы можно наблюдать и в сфере занятости - часто получать пособия по безработице становится более выгодным, чем работать. Наблюдается несуразицы и в самой системе оплаты труда, в частности имеет место перенос старой схемы оплаты (2/3 тарифной ставки в случае простоев не по вине работника) в современные рыночные условия. В результате становится невыгодным для предпринимателей в условиях больших простоев, а именно это характерно для сегодняшней ситуации - повышать тарифные ставки.

Отталкиваясь от выше приведенных данных можно констатировать, проводимые социальные реформы являются чистым популизмом, исходя из понимания того факта, что они не имеют своего финансового подтверждения. Сами же льготы предпочитают рассматривать как новые мифы. Льготы и привилегии оценивались "как явление неэтичное" еще Людвигом Эрхардом в его работе "Благосостояние не для всех"⁷⁹. И в сущности они есть не что иное как компенсация государством крайне низкого уровня существующей социальной защиты для своих граждан. Социальная защита действительно нужна, но для отдельных тяжелых случаев, появляющихся в результате социально-экономических и политических коллизий в жизни всего общества. Сегодня же льготы выполняют функцию средства для погашения возможных социальных взрывов.

Проводимая социальная политика на данном этапе, сводится лишь к тому, чтобы как можно меньше платить любых льгот. Более того, они считают, что в условиях тотальных невыплат заработной платы смешно говорить о самой социальной защите и проведении каких бы то ни было реформ. Государство "блокирует не только социальное страхование, но и развитие гражданского общества"⁸⁰. Аргументами здесь служило то, что нельзя стремиться сохранить его собесовский характер, ибо в условиях развития рыночных отношений он не будет срабатывать, а значит будет тормозиться и процесс осуществления социального реформирования общества. Многие хотели бы вернуть вчерашние собесовские порядки.

Сегодня явно присутствует и ностальгия по прежней системе социальной защиты, рассматривая ее как большое благо. Нельзя не сказать, что ее построение находилось в гармонии с ушедшим общегосударственным построением. Естественно, что о ней грустят ветераны, пенсионеры, малообеспеченные семьи, которые испытывают сегодня наибольшую социальную незащищенность. И некоторые были бы рады вернуться к административно-командным методам управления государством, что к сожалению, нередко и происходит.

Сегодня суть государства не изменилась, а уменьшилась лишь результативность его деятельности. В подтверждение сказанному он приводит доводы, что "вопреки Генеральному соглашению о трехсторонней комиссии Правительство также командует общественными фондами"⁸¹; указом Президента осуществляется консолидация 4-х фондов с госбюджетом, якобы с целью упорядочения контроля за расходованием средств. Но такой подход означает возврат к тоталитаризму, хотя возможно и с элементами рыночной экономики. В результате же страну ожидают несомненно разного рода неувязки, которые сегодня сложно спрогнозировать, но они создадут неизменные трудности.

Наиболее горячей темой можно назвать проблему заработной платы, которую можно характеризовать как помощь голодающим. В качестве предложения предлагается внедрить страховой принцип для оплаты труда, что позволит защитить работника в сложных условиях его трудовой деятельности и вынудит работодателей искать возможности для улучшения условий труда и соответственно снижения выплат по страхованию.

Зарплата должна быть поставлена в центр распределительных отношений, такое мнение можно считать единодушным как специалистов, так и практиков. В мировой практике она составляет порядка 55% в цене конечного продукта. Государство и профсоюзы готовы были даже согласиться с цифрой в 35%, но уж никак не с 8,5% как обстоит дело сегодня.

По международным стандартам считается недопустимым соотношение между массой товара и денежного обращения. Если на 1 рубль товара приходится всего 10 копеек денежных средств, то большинство народа оказывается отрезанным от товарного рынка. Тогда как нормальной практике соответствует соотношение на рубль товара 70 копеек денег.

