3.3. Особенности федеративного устройства россии

Уже отмечалось, что федерация — одна из разновидностей формы государства, как форма государственного устройства. Федерация представляет собой форму сложной государственности, предполагающую в своем составе наличие относительно самостоятельных субъектов. Федерация характеризует способ организации территории и разграничения власти между Центром и субъектами.

Согласно ст. 67 Конституции РФ территория — один из основных признаков государства, определяющий пространство, на которое распространяется суверенитет и власть государства. В Конституции России есть понятия «территория Российской Федерации» и «территория субъекта Федерации»: первая включает в себя территории своих субъектов. Однако Федерация не вправе по собственному усмотрению менять границы субъектов. Границы между субъектами могут быть изменены только с их взаимного согласия (ч. 3 ст. 67 Конституции РФ).

В России за последние годы сделано немало шагов, в том числе и нормативных, в направлении к совершенствованию федерализма (Федеральный закон от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»; Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изм. и доп. от 29 июля 2000 г., 8 февраля 2001 г.)). Однако все они производны от конституционных принципов федерализма, которым и требуется уделить достойное внимание.

Отправной точкой исследования конституционных принципов федерализма является такой атрибут государства, как государственный суверенитет Российской Федерации. Это свойство и способность государства самостоятельно, без вмешательства извне определять свою внутреннюю и внешнюю политику при условии соблюдения прав человека и гражданина, защиты прав национальных меньшинств, соблюдения норм международного права.

В России государственный суверенитет рассматривается в качестве одного из фундаментальных источников создания эффективной системы разделения государственной власти по вертикали. Содержание системы разделения государственной власти по вертикали, основанной на федерализме, предполагает органичное сочетание принципов государственного суверенитета и субсидиарности.

В Конституции РФ закреплены основные признаки государственного суверенитета России. Это верховенство федерального законодательства над законодательством субъектов Федерации в рамках предметной сферы, очерченной ст. 71—72 Конституции; неприкосновенность границ и территориальная целостность (ч. 3 ст. 4); единство экономического пространства, бюджетно-финансовой, банковской и денежной систем (ч. 1 ст. 8); единая армия, право государства на защиту своего суверенитета и прав граждан, право на защиту интересов государства и его граждан; государственная монополия на регулирование и управление важнейшими отраслями народного хозяйства России, на основные стратегические природные ресурсы, производство и товары. Их потеря означает утрату государством статуса государственного суверенитета.

Поскольку на уровне субъектов РФ по-разному трактовался объем государственного суверенитета и наблюдалась тенденция выхода за рамки федеративных отношений и закрепления элементов конфедеративных связей, то потребовалось принятие дополнительных мер по обеспечению единого правового пространства России, в частности, Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» (с изм. и доп. от 21 июня, 9 сентября 2000 г., 30 января 2001 г.).

Единство системы государственной власти в РФ выступает другим конституционным принципом российского федерализма. Известно, что существует только один способ создать сильное государство — единство власти. Данный фактор носит универсальный характер для любого государства, однако в условиях федеративного государства приобретает специфику, поскольку система связей базируется на сочетании субординации с принципиально иным характером отношений децентрализации и кооперации. В соответствии со ст. 5 Конституции РФ федеративное устройство России основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти. Наряду с территориальной целостностью единство системы государственной власти является непременным условием государственной целостности. Принцип единства системы государственной власти в сочетании с принципом субсидиарности предопределяет особенности правового регулирования разграничения государственной власти по вертикали в рамках государства.

В соответствии с Конституцией РФ принцип единства системы органов государственной власти непосредственно закрепляется в отношении системы органов исполнительной и судебной власти. Система органов исполнительной власти в Российской Федерации определяется в Конституции РФ с учетом федеративного устройства России. Особенность единства системы органов исполнительной власти при федеративном устройстве раскрывается в ст. 77 и 78 Конституции. Согласно ч. 2 ст. 77 Конституции РФ лишь в пределах ведения Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения с субъектами. РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Конституционный принцип равноправия субъектов РФ выражается в применении к ним равного правового масштаба. Согласно ч. 1 ст. 5 Конституции Россия определена как государство, состоящее из равноправных субъектов. Невзирая на все своеобразие, субъекты должны быть равноправными перед федеральной Конституцией. В ином случае деформируется государственно-правовая природа федерализма как формы построения целостного государства.

Вместе с тем обращает на себя внимание то обстоятельство, что способы принятия конституции республики в составе РФ и уставов остальных субъектов Федерации по федеральной Конституции отличаются. Если согласно ст. 66 Конституции РФ республики наделены правом самостоятельно определять способ принятия их конституций (референдум, законодательным органом, специально создаваемым органом и т. д.), то другие субъекты Федерации ограничены правом принятия устава только их законодательным органом. Особый статус республик как государств подчеркивается и их правом устанавливать свои государственные языки (ст. 68 Конституции РФ). Однако главенствующий аргумент — национальный принцип образования республик в этом случае, едва ли состоятелен, так как автономные образования также сформированы с учетом национально-этнического фактора, однако права устанавливать второй государственный язык им не предоставлено. Институтом, отражающим традиции государственности в республиках, является республиканское гражданство. Хотя Конституция РФ специально не закрепляет институт гражданства республик, отсутствие прямого запрета дает им сегодня основание на его сохранение.

Неравенство субъектов Федерации прослеживается и при определении актов субъектов Федерации как объектов контроля за соответствием Конституции РФ и федеральным законам (п.«а» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Если к совместному ведению Российской Федерации и республик относится обеспечение соответствия Конституции РФ и федеральным законам конституций и законов республик, то в отношении других субъектов Федерации объектами контроля являются не только уставы и законы, но и иные нормативные правовые акты данных субъектов Федерации. При этом следует отметить, что данные положения в определенной части вступают в противоречие с п.«б» ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, в котором не дифференцируются виды актов как объектов конституционного контроля по категориям субъектов Федерации.

