16.3. Система контроля в государственном управлении Республики Беларусь. Финансовый контроль

Действенный контроль необходимое условие сильной власти, важнейший механизм повышения эффективности и результативности государственного управления во всех звеньях и на всех уровнях. В системе управления контрольные функции государства всегда были в числе приоритетных. Они во многом предопределяют успешное проведение политики государства. В современной Беларуси это обусловлено рядом факторов. Во-первых, эффективное функционирование системы государственного контроля способствует укреплению исполнительской дисциплины во всех сферах общественной жизнедеятельности общества. Во-вторых, рост объемов республиканского и местных бюджетов, увеличение бюджетных, в том числе инвестиционных проектов и программ, требует контроля над их расходованием и исполнением, так как выделяемые бюджетные средства на развитие реального сектора экономики, решение социальных задач не всегда используются по назначению. В третьих, следует признать, что субъекты хозяйствования иногда нарушают налоговое, бюджетное законодательство, несвоевременно перечисляя в доход государства налоги, сборы и другие обязательные платежи и т. д.

В Республике Беларусь сформирована достаточно действенная система государственного контроля, которая включает:

• президентский контроль;

• контроль Национального собрания и местных Советов депутатов;

• контроль органов исполнительной власти;

• судебный контроль;

• прокурорский и административный надзор.

Президент РеспубликиБеларусь имеет достаточно широкие контрольные полномочия, определяемые Конституцией и Законом «О Президенте Республики Беларусь». Решение кадровых вопросов, связанных с формированием Правительства, определение его структуры, упразднение и реорганизация органов государственного управления предоставляет Президенту возможность контролировать эти управленческие структуры непосредственно. Согласно Конституции Президент имеет возможность «непосредственно или через создаваемые им органы» осуществлять контроль за соблюдением законодательства местными органами управления и самоуправления.

Президентский контроль осуществляется и опосредованно, через создаваемые им органы: Администрацию Президента, Управление делами Президента, Совет Безопасности, а также специальный контролирующий орган – Комитет государственного контроля.

Национальное собрание и местные Советы депутатов контролируют в основном деятельность органов исполнительной власти. Палата представителей утверждает бюджет и заслушивает отчет Правительства о его выполнении, дает согласие Президенту на назначение Премьер-министра и заслушивает доклад о его деятельности, имеет право выразить вотум недоверия Правительству. Совет Республики дает согласие на назначение Президентом кандидатур на ряд ключевых постов в высших органах государственного управления. Формой парламентского контроля является также депутатский запрос.

Контролирующие функции местных Советовраспространяются только на деятельность органов исполнительной власти на подведомственной им территории. Они утверждают разработанные исполнительными комитетами местные бюджеты и отчеты об их исполнении, программы социально-экономического развития территорий, устанавливают местные налоги и сборы, определяют порядок управления и распоряжения коммунальной собственностью.

Председатели исполнительных комитетов базового и первичного уровней подотчетны соответствующим Советам по вопросам, отнесенным к их компетенции.

Контроль органов исполнительной власти осуществляют Правительство, министерства и иные исполнительно-распорядительные органы. Отличительные черты этого вида контроля:

• осуществляется, как правило, по отношению к органам, входящим в систему исполнительной власти, что, однако, не исключает контроля за негосударственными организациями, индивидуальными предпринимателями. Вместе с тем, он не распространяется на органы законодательной и представительной власти, судебные органы, систему прокуратуры;

• иерархичность. Контролирующие действия осуществляют, как правило, вышестоящие организации по отношению к нижестоящим. Однако заметим, что исполнительные комитеты областного уровня, не являясь нижестоящими органами Правительства, тем не менее, по вопросам компетенции Совета Министров подотчетны и подконтрольны этому органу исполнительной власти;

• специфика исполнительной власти определяет такие его особенности, как возможность использования различных мер воздействия – от поощрения до применения к подчиненным мер дисциплинарной ответственности. Кроме того, поскольку исполнительная власть носит непрерывный характер, то и контроль является постоянным;

• проводится как в разных сферах деятельности органов исполнительной власти, так и на ее различных уровнях.