Возмутительным является то, что практически полностью отсутствует гарантия на старость, причем существующее сегодня множество страховых фирм не представляются надежными, в том числе отсутствует и механизм защиты со стороны государства от их неблаговидных действий, хотя государство должно нести за них ответственность, если им выданы государственная лицензия на ведение страховой деятельности.

Сложно развиваются и сами рыночные отношения. У предпринимателя фактически нет иных забот, кроме как уменьшить зарплату своим работниками и утаить налоги. О какой социальной политике с его стороны тут речь? "Он не работает ни по конъюнктуре, ни по контрактам, ни по структуре управления, ни по технике, ни по технологии... Тут шлагбаум"⁸².

Что же касается самой социальной политики, то складывающуюся ситуацию можно оценить как рост спекуляций на социальных проблемах без желания отыскать возможности их разрешения, и в результате у народа уже нет ни к кому доверия. Социальные законы оказываются недействующими уже в силу того, что не подтверждаются финансовым обеспечением и это блокирует их исполнение.

Анализируя принятый документ "Основные направления социальной политики в РФ" можно высказать следующие суждения.

Главной целью "Основных направлений…" является стремление "добиться перелома в улучшении материального положения народа, сократить бедность, побороть безработицу и улучшить состояние социальной инфраструктуры"⁸³. В качестве мер достижения вышесказанного здесь планируется "восстановить роль зарплаты как основного источника доходов и стимула трудовой активности", "преодолеть отставание минимальной зарплаты от прожиточного минимума"⁸⁴ и по возможности уменьшить социальное расслоение населения по уровню доходов. Причем все это предполагается осуществить при усилении роли государства в урегулировании социальных вопросов. Однако мы знаем, что усиление государственного контроля за экономикой приводит к стагнации и саму экономику и социальную сферу, которую экономика и финансирует. Данный документ на содержит ни точных цифр, ни рубежей, которые планируется достигнуть и объясняет это сложностью осуществления прогнозов относительно возможностей бюджета.

Огромную роль во многих странах играют накопления граждан в пенсионных фондах. Государство охраняет эти фонды от банкротств и от нечестных бизнесменов. Определенные перемены ожидаются в системе пенсионного обеспечения в России, в том числе установления размера пенсий из соотношения размера предыдущей зарплаты и индивидуального стажа работы, а также осуществления индексаций с определенной периодичностью, в зависимости от уровня инфляции. Предполагается и развитие сети негосударственного пенсионного страхования, что на сегодня представляется нереальным как ввиду отсутствия у народа доверия к подобным организациям, так и вследствие бессилия государства защитить население от мошенничества организаций типа МММ.

В области социального защиты ожидается разработка и введение нового закона с учетом реформирования данной системы; в нем намечается ввести единство учета форм и средств по социальному обеспечению, их дифференциацию в зависимости от тяжести условий труда, что ляжет на плечи работодателей и таким образом будет "рублем" мотивировать их улучшать условия труда. На 1997 год запланировано произвести изменение в системе налогообложения личных доходов граждан с тем, чтобы перенести центр его тяжести на наиболее обеспеченных.

В области социальной защиты определены три направления: социальное обеспечение, социальное обслуживание и социальная помощь. Запланирована разработка государственных стандартов социального обслуживания, концепции социальной защиты пожилых, включая разработку соответствующих федеральных программ, определение порядка льготной оплаты социальных услуг для пожилых и инвалидов в государственных и муниципальных учреждениях соцобслуживания, а также продолжить реализацию многочисленных целевых федеральных программ, таких как "Дети - инвалиды", "Дети - сироты", "Планирование семьи" и др. В плане здесь также стоит разработка Федеральных законов "О социальном обслуживании семьи и детей" и "О государственной поддержке детского и семейного отдыха".

Намечено провести усовершенствование системы выплат пособий, компенсаций и предоставления льгот семьям с детьми, для категории малообеспеченных граждан развивать систему оказания помощи, в том числе с учетом среднедушевого дохода семьи, принятого прожиточного минимума и экономических возможностей государства и конкретного региона, с привлечением к участию органов местного самоуправления.