Среди субъектов Федерации, не являющихся республиками, также нет равенства в статусе. Конституция РФ не разрешила проблему вхождения автономных округов в состав области, края (ч. 4 ст. 66). Факт вхождения имеет определенные последствия и неизбежно сужает круг прав субъекта Федерации, входящего в состав другого субъекта РФ.

Таким образом,, обеспечение реализации принципа равноправия субъектов Российской Федерации связано как с совершенствованием норм самой российской Конституции, устранением заложенных в ней противоречий, так и с выработкой правовой политики проведения в текущем правовом и договорном регулировании главного условия равноправия субъектов Федерации — создания режима их равных правовых возможностей. Важно юридически гарантировать адекватное данному принципу применение форм законодательного и договорного регулирования статуса субъектов РФ.

Равноправие и самоопределение народов в РФ закреплено в ст. 5 федеральной Конституции в качестве одного из принципов федеративного устройства России. Для уяснения содержания данного принципа в российской конституционной модели федерализма необходимо отметить, что понятие «народ» употребляется в Конституции в различных значениях. Во-первых, говорится о многонациональном народе России как политической общности, источнике и субъекте публичной власти (ч. 1 ст. 3). Согласно преамбуле российской Конституции, многонациональный народ России является учредителем Конституции России, проголосовав за нее на общероссийском референдуме. Во-вторых, упоминается о народах, проживающих на соответствующей территории, основой жизни и деятельности которых признается земля и другие природные ресурсы (ст. 9). В этом случае народ рассматривается как население. Наконец, федеральная Конституция говорит о народах России, обладающих правом на равноправие и самоопределение (преамбула и ст. 5 Конституции РФ).

Представляется, что народы в России как субъекты, которым гарантируется равноправие и право на самоопределение именно как принцип федеративного устройства, составляют такую территориальную и политическую общность, качественные характеристики которой позволяют им самоопределиться территориально и политически на правах составной части — субъекта Федерации. Конституция РФ, закрепляя равноправие и самоопределение народов как принцип российского федерализма, закладывает тем самым наднациональный подход к пониманию «народы» применительно к данному принципу

Таким образом, ключевым критерием идентификации народа как общности, способного быть субъектом права на самоопределение, является объединение единой территорией проживания. Равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации как конституционный принцип федеративного устройства нужно рассматривать с общегражданских наднациональных позиций.

Принцип разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, являясь одним из основополагающих принципов федерализма, формально юридически не обозначен в основах конституционного строя РФ. О том, что данный принцип положен в основу разделения предметной сферы государственной власти между Федерацией и ее субъектами, можно сделать вывод лишь из толкования статей 71; 72, 73 Конституции. Статья 5 Конституции РФ, устанавливающая базовые принципы федеративного устройства, в качестве одного из таких принципов называет лишь разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации. Вместе с тем этот принцип является вторичным по отношению к принципу разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, так как в последнем случае речь идет о первичном уровне управления федеративными отношениями в государстве — между федерацией и ее субъектами, характер которых и предопределяет отношения между органами государственной власти по вертикали.

Принцип разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации получил свое закрепление в ч. 3 ст. 5, ч. 3 ст. 11 Конституции РФ. Как уже отмечалось, особенностью правового режима, в рамках которого предполагается обеспечение государственного суверенитета России, является признание договора правовой формой регулирования федеративных отношений (ст. 11 Конституции РФ) в контексте требований ч. 2 ст. 4 Конституции РФ и Федерального закона от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации».

Договоры и соглашения как правовая форма разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти должны использоваться как дополнительная форма в том случае, если федеральный закон явно недостаточен для урегулирования отношений или вовсе отсутствует.

Вышеизложенное позволяет сделать ряд выводов. Принципы российского федерализма получили систематизированное закрепление в конституционном порядке, что придало им общеобязательность и верховенство. Совокупность принципов федерализма в РФ должна учитываться при принятии управленческих решений на всех уровнях власти. Становление российского федерализма должно базироваться на наднациональном подходе, что является условием грамотного государственного управления?

Концентрированно особенности российского федерализма состоят не только в многосубъектном составе — в составе РФ 89 субъектов, которые перечислены в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ. К особенностям федеративного устройства относится и многовидовость субъектного состава России, что определено ч. 1 ст. 5 — наша страна состоит из 6 видов субъектов. Анализ названных статей позволил выявить и еще одну специфическую черту российского федерализма: в основу выделения субъектов положено два признака: национальный, который реализован в отношении республик, автономной области, автономных округов, и территориальный, проявившийся в отношении краев, областей, городов федерального значения.

Особенностью российского федерализма является его сложносо-ставность, которая зафиксирована ч. 4 ст. 66 Конституции РФ: отношения автономных округов, входящих в состав края, области, могут регулироваться федеральным законом и договором между государственными органами названных субъектов.

Характеризует Федерацию и правовой статус субъектов. Российская Конституция содержит как прямые определения равноправия субъектов РФ (ч. 1, ч. 4 ст. 5), так и выводимые характеристики существующих различий их статусов. Например, и ч. 2 ст. 5 только республика названа государством, она же вправе устанавливать свои национальные языки (ч. 2 ст. 68), федеральный закон о статусе субъекта предусмотрен Конституцией РФ (ч. 3 ст. 66) только для автономной области и автономных округов и др.

Приведенные особенности конституционной модели российского федерализма должны учитываться при осуществлении государственного управления в сфере федеративных отношений, при построении Российского государства.