16.2. Мировые подходы к формированию системы государственного контроля

Эффективный парламентский контроль подразумевает наличие правовых возможностей для регулярного взаимодействия с исполнительной властью. В связи с этим нужно отметить систему функциональных органов, для которых контроль составляет лишь элемент более широкой деятельности, представляющей собой сложный общественный организм, созданный на основе единых критериев. Группы функциональных органов контроля различаются между собой и отличаются от других органов, осуществляющих контроль и надзор в сфере государственного управления, своими конкретными задачами и полномочиями, формами и методами их осуществления, юридическими последствиями контроля. Они организационно оформлены, имеют собственные руководящие центры, действующие автономно. Правительство следит за работой государственного аппарата и контролирует министров, те, в свою очередь, следят за действиями своих подчиненных. Между ними существует определенная взаимосвязь, призванная обеспечить высокую эффективность контроля.

Рассмотрим некоторые организационно-правовые аспекты совершенствования систем органов контроля, взяв за основу методы их деятельности (органы, осуществляющие свои полномочия путем судебного процесса, и органы, которые проводят проверки и расследования).

Хотя в организационном отношении эти органы не составляют единого целого, не имеют общих центров, не связаны отношениями подчинения, они дополняют друг друга, обеспечивая сочетание различных форм, нуждаются в разграничении функций различных органов государственного контроля, выполняющих сходные задачи. Например, Счетной палаты Российской Федерации, Контрольного управления Президента Российской Федерации и Министерства финансов относительно контроля над исполнением федерального бюджета. Приоритет в этом вопросе по Конституции Российской Федерации (ч.5 ст.101) за Счетной Палатой Российской Федерации. Такая совокупность и определяет собой систему контрольных органов.

Условное объединение и систематизация их по признаку функциональной общности определяет части деятельности, дает возможность глубже показать, кто, за кем, в каких целях, в каком объеме и как осуществляет контроль. Именно эта особая форма осуществления власти обусловлена контролирующей функцией государства. Однако деятельность этих и других органов еще не означает формирования особой ветви контрольной власти.

Исследование действующей системы контроля позволяет определить некоторые важные тенденции ее развития. Одна из них указывает, например, на всевозрастающее значение контрольной деятельности органов представительной власти, особенно в руководстве делами государства, которое обусловливает и усиление ее контроля над аппаратом исполнительной власти. При этом отчетливо прослеживается два пути повышения роли представительной власти. Во-первых, это наиболее полное использование конституционных прав, предоставленных Парламенту. Во-вторых, расширение полномочий представительных органов в осуществлении контроля не только за подчиненными органами, но и за органами других ветвей государственной власти.

Разновидностью государственного контроля, осуществляемого органами исполнительной власти (органами управления), является надзор, представляющий собой проверку выполнения подконтрольными органами четко определенной законодательством группы норм и правил, а не всей их деятельности. Специальные административные полномочия здесь не связаны с подчиненностью контролируемых объектов и касаются обеспечения тех условий, без которых они не могут нормально функционировать. Например, в числе таких гарантий можно указать на поднадзорность и подотчетность самих контрольных органов перед соответствующими ветвями государственной власти.

Органы контрольной власти независимы в осуществлении своих функций и в процессе их выполнения не подчинены никаким другим органам. Они обычно характеризуются как автономные органы, но нередко отмечается, что парламентский комиссар независим и подчиняется только конституции и закону (Намибия), народный защитник не получает указаний ни от какой власти, в осуществлении своих функ­ций он независим и действует по собственному убеждению (Испания), генеральный аудитор при осуществлении своих функций не подчиня­ется управлению и контролю любого лица или власти (Бангладеш). Их независимость от других ветвей власти является одним из важней­ших признаков обособления отдельной ветви власти, закрепленной в конституциях. Например, Закон ФРГ о Конституционном суде (1951 год) характеризует последний как орган самостоятельный и не­зависимый от всех других конституционных органов. Во француз­ском законе (1958 год) положение Конституционного совета охарак­теризовано следующим образом: решения Совета не подлежат обжалованию; они обязательны для всех публичных властей (включая парламент и президента), для органов администрации и юстиции.

