Два подхода к решению проблем социального страхования

Обратимся к общим методическим посылкам. В теории менеджмента выделяются два принципиальных подхода к решению значительных социально-экономических проблем. Первый - программно-целевой, "механический", который построен на подчинении системе тех подсистем управляемого объекта, которые "не работают" на заданную цель. Такой подход достаточно привычен для отечественных академических разработок. Формулируется задача, перебираются возможные решения. Остановившись на определенном решении, создают для него определенное "программное обеспечение" - теоретическое, прикладное, организационно-методическое.

Второй подход основан на выявлении как "органических" особенностей управляемого объекта, в том числе этнических, историко-культурных, социально-психологических стереотипов данного общества, так и не в последнюю очередь невостребованного потенциала, позитивного человеческого фактора, возможности творческого саморазвития социальных групп и индивидуумов при решении насущной проблемы.

Исследователи обращают внимание на теоретическую возможность и практическую целесообразность в определенных ситуациях невмешательства при "органическом" решении задач управления. "Вполне допустима и такая крайность, как созерцательность, отказ от активных действий (не путать с уклонением) или запрет на определенные виды действий в расчете на механизмы авторегулирования или на то, что характер самих проблем изменится в процессе того, как мы "уживаемся" с ними"⁵⁵.

Заметим сразу, что подобная тактика в отношении социального страхования попросту нереальна. 90-е годы нашего столетия показали, что существующую систему соцстраха нельзя "оставить в покое", предоставить самой себе. Фонды обязательного страхования были подчинены правительству, с 1997 г. консолидированы в федеральном бюджете, а система беспроцентных правительственных займов из внебюджетных социальных фондов практиковалась и до того.

Нечто весьма похожее происходило и после Октябрьской революции. Один из ведущих специалистов по социальному страхованию Н.А. Вигдорчик⁵⁶ писал, что в России соцстрах мог бы развиваться уже и в достаточной мере самостоятельно, имея для того необходимую систему самоуправления. Роль государства могла бы сводиться лишь к изданию время от времени уточняющих законодательство "новелл", фиксирующих найденное на практике, и предупреждающих вновь возникшие возможные злоупотребления. Иначе говоря, был возможен "органический подход" к управлению соцстрахом. Но революционные процессы в стране резко сменили парадигму.

Современные исследователи в большинстве своем склоняются к программно-целевому решению проблем социального страхования (например, Н.Н. Гриценко, Академия труда и социальных отношений). Этот подход привлекателен возможностью активно применять новейшие экономико-математические методы, а также плановостью, которая была и остается в числе отечественных социально-психологических стереотипов со знаком плюс, наконец, своей программируемой конкретикой. Известно, что своевременная реализация даже малозначительной локальной цели производит весьма благоприятное впечатление в обществе (даже если потом оказывается, что результат был достигнут за счет потерь в сопредельной сфере, иногда значительных).

Однако программно-целевой, "тейлористский" подход к решению управленческих задач в переходный период сталкивается с целым рядом проблем. Сила и слабость этого подхода, его уязвимость - в ставке на перспективу.

Кроме того, в сегодняшней отечественной практике так или иначе используются заимствованные модели развития. Поэтому вполне справедливым представляется замечание одного из исследователей, что какими бы методами мы не пытались достичь желаемого, "конечное, будущее состояние управляемого объекта привносится извне, в данном случае как модель развитого общества (то есть уже прошедшего свой путь соседа по планете). Какими бы благими пожеланиями не было вызвано нормирование положительного примера, остается без ответа кардинальный вопрос: почему и как этот положительный пример утвердил себя? Таким образом, собственное время управляемого объекта (связь прошлое - настоящее - будущее) разрывается не путем внутренней трансформации, а путем внешнего управляющего воздействия"⁵⁷.

Это приводит к вопросу: каковы пределы научно-управленческого вмешательства? Как совместить цели и восприятие этих целей властями и подвластными? Очевидно, что в пору активных реформ демократизм в управлении явно ограничен, решения и последствия связаны весьма неопределенными и далеко не всегда предсказуемыми функциональными отношениями. Благополучное решение какой-то текущей проблемы (например, поддержание на прежнем уровне каких-то социальных выплат) может быть попросту не замечено, зато всякий срыв порождает активную негативную реакцию в обществе.

Поэтому неудивительно, что некоторые исследователи пытаются найти ответ в зарубежных разработках "деятельностного подхода". Последний предполагает преодоление кризиса за счет внутренних резервов системы, а для этого - активную автономизацию ее элементов, активное формирование новых субъектов с включением их в систему. Процесс управления учитывает то, что "живые системы" способны производить нечто, чего прежде не было, и потому не подлежат тотальному научному просчитыванию. Управление априорно строится на планировании стадий: социально-политической постановки проблемы, научного анализа и разработок, непосредственного творчества.