В сфере занятости ориентироваться на создание более эффективной ее структуры, которая должна способствовать сокращению безработицы и осуществлению структурной перестройки всего общества. Для этого планируется разработать механизм социальной политики, который будет стимулировать работодателей к созданию новых рабочих мест, в том числе поощрительных мер для инвестиций на эти цели; проводить подготовку и переподготовку кадров на основе так называемого опережающего обучения, которое должно базироваться на прогнозах относительно развития тех или иных отраслей экономики и на результатах мониторинга по определению перспективных видов занятости. И особое внимание уделить стимулированию развития предпринимательской деятельности и самозанятости.

Планы сами по себе неплохие, но оптимизма не внушают, так как вряд ли могут быть подтверждены финансовым обеспечением и на это, в частности, указывает отсутствие в данном документе конкретных дат. Видимо, это понимают и сами разработчики.

Однако при увеличении, в том числе значительном, удельного веса расходов на социальные нужды, ни в законодательном собрании ни в правительстве не уделено должного внимания разработке самих социальных программ, в результате чего политика становится бесперспективной, так как отсутствует конкретика и адресность.

И сегодня речь должна вестись не о поиске дополнительных ресурсов на социальные цели, а об отыскании возможности конкретизации и адресности при использовании имеющихся средств на повышение социальной защищенности населения, и именно тех, кто более всего нуждается в такой поддержке со стороны государства в период проведения реформ. Такой вывод осуществлен по результатам анализа структуры и динамики расходования бюджетных средств на нужды социальной сферы за период 1992-1995 годы.

Начиная с 1992 года в Российской Федерации начался период высокой инфляции и он характеризовался также дефицитом средств бюджета, который в той или иной мере удавалось сбалансировать за счет заимствований у Центробанка РФ. В это же время суммарные расходы на социальные нужды увеличиваются и составляют более 5% ВВП, но необходимо учитывать и тот факт, что рост этих расходов происходил также и за счет территориальных бюджетов и внебюджетных фондов. И в итоге общая доля средств на социальные нужды увеличилась более чем на 40%. Направлялись же они на все основные виды социальных расходов: на культуру, образование, здравоохранение, пенсионное обеспечение, социальное страхование, выплату различных социальных пособий, включая и пособия по безработице.

Необходимо отметить, что само увеличение расходов на социальные нужды явление характерное для тех стран, в которых проводились экономические реформы, этот процесс закономерен и для стран с переходной экономикой. Но Россия среди стран Восточной и Центральной Европы, где проводились подобные реформы, тем не менее оказалась впереди всех. Это отчасти объяснимо тем, что произошло снижение государственных субсидий народному хозяйству и соответственно уменьшились расходы предприятий на социальные нужды своих работников. И государство таким образом стремилось предотвратить и даже компенсировать не только снижение социальной защищенности населения, но и его уровня жизни и обеспечить в тоже время по возможности гарантии доступа людей к жизненно-необходимым благам. Этому же способствовали и субсидии из территориальных бюджетов, последние преимущественно направлялись на покрытие расходов на коммунальные нужды и общественный транспорт.

Но сами эти расходы нельзя было считать эффективными, равно как и проводимую политику, которая носила компенсационный характер недостатков проводимых реформ в области социальной защиты населения.

Неэффективность расходования средств могла наблюдаться практически в каждой отрасли социальной сферы:

1. Компенсация расходов населения на коммунальные услуги и общественный транспорт осуществлялась в виде предоставления субсидий производителю услуг, а не их потребителю, в результате чего социальная защита оказывалась безадресной и решать проблемы удавалось весьма ограниченно и малоэффективно.

2. Также неэффективно использовались и средства Фонда занятости, они направлялись не на выплаты пособий безработным и организацию их переквалификации, а на предприятия с целью предотвращения высвобождения избыточных работников.