При создании специальных органов судебного конституционного контроля некоторые государства использовали отдельные элементы системы общих судов. Конституционные суды в отличие от судов общей юрисдикции не рассматривают общегражданские и уголовные дела. Они, как правило, формируются на основе смешанного предста­вительства с тем, чтобы был обеспечен широкий подход к рассматриваемым вопросам. Другой гибридный элемент создание в составе верховного суда особой палаты по конституционному контролю (па­латы конституционных гарантий и т. п.). Согласно закону, например, о Конституционном суде Испании (1979 год) последний назначается королем, но по четыре члена в его состав предлагает каждая из палат парламента большинством в 3/5 голосов, по два членаправительство и Генеральный совет судебной власти (аналог французского и ита­льянского Высшего совета магистратуры).

На основе подобных принципов формируются конституционные суды и некоторых других стран (Турции, Украины). Но в ряде госу­дарств, как и в России, такие органы назначаются только представи­тельными высшими органами государственной власти. Например, кол­легиальными органами, осуществляющими контроль и с точки зрения законности, и с позиции целесообразности, являются Верховная па­лата контроля в Польше, Высшие контрольные управления в Чехии, Словакии. Полномочия высших контрольных управлений в Словакии и Чехии, в частности, более узкие: они осуществляют контроль в от­ношении бюджета и государственного имущества. Контроль имеет предварительный или последующий характер (США, Испания).

В настоящее время сложилось несколько направлений деятельности контрольной власти, функции которых в реальной жизни значительно переплетены и их выделение существует лишь условно. Широкое распространение, в частности, получил первоначально возникший контроль над конституционностью законов и иных актов. Например, существуют четыре вида органов судебного конституционного кон­троля: общие суды, конституционные суды и советы, мусульманские квазисудебные органы религиозно-конституционного контроля.

Наибольшее распространение конституционный контроль, осу­ществляемый общими судами, получил в странах англосаксонского права: США, Индии, Австралии и др. (за исключением Великобрита­нии), а также в ряде стран Латинской Америки. В государствах континентальной Европы, Латинской Америке для осуществления конституционных гарантий в верховных судах созданы особые палаты.

Место общегосударственных контрольных органов в государст­венной системе и роль их в обществе определяются неограниченной сферой применения контрольной власти, которая не тождественна государственному контролю, характеризуемому в качестве опреде­ленного вида государственно-властной деятельности. Например, государственный контроль осуществляют различные органы системы законодательной, исполнительной и судебной власти, у каждого из которых есть свой основной профиль деятельности. Но вместе с тем все они фактически осуществляют контроль (нередко попутно с их функциями). При этом контрольные действия, безотносительно к их форме, являются не конечным пунктом управленческого процесса, а его новым импульсом. Сама же контрольная деятельность как раз­новидность управленческой, протекает циклично, ориентируясь под­час на контрольный режим чрезвычайных оснований, снижая в свою очередь предупредительный эффект контроля. Цикличность процесса контроля, заключающаяся в осуществлении и периодической смене целеустремленных действий контрольных операций, относится к таким правилам. При этом выделяются стадии сбора, обработки, использования контрольной информации, которой присущи также свои принципы и правила.

Особое место в сфере контрольной власти некоторые авторы от­водят финансовому контролю, выраженному в двух основных формах. Это, в частности, контроль над формированием, рациональным ис­пользованием государственных доходов и валютный контроль, связан­ный с проведением валютных операций на внутреннем и внешнем рынках. Этот контроль осуществляется государственными органами созвучного названия, например, министерством финансов, полномо­чия контрольно-ревизионных органов которого предполагается рас­ширять; органами казначейства, ужесточившими расчетную дисцип­лину. К разновидностям государственного контроля некоторые авторы относят таможенный и валютный контроль, а также механизм госу­дарственной охраны. Контроль, осуществляемый финансовыми ве­домствами, не может являться элементом контрольной власти уже в силу того, что он осуществляется не в рамках исполнения государ­ственного бюджета, а всего лишь в рамках управленческого решения, принимаемого руководителем ведомства исключительно для своих нужд. Именно поэтому он именуется ведомственным контролем.