Такая схема, производящая в общем вполне благоприятное впечатление, однако может совершенно иначе проявляться в конкретной исторической ситуации. В период активных реформ в России 90-х годов можно было видеть, как в системе социального страхования происходило выделение новых автономных элементов и включение их в общий процесс. Речь идет о создании четырех внебюджетных фондов.

Своя логика в этом, безусловно, была. Фонд занятости был призван решать проблему, которой прежде (во всяком случае в таких объемах и формах) не существовало. Фонд медицинского страхования был необходим в связи с неизбежным реформированием системы здравоохранения. Пенсионный фонд реформируется в целях преобразования его из сферы социального обеспечения в систему развитого социального страхования. Не будем сейчас говорить о том, насколько успешно в данный момент реализуется исходный замысел. Трудно было бы ожидать, что при разрегулированном государственно-общественном механизме все здесь пойдет гладко. Обратим внимание на другое. Исполнительная власть, вернув себе традиционную в советский период возможность распоряжаться страховыми средствами, тут же воспользовалась этим, причем вполне в согласии с их страховой природой. Фонды, вернее, их бюджеты, были корреспондированы: из соцстраховского бюджета гасились долги по пенсиям, из страховых средств финансировались программы занятости и т.п. Причем возмещение средств внебюджетным фондам из бюджета (возврат долгов) постоянно снижалось.

Все это вполне укладывается в изложенные выше схемы действия государства в сфере социальной защиты: правительство ликвидирует "провалы", проводит гибкую оперативную мобилизацию "свободных средств", учитывает сиюминутные приоритеты. Разберем для примера такой факт, как использование средств Фонда социального страхования для выплаты пособий лицам, пострадавшим от аварии на Чернобыльской АЭС. Согласно законодательному акту, "чернобыльцы" подлежат обязательному бесплатному страхованию от ущерба, вызванного радиацией. Компенсация должна идти по линии социального обеспечения, которое в отличие от системы соцстраха не предполагает предварительного аккумулирования средств. В бюджете (и без того дефицитном) средств не находилось. "Чернобыльцы" были переведены на оперативное (с последующей предполагаемой компенсацией занятых средств) содержание Фонда социального страхования. Таким образом, государство определило приоритетность именно данной "группы риска". В этом были свои и этические, и политические резоны. Скажем, есть группы пострадавших, например, в результате ядерных испытаний, которые до сих пор не только недостаточно компенсированы, но даже полностью не учтены. В общем, государство проявило себя по отношению к системе обязательного страхования так, как проявляло и прежде. Особенность переходного периода сказалась в том, что несмотря на эту меру, в 1997 г. разразился скандал с невыплатами "чернобыльцам" Тульской губернии, причем объяснить, почему так произошло, не смог даже тогдашний министр финансов РФ.

За разъяснением таких явлений обратимся к теоретикам социальной конфликтологии. Так, скажем, классик этого направления итальянский социолог Г. Моска выделил следующие способы разрешения конфликтов, которыми пользуются правящие элиты: отрицание конфликта; локализация конфликта ввиду его взрывоопасности; разрушение конфликтной ситуации в ее основе; наконец, тотальные репрессии. Очевидно, что в современной российской практике мы имеем дело с широким применением первых двух методов. Однако, как утверждает один из современных отечественных исследователей, поскольку мы живем в мире разрушенных прежних стереотипов и еще не сформировавшихся новых, в период, когда в связи с радикальными социально-экономическими реформами "нарастают турбулентные потоки в социальной сфере", когда многие социальные явления обусловлены рядом причин, причем "не линейно", "элиты ошибочно прибегают к устранению симптомов, а не причин, что еще более усугубляет ситуацию"⁵⁸.

Как отмечает тот же автор, к катаклизмам может привести и смешение теории управления социальными процессами с технологией управления. Технология может казаться результативной, но приводить к последствиям прямо противоположным поставленной цели в тех случаях, когда она является непосредственной производной политических амбиций. В прошлом социальное страхование целенаправленно адресовалось определенным группам в годы гражданской войны, ориентировалось на диктатуру пролетариата, на индустриализацию страны и т.п. Но в этих случаях соцстрах выступал как производная политической доктрины и был по-своему результативен. Демонстративная поддержка бедствующих, и это явление характерно для истории соцстраха, имеет иную природу. Оно локально (а другим при дефиците средств и быть не может, в иной же ситуации оно уже не демонстративно, а доктринально), потому, как правило, не просчитано, не продумано, является не лечением, а кратковременной анестезией, лишь усложняющей постановку диагноза.

