15.1. Общая характеристика законодательства в сфере страховой деятельности

Совокупность нормативных актов, содержащих страховые нормы, образует комплексное, межотраслевое по своей природе законодательство о страховании. Правовые нормы, регулирующие страховые отношения, содержатся в нормативных актах различной отраслевой принадлежности (конституционном, гражданском, административном, финансовом, налоговом и других отраслях права).

Так как страхование — одна из сфер финансовой системы государства, то можно считать устоявшимся современное понимание страхового права как комплексного института права, который в качестве объекта правового регулирования имеет особенные страховые отношения — общественные отношения по поводу условий формирования за счет страховых взносов страхователей и использования средств страховых фондов в целях осуществления страховых выплат при наступлении страховых случаев в порядке и на условиях, предусмотренных действующим законодательством и условиями договоров страхования. Тем самым подчеркивается, что предметом правового регулирования в такой отрасли права являются достаточно обособленные общественные отношения, для регулирования которых используются смешанные методы, применяемые в различных отраслях права.

Сфера страхования объединяет:

• гражданско-правовое регулирование договоров страхования, учреждение и ликвидацию страховых организаций;

• административно-правовое регулирование деятельности страховых организаций, связанное с лицензированием страховой деятельности, регистрацией страховых брокеров и страховых пулов (объединений страховщиков), контролем за платежеспособностью и финансовой устойчивостью страховых организаций, а также применением санкций к страховщикам со стороны федерального органа страхового надзора.

Методы финансового права применяются в страховании в целях государственного надзора за формированием резервных фондов страховщиками и их использованием, а также в области налогообложения при осуществлении страховых операций страхователями и страховщиками, финансовых результатов страховщиков.

Источники страхового права представляют собой определенную систему нормативных актов, регулирующих отношения, связанные с осуществлением страховой деятельности. В настоящее время к законодательству, регулирующему отношения в области страхования, следует отнести две основные группы нормативно-правовых актов:

• общие (Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ);

• специальные (широкий перечень федеральных законов прямого и непрямого действия, а также специальные законы об отдельных видах обязательного страхования).

1. Конституция РФ. Статья 39 Основного закона РФ посвящена вопросам социального обеспечения, в которой говорится о том, что в России поощряется добровольное социальное страхование. Статья 41, посвященная вопросам охраны здоровья и медицинской помощи, устанавливает, что медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно, в том числе за счет средств страховых взносов.

2. Гражданский кодекс Российской Федерации, выступающий основным источником гражданско-правового регулирования страхования. Сорок четыре статьи главы 48 ГК РФ впервые столь подробно регламентируют гражданско-правовые страховые отношения. В гражданском законодательстве СССР страхованию уделялось значительно меньше внимания, что объясняется административно-командной системой управления экономикой при господствующей роли государственной собственности. В условиях государственной монополии на страховую деятельность страховые правоотношения регулировались главным образом подзаконными нормативными актами Минфина и Госстраха, а подавляющее большинство норм имело императивный характер. В новом ГК РФ возрастает роль договорного регулирования сферы страхования. Диспозитивные нормы ГК РФ должны способствовать развитию страхования, расширению страхового рынка, способствовать конкуренции между страховыми организациями. Императивный характер сохраняют в основном те нормы, которые направлены на охрану интересов участников страхования от злоупотреблений контрагентов, на предотвращение уклонения страхования от его прямого назначения в качестве системы защиты имущественных интересов граждан, организаций и государства и превращения его в так называемые алеаторное обязательство наподобие игр, лотереи или пари (п. 2 ст. 928 ГК РФ). Договор страхования возведен ГК РФ в ранг практически универсальной формы осуществления всех видов обязательств по страхованию, поэтому общие правила заключения и исполнения страховых обязательств не могут включаться в предметную сферу каких-либо иных федеральных законов, кроме тех, которые относятся к специальным видам страхования. В этом случае правила ГК РФ о страховании применяются в субсидиарном порядке к специализированным нормативным актам, регламентирующим отдельные виды страхования (например, морское, медицинское, социальное страхование), придятие которых прямо предусмотрено ГК РФ (п. 2,3 ст. 927, п. 2 ст. 968, п. 2 ст. 969, ст. 970 ГК РФ).

3. Закон РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации» от 31 декабря 1997 г. № 157- ФЗ⁷⁵ в редакции от 20 ноября 1999 г.⁷⁶ (ранее действовавший как Закон РФ «О страховании» 1992 г. — один из первых актов рыночного законодательства) в полном объеме сохраняет лишь те свои правила, которые посвящены обеспечению финансовой устойчивости страховых организаций, лицензированию страховой деятельности и государственному контролю. Глава 2 «Договор страхования» из текста федерального закона была исключена в связи с введением в действие с 1 марта 1996 г. части второй ГК РФ (глава 48).