В рамках этого вида государственного контроля можно выделить общий, ведомственный, надведомственный и внутренний контроль. Общий контроль осуществляется Правительством, ведомственный и надведомственный  либо специально созданными для этой цели органами, либо структурными подразделениями министерств и иных исполнительно-распорядительных органов. Например, в зависимости от области деятельности, контрольные функции осуществляют Министерство по налогам и сборам, Министерство финансов, Министерство экономики, Министерство юстиции, Министерство образования и другие. В структуре Министерства труда и социальной защиты образован департамент государственной инспекции труда, в Министерстве по чрезвычайным ситуациям – департамент по надзору за безопасным ведением работ в промышленности и атомной энергетике, в Государственном комитете по стандартизации – департамент контроля и надзора за строительством.

Внутренний контроль осуществляется внутри организации специально созданными структурами, а также начальником по отношению к подчиненным. Его предназначение состоит в том, чтобы выяснять, как работают функциональные подразделения и организация в целом.

Для повышения эффективности координации деятельности государственных органов управления, уполномоченных осуществлять контрольные функции, Указом Президента № 673 от 15 ноября 1999 года «О некоторых мерах по совершенствованию координации деятельности контролирующих органов Республики Беларусь и порядка применения ими экономических санкций» был образован Совет по координации контрольной деятельности. Его основные задачи:

• обеспечение выполнения решений Президента Республики Беларусь;

• координация деятельности контролирующих органов;

• прогнозирование и планирование контрольной работы;

• организация и проведение совместных (с участие представителей нескольких контролирующих органов) проверок субъектов предпринимательской деятельности по наиболее важным вопросам соблюдения законодательства в экономической сфере;

• координация деятельности по учету и анализу информации в подконтрольных сферах, создание единого информационного банка и другие.

В состав Совета входят представители различных государственных органов исполнительной власти. Возглавляет его Председатель, которым по должности является Председатель Комитета государственного контроля.

Судебный контроль призван обеспечить строгое соблюдение всеми государственными органами, учреждениями, организациями, предприятиями и гражданами законодательства Республики Беларусь. Он реализуется в ходе рассмотрения дел в судах различной компетенции.

Контроль за соответствием Конституции Республики Беларусь нормативных правовых актов, в том числе издаваемых должностными лицами органов исполнительной власти, осуществляется Конституционным Судом.

Наибольшее количество дел рассматривается в судах общей юрисдикции, в которых выявляются и получают оценку факты правонарушений. В их числе:

• законность привлечения к административной ответственности должностных лиц;

• соблюдение процедуры по обеспечению судопроизводства в отношении государственных служащих;

• жалобы лиц, привлеченных к ответственности;

• протесты прокурорских работников на принятые должностными лицами постановления о допущенных административных правонарушениях;

• жалобы на действия избирательных комиссий в случаях, предусмотренных законом;

• жалобы на действия либо бездействие государственных органов и иных юридических лиц и другие.

Государственный контроль также осуществляется хозяйственными судами. Они имеют право на решение спорных вопросов по отказу от государственной регистрации, уклонения от государственной регистрации юридических лиц, индивидуальных предпринимателей в установленные сроки, рассмотрение жалоб на нотариальные действия и т. д. Хозяйственный процессуальный кодекс Республики Беларусь предоставляет хозяйственным судам право применять меры административного воздействия, в том числе штрафные санкции. Субъектами ответственности могут быть организации, должностные лица и граждане.

Разновидностью государственного контроля является надзор, который бывает административным и прокурорским. Общим для этих видов является то, что он осуществляется в отношении неподчиненных объектов специальными органами, по специальным вопросам и только за законностью действий конкретного объекта.

Особенность административного надзора состоит в том, что он имеет надведомственный характер, т. е. реализуется по отношению к неподчиненным объектам, которые могут находиться как в системе исполнительной власти, так и за ее пределами (частнопредпринимательские структуры, отдельные граждане). Специальными органами административного надзора являются государственные инспекции и приравненные к ним органы. Это структурные подразделения министерств и государственных комитетов (департамент контроля и надзора за строительством в Государственном комитете по стандартизации), а также различные инспекции (Главная государственная инспекция по надзору за техническим состоянием машин и оборудования, Госавтоинспекция, пожарная инспекция, санитарная инспекция и другие) и контрольно-ревизионные службы республиканских органов государственного управления. Они осуществляют проверку соблюдения установленного порядка в организации, ведения различных финансовых и хозяйственных операций.

