8.1. Условия, принципы и этапы формирования организационной структуры государственного управления в Республике Беларусь

Процесс формирования и реформирования системы органов управления в Республике Беларусь начался в 90-е годы ХХ века в условиях перехода от централизованной плановой системы к социально ориентированной рыночной экономике. Побудительными мотивами явились экономическая и политическая ситуации, наполнение государственного суверенитета республики всеми атрибутами власти, что было связано с распадом бывшего СССР и его органов управления, перераспределением субъектов собственности (включением в республиканскую собственность предприятий и организаций союзного подчинения, расширением состава субъектов коммунальной собственности) и необходимостью формирования и развития новых форм межгосударственных связей в экономической, социальной и политической сферах.

Глубокие преобразования в стране, реальное становление государственности, необходимость скорейшего реформирования экономики предъявляли очень высокие требования к системе государственного управления с точки зрения ее структурной и функциональной стройности, целенаправленности и эффективности управляющего воздействия на экономику.

Реформирование структуры органов государственного управления должно было основываться на соблюдении ряда основных принципов и требований:

• полной адекватности деятельности органов государственного управления основам функционирования суверенного государства и законам рыночной экономики;

• формировании системы органов государственного управления преимущественно на функциональной основе, позволяющей исключить возможность использования командно-распорядительных методов управления в узкоотраслевых интересах;

• обеспечении необходимой степени устойчивости структуры государственной исполнительной власти в период становления и развития рыночных отношений;

• отказе от прямого вмешательства органов государственного управления экономикой в деятельность хозяйствующих субъектов, использование ими косвенных экономических регуляторов, особенно в отношении деятельности субъектов негосударственных форм собственности;

• гарантированности свобод предпринимательской деятельности и реализации прав собственности различных экономических субъектов;

• децентрализации и демонополизации структур хозяйственного управления;

• формировании органов государственного управления на основе принципа разделения властей, необходимости создания условий для зарождения и утверждения новых рыночных управленческих структур.

Формирование и развитие системы органов государственного управления в Республике Беларусь основывалось на необходимости их дальнейшего совершенствования для достижения следующих стратегических целей:

• формирования и укрепления государственных институтов власти республики как суверенного государства;

• обеспечения перевода экономики к функционированию ее на основе рыночных механизмов социально ориентированного типа;

• оперативного принятия управленческих решений;

• повышения эффективности государственного управления.

За период 1991 2006 гг. организационная структура государственного управления несколько раз претерпевала определенные изменения. Условно можно выделить четыре этапа ее реформирования: первый – 19911994 годы; второй – 19941995 годы; третий – 19962001 годы и четвертый – 2001 год до настоящего времени.

Первый этапбыл связан с провозглашением Республики Беларусь суверенным и независимым государством и началом реформирования экономики на рыночной основе. Наиболее сложным моментом формирования организационной структуры управления на первом этапе было правильное понимание принципиальной разницы между рыночной экономикой и переходным периодом. Здесь работа началась практически с нуля, так как до этого времени важнейшие направления и функции (внешнеполитические, внешнеэкономические, денежно-кредитные, бюджетно-налоговые и др.) были сосредоточены в СССР.

Второй этапреформирования системы органов государственного управления был связан с введением в Республике Беларусь в 1994 году института президентства.

Таким образом, до 1996 года в Республике Беларусь были заложены правовые основы функционирования суверенного государства, сформирован принципиально новый политический уровень системы государственного управления, основанный на реализации принципа разделения властей: введен институт президентства, сформирован двухпалатный парламент, появился Конституционный суд.

В собственность государства были переданы предприятия, организации и учреждения общесоюзного подчинения, размещенные на ее территории. Министерство внутренних дел и Комитет государственной безопасности из союзно-республиканских учреждений были преобразованы в республиканские. В конце 1991 – начале 1992 года были созданы: Главное управление пограничных войск при Совете Министров Республики Беларусь, Государственный таможенный комитет, Министерство обороны. Новую роль стало играть Министерство иностранных дел, существовавшее ранее скорее формально. В 1994 году в соответствии с Постановлением Верховного Совета Республики Беларусь от 2 марта 1994 года № , в республике функционировало 22 министерства и 9 государственных комитетов.

Первым целевым нормативным актом по вопросам организации системы государственного управления стал Указ Президента № 122 от 23 сентября 1994 года «Об изменении структуры центральных органов управления Республики Беларусь», в соответствии с которым было создано Министерство по чрезвычайным ситуациям и защите населения от последствий катастрофы на ЧАЭС, учреждена должность Министра по делам СНГ, преобразовано и реорганизовано ряд государственных органов.

Важным проявлением суверенитета Республики стало формирование собственной банковско-кредитной системы, в состав которой вошли Национальный банк Беларуси, Внешэкономбанк, Сберегательный банк и ряд коммерческих банков.

Начало третьему этапуположили уточнения и дополнения Конституции Республики Беларусь, связанные с необходимостью решения сложных задач политического, экономического и социального характера. Главные направления совершенствования структуры управления в основных сферах народного хозяйства республики были сформулированы в Концепции Генеральной схемы управления, разработанной в соответствии с решениями Коллегии Совета Министров Республики Беларусь от 30 декабря 1996 года № 21, и Генеральной схеме управления народным хозяйством республики на 19962000 годы. Важнейшие из них:

• построение эффективной системы государственного управления народным хозяйством по единым для всех уровней принципам;

• обеспечение целенаправленности и гибкости структур и функций органов управления;

• оптимизация структурного и функционального обеспечения управления по «зонам» собственности;

• эффективное сочетание исполнительной вертикали и территориальных региональных органов управления, включая органы самоуправления.