4. Специализированные федеральные законы об отдельных видах страхования, предмет правового регулирования которых более конкретен:

4.1. Базовый нормативно-правовой акт, регулирующий отношения в системе обязательного социального страхования, — Федеральный закон РФ № 165-ФЗ от 16 июля 1999 г. «Об основах обязательного социального страхования»⁷⁷;

4.2. Обязательное профессиональное социальное страхование регулируется Федеральным законом от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний»⁷⁸;

4.3. Закон РФ «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» от 28.06.1991 г. № 1499-1⁷⁹, устанавливающий обязательность медицинского страхования;

4.4. Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации (глава 15)⁸⁰, охватывающий вопросы морского страхования судов и грузов на море.

В настоящее время действуют более 40 федеральных законов, отдельные нормы которых посвящены различным видам обязательного страхования (например, экологическое страхование предусмотрено п. 1 ст. 23 Закона РФ «Об охране окружающей природной среды» 1992 г., страхование жизни и здоровья членов экипажа воздушного судна предусмотрено ст. 132 Воздушного кодекса РФ, страхование банковских вкладов граждан — ст. 38 ФЗ «О банках и банковской деятельности» 1996 г., страхование доноров — ст. 8 Закона РФ «О донорской крови и ее компонентах» 1993 г. и другие). Обязательное государственное страхование жизни, здоровья и имущества государственных служащих определенных категорий также осуществляется на основании специальных федеральных законов и иных правовых актов за счет средств, выделяемых на эти цели из соответствующего бюджета министерствам и иным федеральным органам исполнительной власти (страхователям). Например, государственное страхование сотрудников налоговой полиции осуществляется в соответствии со ст. 16 Закона РФ «О федеральных органах налоговой полиции» 1993 г., государственное страхование сотрудников милиции — на основании ст. 29 Закона РФ «О милиции» 1999 г., государственное страхование должностных лиц таможенных органов РФ — ст. 431 Таможенного кодекса РФ, государственное страхование военнослужащих и лиц, призванных на военные сборы — п. 1 ст. 18 ФЗ «О статусе военнослужащих» 1998 г., и др. К сожалению, в последнее время наметилась нежелательная тенденция использовать некоторые виды обязательного страхования для решения интересов отдельных министерств и ведомств. Поэтому скорейшего рассмотрения требует законопроект «О порядке осуществления обязательного страхования на территории РФ», который бы задал нужный вектор разработке нормативной базы по конкретным видам обязательного страхования в РФ.

Кроме того, источниками страхового права является широкий перечень федеральных законов непрямого действия, таких как Налоговый кодекс РФ, Закон РФ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации», Закон РФ «Основы законодательства Российской Федерации о нотариате» 1993 г., Закон РФ «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» 1999 г., Закон РФ «О несостоятельности (банкротстве)» 1998 г. и другие.

Источниками права о страховании является также достаточно широкий перечень указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, среди которых: Указ Президента РФ «Об основных направлениях государственной политики в сфере обязательного страхования», «О структуре федеральных органов исполнительной власти» от 14 августа 1996 г. № 1177, постановление Правительства РФ от 22 ноября 1996 г. № 1387 «О первоочередных мерах по развитию рынка страхования в РФ», постановление Правительства РФ от 1 октября 1998 г. «Об основных направлениях развития национальной системы страхования в РФ в 1998—2000 гг.» и т. д.

Наконец, огромное значение для регулирования деятельности страховых организаций имеют ведомственные нормативные акты, принятые федеральным органом по надзору за страховой деятельностью — Министерством финансов РФ, в составе которого создан Департамент страхового надзора . К нормативным документам, изданным органом страхового надзора, в частности, относятся: «Условия лицензирования страховой деятельности на территории РФ» от 19 мая 1994 г., «Правила формирования страховых резервов по видам страхования иным, чем страхование жизни» от 18 марта 1994 г., «Правила размещения страховщиками страховых резервов» от 22 февраля 1999 г., «Инструкция о порядке расчета нормативного соотношения между активами и обязательствами страховщиков» от 30 октября 1995 г., «Положения о порядке дачи предписания, ограничения, приостановления и отзыва лицензии на осуществление страховой деятельности» от 19 июля 1995 г., и др.

Таким образом, приведенный краткий обзор законодательства в сфере страховой деятельности дает представление о сложности и неоднородности объекта правового регулирования страховых отношений. Невозможно не заметить крайнюю разнородность источников страхового права, а также их разобщенность. При этом необходимо подчеркнуть то, что законодательство о страховании может быть только федеральным. Как показывает зарубежная практика, регулирование страхового права лишь в единичных случаях связано с принятием и применением единого источника права в виде кодекса (например, во Франции). Подготовка кодифицированного нормативного акта требует огромной подготовительной работы по систематизации и кодификации действующей законодательной страховой базы. Интенсивный рост страхового рынка требует в первую очередь стройной системы нормативных актов, поэтому в современных условиях РФ только все нормы страхового законодательства в совокупности дают возможность осуществления такого правового регулирования страхования, которое обеспечивает надлежащую стабильность страховых правоотношений и финансовую устойчивость страховой деятельности.