Д.С. Клементьев в этой связи приходит к такому выводу: "В современных моделях социального управления дезинтегрированными комплексами (системами) важную роль должны играть не футурологические концепции технологического детерминизма, русифицированного неоконсерватизма"⁵⁹. Сущность последнего термина автор, правда, не раскрывает. Однако именно "русским неоконсерватизмом" можно назвать разработку академика РАН Д. Львова.

Заканчивая предварительный обзор принципиальных особенностей системы социального страхования и концепций, связанных с историей и реформированием этой сферы, хочется привести весьма отличную от других стратегическую концепцию современного российского исследователя, который предлагает во многом принципиально иную экономическую и организационную структуру системы социальных гарантий и соответствующих внебюджетных фондов. Речь идет о системе национального имущества и национального дивиденда⁶⁰.

По этой схеме источником национального дивиденда, который призван обеспечить социальные гарантии, становится часть национального имущества. Это природные ресурсы и те предприятия добывающих отраслей, а также энергетики, транспорта, связи и др., которые остались в собственности государства и способны в перспективе приносить доход. Они сдаются в аренду предпринимателям на конкурсной основе. Схема начинает работать, разумеется, лишь при условии, что правовая основа и сами объекты эксплуатации дают возможность предпринимателю извлекать значительную прибыль для себя и платить высокую аренду. Специальный закон регулирует распределение этой платы от предоставления национального имущества в пользование предпринимателю таким образом, чтобы она принадлежала всем гражданам "в равных долях" и была предоставлена им "в той или иной форме". Причем самостоятельные решения исполнительной власти относительно того, как и в каких формах распределять национальный дивиденд, должны быть исключены.

Д. Львов категорически разделяет ту часть "национального имущества", которая обеспечивается прямыми и косвенными налогами и инвестируется государством в некоммерческие по целям предприятия и организации, и ту, которая отдана в эксплуатацию ради извлечения "национального дивиденда". Последняя является источником личного дохода всех граждан. В отличие от первой части национального имущества инвестиции во вторую его часть осуществляются либо частными лицами, либо самими распределителями национального дивиденда - внебюджетными фондами.

Конечно, в известной мере все это выглядит как социальная фантастика и невольно напоминает печально известный ваучер. Но знаменательно, что Д. Львов включает в свою схему как важнейший элемент идеологическую доминанту. Она связана с определенным пониманием социального риска, в который вовлечена вся страна в переходный период. Д. Львов предлагает сделать общественным достоянием установку: "Спасутся или все, или никто". При этом он опирается на российские традиции коллективизма, причем коллективизма терпимого. Эта традиция, получив реальное экономическое воплощение в государственно-рыночной форме, может стать, по мысли автора, достоянием и западного мира, решающего во многом те же проблемы приоритета человеческих ценностей и глобального выживания.

Нельзя не заметить, что в какой-то мере схема Д. Львова использует и опыт "тоталитарного" государства, однако подразумевает большие права пользователя. Принципиальным отличием и от прежней, и от нынешней экономической схемы является возможность предпринимателя получать доход от государственного (национального) имущества не только наравне со всеми, но и как экономическому субъекту-пользователю.

Внебюджетные фонды в свою очередь приобретают в какой-то мере независимый источник дохода. "С правовой точки зрения эти фонды могли бы быть организованы в форме так называемых публичных корпораций с особым статусом. В развитых странах эта форма известна, - указывает Д. Львов, - и ее не надо путать с предприятиями со смешанным участием государственного и частного капитала. Россия способна внести в этот опыт свое творчество, развивая коллективные формы самоуправления публичными корпорациями, особенно на региональном и местном уровне".⁶¹

В этой схеме, разумеется, немало спорного, да и попросту не разъясненного. Хотя бы по части величины искомого национального дивиденда. Ведь фонды национального дивиденда автор концепции мыслит как главное экономическое звено в системе социальных гарантий, а способны ли они стать таковым по своей прибыльности?

Схема интересна прежде всего тем, что здесь проявляется и социальная природа источника социальных гарантий, и общая, хотя и в разной степени, система рисков. В чем-то эта ситуация возвращает нас к страховым товариществами и страховым округам России начала века, где участниками были и наемные работники, и предприниматели, и государство. Сложность, однако, состоит в том, что постепенное введение такой схемы пользования частью национального имущества вряд ли может быть существенно заметным для каждого гражданина страны, а едино разовое и обвальное освоение новой схемы может быть попросту неэффективным, если не вредным.