К особой ветви контрольной власти относятся как специализиро­ванные органы государственного контроля, так и те обособленные органы, для которых функция контроля, осуществляемого от имени государства, является основной. Однако чтобы стать системообразу­ющим элементом контрольной власти, контроль должен исходить хотя бы от одной из ветвей государственной власти как субъекта государ­ственного контроля. Только в этом случае приобретается возможность становления его элементом контрольной власти, присущего исключи­тельно единой государственной власти любого государства. Этот кон­троль входит в организационную систему контрольно-регулятивных сфер основного института политической системы государства и за­креплен за представительной ветвью единой государственной власти с целью получения своевременной и объективной информации о тра­тах государством собранных с народа денег.

Такое закрепление на федеральном уровне осуществлено только для того, чтобы даже представительная власть, которой народ доверил осуществлять контрольные полномочия, не смогла ими пользоваться произвольно. Поэтому контрольной деятельностью в демократических государствах занимаются, как сказано выше, верховные контрольные палаты и управления. Существуют и другие органы этого рода. Хотя ветвь контрольной власти сформировалась давно, в некоторых странах происходит выделение особой ветви контрольной власти как специ­фического способа государственного управления, а также создание особого государственного контрольного органа.

Многообразие проявлений единой сущности контроля позволяет разнообразить контрольные действия, способы его проведения. Так, в особой форме выражается властно-волевой момент социального контроля, осуществляемого народом, который может осуществлять свою власть непосредственно, через осуществление контроля, воздей­ствуя, таким образом, эффективно на общественные процессы.

Выбор той или иной формы контроля зависит от его цели, уровня контролирующего органа, характера деятельности контролируемого объекта, состава проверяющих и других причин. В зависимости от того, на какой стадии деятельности подконтрольного объекта про­водится проверка, контроль может быть предварительным, текущим и последующим, осуществляться определенными методами и организа­ционно-правовыми формами.

Закон в данном случае необходим не только для защиты субъектов контроля, но и для охраны интересов проверяемых организаций. Нет порядка  невозможен и контроль за соблюдением закона. Соблю­дение необходимой пропорции, баланса функций, а также согласо­вание действий в сфере контроля различных управляющих систем является весьма существенным условием для эффективной контроль­ной деятельности каждого субъекта управления. Социально-полити­ческая характеристика государственного контроля, например, как народного, органически связанного с другими функциями управления, не означает отождествления его с контролем общественным. В то же время не исключается, а предполагается осуществление контрольных действий на любой другой стадии, но уже в качестве вспомогательной функции. Контроль, таким образом, является одним из существенных элементов государственного управления.

Вопрос о компетенции контрольных органов можно разделить на четыре группы. Это права, дающие возможность совершать проверки с устранением последствий вскрытых нарушений; полномочия по проведению общих мероприятий; полномочия по привлечению к ответственности виновных; право участия в разработке правил и норм, выполнение которых органы контроля призваны обеспечивать. Эта классификация имеет лишь общий характер.

Пределы правового регулирования государственного контроля неодинаковы и практика в равной мере страдает и от недостатка правовых установлений, и от их избытка. На территории России правовое регулирование контроля осуществляется конституционными нормами Основного Закона Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными актами министерств и ведомств.

Установить степень эффективности контрольной работы довольно трудно, так как она обеспечивается многими факторами, и прежде всего его направленностью, систематичностью, всеобъемлющим характером, результативностью осуществляемых мер, прочной правовой базой.

С точки зрения государственного управления, представляет определенный интерес опыт КНР в совершенствовании контроля в управлении государственным имуществом.

Специфика в создании социалистической рыночной экономики заключается в таком собирательном понятии, как контроль государства. Утверждение такого института контроля, как комитет по контролю и управлению госимуществом свидетельствует об усилении внимания государства к предприятиям. Расширение полномочий органа контроля и управления предполагает более тесную связь государства и предприятий. Важно и то, что Комитет находится в непосредственном подчинении Госсовету КНР.

В Китае путем акционирования стремятся увеличить капитал компаний и привлечь инвестиции, а не разделить на доли государственное имущество и тем самым разорить их. Основная проблема при этом заключается в правильной оценке государственного имущества, решение которой также возлагается на комитет по контролю и управлению госимуществом на предприятиях.

В результате такого рода акционирования появился целый ряд крупных корпораций и крупных блоков предприятий с высокой конкурентоспособностью, собственными научно-исследовательскими центрами, самостоятельной интеллектуальной собственностью и широко известными марками продукции.