На этом этапе система республиканских органов управления была сформирована в соответствии с Указом Президента Республики Беларусь «О системе республиканских органов управления, подчиненных Правительству Республики Беларусь» № 30 от 11 января 1997 года, действовавшая до сентября 2001 года. Она была построена по функционально-отраслевому и территориальному принципам и включала 25 министерств, 17 государственных комитетов, 17 комитетов при министерствах, госкомитетах, 15 объединений, подчиненных Правительству.

К достоинствам созданной системы органов управления следует отнести восстановление и укрепление управленческой вертикали и повышение уровня управляемости важнейшими сферами жизни общества и государства, создание функциональных структур и ведомств, реализующих реформирование экономики.

В целом она соответствовала системе органов государственного управления суверенного государства, по структуре была близка к составу органов других стран и, в первую очередь, стран, находящихся в стадии трансформации, позволяла решать сложные задачи этого периода. Однако республиканской системе органов управления был присущ ряд противоречий и недостатков, которые проявились в структуре целей, организационном механизме, кадровом обеспечении, дублировании наиболее важных функций государственного управления, отсутствии их разграничений и т. д.

Следующим шагом на пути реформирования системы управления стала Директива о стиле и методах работы Совета Министров Республики Беларусь по решению вопросов социально-экономического развития страны, утвержденная Указом Президента Республики Беларусь от 14 января 2000 г. № 18. Данной Директивой перед Правительством ставились следующие задачи по руководству системой подчиненных ему органов государственного управления и других органов исполнительной власти:

• разработка эффективной и быстро адаптирующейся модели управления экономикой и социальной сферой на отраслевом и территориальном уровнях;

• повышение роли и ответственности Президиума Совета Министров Республики Беларусь, руководителей министерств, других республиканских органов государственного управления, объединений, подчиненных Правительству, местных исполнительных и распорядительных органов в решении задач социально-экономического развития;

• исключение дублирования и несогласованности в планировании и принятии решений подчиненными Правительству государственными органами, повышение ответственности руководителей этих органов за исполнение принятых решений.

Начало четвертого этапаформирования структуры государственного управления связано с изданием Указа Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 года № 516 «О совершенствовании системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь». В соответствии с ним была утверждена новая система республиканских органов государственного управления, в которую вошли министерства, государственные комитеты, комитеты при Совете Министров, государственные организации, подчиненные Правительству Республики Беларусь.

Рассматриваемый законодательный акт идентифицировал каждый вид государственных органов и организаций, очертил их полномочия.

В результате проведенной реорганизации система органов государственного управления стала более управляемой, компактной и менее затратной. Система была приведена в соответствие с рыночными отношениями – сократилось количество органов государственного управления, количество министерств и госкомитетов сократилось с 44 до 28, у большинства из них произошли существенные изменения в компетенции. Названные преобразования в основном коснулись органов, относящихся к экономической сфере.

В систему республиканских органов государственного управления вошли концерны, совмещающие функции государственного управления с предпринимательской деятельностью, что по сути своей не является правомерным и, в определенной мере, противоречит антимонопольной политике и требует преобразования.

В Программе социально-экономического развития Республики Беларусь на 2001 2005 годы также были определены основные направления совершенствования системы управления народным хозяйством, обеспечивающие повышение эффективности деятельности органов государственной власти на основе последовательных шагов, синхронизированных с процессами структурных преобразований при четко выработанных приоритетах.

Для дальнейшего совершенствования системы органов государственного управления предусматривалось:

• разработка и реализация социально-экономической политики, ориентированной на устойчивое повышение эффективности экономики, рост ее конкурентоспособности;

• создание системы координации деятельности органов управления, обеспечивающей сбалансированное развитие народнохозяйственного комплекса в целом;

• повышение качественного уровня и роли системы государственного прогнозирования и программирования;

• оптимизация организационных структур управления на основе исключения излишних звеньев, параллелизма в работе, а также уменьшения документооборота;

• проведение системной кадровой политики, создание эффективной системы подготовки и переподготовки управленческих кадров.

В 2004 году в развитие Указа № 516 в целях оптимизации системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Совету Министров Республики Беларусь, и совершенствования структуры и численности работников государственных органов, других государственных организаций был принят Указ Президента Республики Беларусь № 66, который также внес существенные изменения в структуру органов государственного управления.

В результате реализации Указа Президента Республики Беларусь № 66 были обеспечены более тесные взаимосвязи в деятельности отраслевых и территориальных органов управления, направленные на исключение параллелизма и дублирования, оптимизацию соотношения территориальных и отраслевых начал в государственном управлении. Однако в полной мере указанные недостатки не были устранены. Требовались дополнительные меры по оптимизации организационной структуры государственного управления Республики Беларусь.

Дальнейшее совершенствование структуры государственного управления определил Указ Президента Республики Беларусь от 5 мая 2006 года № 289 «О структуре Правительства Республики Беларусь».

В соответствии с Указом в систему республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь, вошли:

• министерства и государственные комитеты, являющиеся республиканскими органами государственного управления;

• объединения юридических лиц, иные государственные организации, подчиненные Правительству Республики Беларусь.

Суть оптимизации системы республиканских органов государственного управления состоит в том, что Правительство освободилось от лишних управленческих звеньев, получило больше возможностей для решения стоящих перед ним задач.