3. Более 30% средств Фонда социального страхования шли на дотации предприятия в их расходах на санаторно-курортное обслуживание, которое на Западе получило название "принудительного туризма". Во-первых, это поддержка подчас неконкурентоспособных домов отдыха, санаториев и курортов, а во-вторых, категория малоимущего населения, как правило, не в состоянии оплатить даже льготные путевки.

4. Более чем неэффективны выплаты на детей. Во-первых, они также без адресные, а во-вторых, столь малы, что говорить об их действенности в области социальной защищенности не приходится.

5. Нерациональное расходование средств в области здравоохранения может выражаться хотя бы уже в том, что нет надобности делать упор на госпитальных формах медицинского обслуживания, а необходимо обращать более пристальное внимание на такие формы, как развитие первичной медицинской помощи, профилактики заболеваний.

6. В области образования - в системе высшего и среднего специального образования действующая система бюджетного финансирования оказывается безотносительной к структуре спроса на рабочую силу на рынке труда.

7. Пенсионное обеспечение сегодня свою неэффективность расходования средств демонстрирует такими фактами, как досрочный выход на пенсию, выплаты полной пенсии работающим пенсионерам.

"Согласно оценкам МОТ, в России эффективность программ социальной помощи, рассчитанная как удельный вес средств, поступающих семьям, живущим за чертой бедности, в суммарных трансфертах, составляет всего 19% - для сравнения этот показатель в странах Восточной Европы составляет 30% и доля населения, живущего в них за чертой бедности меньше"⁸⁵.

Объективно говоря, в реальных цифрах бюджетное финансирование социальной сферы все же сократилось, но гораздо в меньшей степени, чем с другими статьями расхода и именно за счет "заимствования" от расходов на развитие народного хозяйства. Сегодня увеличивать дальше финансовые поступления в социальную сферу - нереально, да и неоткуда, урезание федеральных расходов может создать реальную угрозу перспективам экономического роста. Что же касается внебюджетных фондов, то они и так полностью направляют свои средства на социальные нужды. Невозможно увеличить и налогообложение - с целью увеличения взносов во внебюджетные фонды. Налоги и так сегодня столь велики, что вызывают тотальное стремление к сокрытию доходов. Таким образом, объективно и субъективно - остается единственный путь сделать более рациональным расходование имеющихся средств на проведение социальной политики. И более эффективной сделать саму эту политику.

Во-первых, необходимо учитывать специфику каждой отрасли социальной сферы и в соответствии с ней вырабатывать необходимые ее формы и объемы поддержания.

Во-вторых, отказаться в целом от без адресности направления социальных субсидий и при необходимости учитывать фактор среднедушевого семейного дохода.

Кроме того, конкретные меры предлагаются и для отдельных отраслей. В области здравоохранения - усилить конкуренцию учреждений здравоохранения и организаций медицинского страхования - в рамках системы обязательного медицинского страхования с тем, чтобы увеличить долю финансирования медицинских учреждений за счет страховых источников и соответственно уменьшить долю прямого бюджетного финансирования, а также расширить возможности реального выбора для пациентов всех организаций системы здравоохранения.

Усилить конкуренцию и между учреждениями образования, в том числе и между госбюджетными и коммерческими. Ввести систему ваучеров в области подготовки и переподготовки специалистов.

В области занятости политику субсидий сохранить лишь для наиболее уязвимых категорий граждан: инвалидов, бывших заключенных и др.

В области социального страхования, помимо устранения вышеназванных недостатков необходимо ввести индивидуальное обязательное страхование жизни - с правом выбора работником страховых компаний, и по этой форме осуществлять все социальные выплаты, включая и пособия по временной нетрудоспособности.

Наибольшее внимание необходимо уделить пенсионному страхованию, которое представляет собой особый с финансовой точки зрения случай.