Возникают трудности и с огромным числом предприятий. Выход из это­го положения руководство КНР видит в усилении внимания к использованию госимущества на крупнейших госпредприятиях, составляющих хребет эконо­мики страны. Реформировав их надлежащим образом, руководство КНР наде­ется превратить страну в супериндустриальную державу, способную ответить на вызовы международной конкуренции.

На сегодняшний день основными задачами Комитета по контролю и уп­равлению госимуществом на предприятиях являются:

1. Сохранение государственного капитала, недопущение разграбления общественного имущества.

2. Приумножение накопленного капитала.

3. Повышение эффективности использования государственного имущества.

4. Концентрация ранее распыленного капитала и повышение качества структуры капитала.

5. Усиление общественного капитала за счет привлечения частного и иностранного капитала.

В совокупности эти меры, по мнению китайских руководителей, долж­ны привести к упорядочению государственного сектора экономики в целом.

В современном мире государства также контролируют процессы экономической концентрации.

В общем случае, основными целями государственного контроля за процессами экономической концентрации являются:

• обеспечение эффективности производства и распределения ресурсов в экономике;

• предотвращение или ликвидация нежелательных рыночных структур и нежелательного поведения экономических агентов, т. е. таких ситуаций, которые рассматриваются как нарушающие общественное благосостояние;

• помощь одним группам экономических агентов за счет других (например, содействие малым фирмам в их конкуренции с крупными, независимо от их эффективности, или фирмам одних отраслей по сравнению с другими сферами деятельности).

Все эти цели относятся к антимонопольному регулированию и являются важными для развития экономики в целом. Однако в разных странах, как правило, предпочтение отдается какому-то одному направлению. Например, американская модель антимонопольного регулирования и развития конкуренции в экономической литературе называется «структуралистской». Она основана на принципе запрещения монополии как структурной единицы независимо от последствий ее деятельности.

В США можно условно выделить 2 типа контроля государства за предпринимательской деятельностью:

• контроль за естественными монополиями с использованием строгих ограничений;

• контроль за частным сектором с применением критериев допустимости слияний и поглощений фирм, качества и безопасности товаров, а также мер по предотвращению недобросовестной конкуренции.

В США компании, которые действуют в регулируемых антимонопольным законодательством сферах, в большинстве своем находятся в акционерной или частной собственности. Поэтому антимонопольное регулирование, как правило, осуществляется через систему перераспределения капиталов. Это позволяет оптимизировать отраслевой профиль хозяйственных субъектов в ходе таких операций, как: слияние, поглощение, ликвидация и разделение.

В этом состоит важнейшее отличие американской системы антимонопольного регулирования от западноевропейской или азиатской, где для решения аналогичных задач, как правило, прибегают к национализации предприятий регулируемых отраслей и управлению ценами на их товары и услуги.

Цель антимонопольной политики в США заключается в том, чтобы определять допустимость тех или иных действий экономических агентов с точки зрения их воздействия на конкуренцию.

В целом по экономике США масштаб антимонопольного регулирования оценивается в 70-80 млрд долларов ежегодно. Сюда входят затраты государства на мероприятия, связанные со снижением риска загрязнения окружающей среды, контролем за ценами и барьерами входа на рынок, принятием инвестиционных решений и другими мерами. Особой сферой действия антимонопольной политики США является регулирование слияний и поглощений, т. е. определение критериев, при которых подобные действия не должны допускаться.

Антимонопольную политику в США проводят:

• федеральные и местные суды;

• Антитрестовский отдел Министерства юстиции;

• Федеральная торговая комиссия.

Кроме того, особая форма государственного регулирования установлена на деятельность естественных монополий. В США эти функции в энергетической отрасли возложены на Федеральную комиссию регулирования энергетики США (ФКРЭ).

Государственное регулирование процессов экономической концентрации в Европе имеет свои особенности. В отличие от США, запрет монополий в Европе мало распространен. В основном происходит регулирование монополий и доминирующих фирм. Монополия рассматривается в качестве другой формы конкуренции. При проведении отраслевой политики активно используется концепция «эффективной конкуренции»  конкуренции, которая способствует структурной перестройке национальной экономики.