Общий надзор в республике осуществляет Прокуратура Республики Беларусь. Прокурорский надзор как разновидность государственного контроля, направлен на точное и единообразное исполнение законодательства всеми физическими и юридическими лицами. Закон «О Прокуратуре» определяет перечень субъектов, по отношению к которым осуществляется прокурорский надзор. Это: республиканские и местные органы государственного и хозяйственного управления и контроля, местные Советы депутатов и иные органы местного самоуправления, воинские формирования и учреждения, органы государственной безопасности, внутренних дел и милиции, субъекты хозяйствования независимо от форм собственности, учреждения и организации, политические партии, иные общественные и религиозные объединения, должностные лица и граждане.

В демократическом правовом государстве важную роль играет также общественный контроль, осуществляемый структурами гражданского общества. Субъекты общественного контроля – это политические партии, профсоюзы, общественные объединения, частные лица. Например, профсоюзы имеют право:

• вносить предложения в органы государственного управления об изменении, отмене, принятии законодательных актов по трудовым и социально-экономическим вопросам;

• участвовать в разработке социальных программ;

• участвовать в разработке государственной политики занятости;

• контролировать соблюдение законодательства о труде и защищать трудовые права граждан и т. д.

Контролирующая деятельность граждан регламентируется Законом Республики Беларусь «Об обращениях граждан», в соответствии с которым они имеют право на жалобы, заявления, предложения по поводу деятельности органов государственного управления. Следует признать, что у субъектов общественного контроля значительно меньше возможностей проверять деятельность государственных структур и субъектов хозяйствования и, следовательно, меньший потенциал воздействия на них.

Финансовый контроль является обязательным условием нормального функционирования финансово-кредитной системы государства.

Под финансовым контролем понимается целенаправленная деятельность уполномоченных органов по обеспечению выполнения субъектами хозяйствования установленных форм и методов реализации финансовых отношений, анализа их эффективности и разработки предложений по их совершенствованию (Теория финансов.: учеб. пособие / Н. В. Заяц, М. К. Фисенко, Т. Е. Бондарь. и др.  2-е изд.,  Мн.: Выш. шк.,  1998  с. 182.). Его предназначение состоит в реализации финансовой политики государства посредством контроля за исполнением государственного и местных бюджетов и внебюджетных фондов, финансовой деятельностью предприятий и учреждений, государственных банков и финансовых корпораций, состоянием внутреннего и внешнего долга государства, государственных денежных резервов.

Финансовая система имеет сложную структуру, включающую различные виды денежных фондов на всех уровнях народного хозяйства. В этой связи финансовый контроль является многоуровневым и разносторонним.

Реализация финансового контроля заключается:

• в проверке своевременности и в полном объеме выполнения организациями и гражданами финансовых обязательств перед государством;

• в проверке использования средств государственного и местных бюджетов органами государственного управления, должностными лицами по целевому назначению;

• в проверке финансово-хозяйственной деятельности государственных организаций, представительств и учреждений, действующих за рубежом и финансируемых из средств государственного бюджета;

• в проверке целевого использования предприятиями, учреждениями, организациями банковских ссуд, внебюджетных и других средств;

• в предупреждении и устранении нарушений финансовой дисциплины.

Субъектами финансового контроля являются особые органы государственного управления, а также организации, которые в пределах своей компетенции имеют право осуществлять проверки (ревизии) финансово-хозяйственной деятельности.

Общей компетенцией в системе финансового контроля обладают: Президент Республики Беларусь, Национальное собрание Республики Беларусь, Совет Министров Республики Беларусь, местные финансовые органы. Специальными органами, уполномоченными осуществлять финансовой контроль в Республике Беларусь, являются Комитет государственного контроля, Министерство финансов, Министерство по налогам и сборам, Государственный таможенный комитет, Национальный банк, Министерство внутренних дел.

Национальное собрание контролирует исполнение государственного бюджета, исполнение законов, регулирующих хозяйственные, финансовые, налоговые отношения через комиссию по бюджету, финансам и налоговой политике и комиссию по денежно-кредитной политике и банковской деятельности.

Высшим органом финансово-экономического контроля является Комитет государственного контроля Республики Беларусь. Его структурные подразделения контролируют исполнение законов Национального собрания, декретов и указов Президента, постановлений Правительства; проверяют состояние контрольно-ревизионной работы в органах государственного управления, финансово-хозяйственной деятельности государственных организаций, представительств и учреждений, действующих за рубежом и финансируемых из средств государственного бюджета; контролируют исполнение банковской системой республики законодательства, регулирующего хозяйственные, финансовые и налоговые отношения; проверяют соблюдение законодательства при осуществлении валютных операций, а также выполняют другие функции в этой сфере. Комитет государственного контроля наделен широкими правами, позволяющими осуществлять финансовые ревизии в аппаратах высших органов государственной власти и управления, республиканских и местных исполнительно-распорядительных органах. На основе информации о финансово-хозяйственных операциях, состоянии денежных счетов проверяемых органов, делаются заключения, которые передаются в Совет Министров, министерства, государственные комитеты и другие органы для рассмотрения и принятия соответствующих мер. В случае выявления фактов воровства денежных средств и материальных ценностей, взяточничества и других злоупотреблений материалы проверок передаются в соответствующие компетентные органы.

Важнейшим звеном финансово-кредитной системы является Министерство финансов, которое осуществляет непосредственное управление финансовой системой, контролирует процессы мобилизации и использования бюджетных фондов. Основная задача контроля в этой сфере – содействие в разработке оптимальной финансовой и бюджетной политики, обеспечивающей максимальное поступление доходов в бюджет государства.

Финансовые отделы местных исполнительных органов обеспечивают реализацию контроля посредством:

• формирования проекта бюджета на своем уровне и ответственности за его исполнение;

• правильности составления и утверждения смет бюджетных учреждений и смет на централизованные мероприятия;

• правильности тарификации работников бюджетных социально-культурных и других учреждений;

• контроля своевременности выплат заработной платы работникам бюджетных учреждений;

• правильности и экономного расходования средств на содержание аппарата управления, соблюдения предельных ассигнований на эти цели;

• наблюдения за действующим порядком утверждения штатов и смет расходов на содержание аппарата управления;

• периодических проверок состояния контрольно-ревизионной работы в управлениях и отделах исполкомов;

• участия в разработке проекта сводных балансов финансовых ресурсов города;

• анализа динамики цен в городе, их влияния на финансовые показатели деятельности хозяйства;

• анализа действующей системы налогообложения предприятий и организаций, доходов граждан, итогов работы по установленным местным налогам и сборам и т. д.

Специализированным органом финансового контроля является также Министерство по налогам и сборам, главной задачей которого является контроль за соблюдением налогового законодательства, правильностью исчисления и своевременностью внесения в бюджет обязательных платежей физическими и юридическими лицами. Должностные лица Министерства по налогам и сборам имеют право проводить проверки денежных документов, бухгалтерских отчетов, планов, смет, деклараций и других документов, связанных с уплатой налогов у государственных органов, на предприятиях и у граждан. В случае грубого или неоднократного нарушения законодательства о налогах и предпринимательстве Министерство имеет право вносить в органы государственного и хозяйственного управления, в Национальный банк представления о лишении предприятий и граждан лицензий на занятие определенными видами деятельности.

Контрольными полномочиями в финансовой сфере наделен также Национальный банк Республики Беларусь, который совместно с Правительством проводит единую денежно-кредитную политику. Главная задача Национального банка  поддержание стабильности банковской системы. Контрольные функции заключаются в выдаче лицензий и государственной регистрации банков и небанковских кредитно-финансовых организаций, надзоре за их деятельностью, в проверке обеспечения безопасности и защите информации в банковской системе и др. Они реализуются всеми структурными подразделениями Национального банка. Вместе с тем в центральном аппарате функционирует Главное управление банковского надзора, основной задачей которого является выявление ситуаций, создающих угрозу интересам кредиторов и вкладчиков, нарушения банковского законодательства.

Таким образом, можно констатировать, что в Республике Беларусь сформировалась в достаточной мере эффективная, действенная система контроля, функционирование которой создает необходимые предпосылки для решения задач, стоящих перед национальной экономикой, страной и обществом в целом.