8.4. Органы местного управления и самоуправления

Важную роль в реализации государственной политики в территориально-административных единицах играют местные органы управления и самоуправления. Они, с одной стороны, проводят политику центральной власти на местах, а с другой, осуществляют мероприятия в интересах населения административно-территориальной единицы. Их деятельность основывается на Конституции Республики Беларусь и Законе «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» 1991 года (с изменениями и дополнениями, внесенными в него в 19951997, 20002001 годах). Важнейшей их задачей является обеспечение на соответствующей территории соблюдения законодательства, актов Президента, постановлений Правительства и решений других вышестоящих государственных органов.

Местное управление – это управленческая деятельность, осуществляемая либо центральной властью, либо администрацией высшего территориального уровня управления в масштабе административно- территориальной единицы. В демократических государствах 80% всех вопросов, с которыми жители обращаются к властям, решаются на местном уровне.

Местное самоуправление – это деятельность самого населения местной территориальной единицы – территориального сообщества и его выборных органов по управлению делами. В качестве субъектов местного управления и самоуправления могут выступать: население административно-территориальных единиц, отдельные граждане, государственные органы, различные предприятия, учреждения, организации, объединения граждан.

К существенным признакам местного самоуправления можно отнести следующие:

1. Местное самоуправление не является осуществлением государственной власти и, следовательно, не относится к государственному управлению.

2. Местное самоуправление – это самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению вопросов местного значения. Население административно-территориальных образований (города, района, села и т.д.), осуществляя самоуправление, самостоятельно решает те или иные вопросы местного значения на свои финансовые и другие средства и под свою ответственность.

3. Местное самоуправление – это деятельность, которая осуществляется населением либо непосредственно, либо через органы местного самоуправления. Основными формами непосредственного участия населения являются местные референдумы, выборы органов местного самоуправления, сельские сходы. Что же касается органов местного самоуправления, то они автономны.

4. Местное самоуправление – это деятельность, которая осуществляется, исходя из интересов населения, с учетом его исторических и местных традиций.

Существуют различные модели местного управления. В одних государствах оно может быть представлено преимущественно государственным управлением, в других – преимущественно самоуправлением, в третьих – и тем, и другим одновременно.

Экономической основой функционирования органов местного управления и самоуправления являются природные ресурсы (земля, ее недра, вода, леса, растительный и животный мир), коммунальная и иная собственность, служащая источником получения доходов и удовлетворения разнообразных потребностей населения соответствующей территории. Коммунальной собственностью являются предприятия, организации и учреждения различного профиля: промышленные, строительные, сельскохозяйственные, торговли, бытового обслуживания населения и другие. Кроме того, в коммунальной собственности находится имущество органов государственного управления, средства местного бюджета.

Система органов местного управления и самоуправления в Республике Беларусь представлена тремя уровнями:

• областным органы управления и самоуправления областей и г. Минска);

• базовым – органы управления и самоуправления городов областного подчинения, районных центров;

• первичным – органы управления и самоуправления сел, поселков и городов районного подчинения.

Органы местного управления представлены исполнительными комитетами соответствующего уровня и местной администрацией, местного самоуправления – Советами депутатов соответствующего уровня и органами территориального общественного самоуправления.

Исполнительные комитеты областного уровня и Минский городской возглавляет Председатель, назначаемый и освобождаемый от должности Президентом Республики Беларусь и утверждаемый в должности соответствующим Советом. Председатели исполкомов базового уровня назначаются на должность и освобождаются от должности Председателем областного исполнительного комитета при согласии Президента Республики Беларусь и утверждаются соответствующим Советом. На первичном уровне депутаты избирают Председателя Совета, который одновременно по должности является Председателем исполнительного комитета.

Областные и Минский городской исполнительные комитеты подотчетны и подконтрольны Президенту и Совету Министров по вопросам, входящим в компетенцию Правительства, исполнительные комитеты первичного и базового уровней – Президенту Республики Беларусь и вышестоящим исполнительно-распорядительным органам. Исполнительный комитет отчитывается о своей деятельности перед соответствующим Советом по вопросам, отнесенным к его компетенции по мере необходимости, но не реже одного раза в год.

Исполнительно-распорядительные органы областного уровня и Минский горисполком тесно взаимодействуют с министерствами и комитетами, так как имеют в своем составе структуры двойного подчинения, функционирующие по линии министерство – облисполком (комитеты по экономике, облсельхозпроды, комитеты строительства и жилищной политики, фонд государственного имущества, отдел торговли и услуг и т. д.). Областные исполнительные комитеты, в свою очередь, взаимодействуют с райисполкомами, направляя и координируя функционирование всей системы местного управления и самоуправления.. Основным принципом такого взаимодействия является их вертикальная интеграция при четком разграничении функций и полномочий.

Исполнительные комитеты обеспечивают экономическое, социальное, культурное развитие территории. Их полномочия можно классифицировать в зависимости от сферы деятельности. Так, в финансово-экономической сфере это:

• разработка схемы управления местным хозяйством и коммунальной собственностью;

• разработка проектов программ экономического и социального развития и реализация мер по их осуществлению;

• распоряжение коммунальной собственностью и контроль за ее использованием в порядке, установленном законодательством;

• формирование местного бюджета и внесение его для утверждения в Совет депутатов;

• исполнение местного бюджета, представление Совету отчетов об его выполнении;

• организация получения доходов местного бюджета и их использование по целевому назначению;

• принятие решений о выпуске местных ценных бумаг и проведении аукционов;

• решение вопросов создания, реорганизации и ликвидации предприятий, организаций, учреждений и объединений коммунальной собственности; заключение договоров с физическими и юридическими лицами.

Широкими полномочиями обладают исполнительно-распорядительные органы в сфере коммунального обслуживания, благоустройства и охраны окружающей среды. Это вопросы, связанные с развитием транспорта, связи, дорожного строительства, санитарного состояния населенных пунктов, охраны окружающей среды и природопользования и другие.

В социальной сфере к полномочиям местных исполнительных комитетов относятся вопросы охраны здоровья, организации помощи неимущим, престарелым, инвалидам, образования, социального и культурного обеспечения, торгового, бытового и иного обслуживания граждан на соответствующей территории и другие.

Исполнительные комитеты ответственны за обеспечение законности и общественной безопасности на соответствующей территории, охраны общественного порядка и защиты прав граждан. В их компетенцию входит организация приема граждан руководителями структурных подразделений, рассмотрение их обращений и принятие по ним решений.

В пределах своей компетенции они имеют право отменять решения руководителей иных органов местного управления, принятых с нарушениями законодательства Республики Беларусь или противоречащие решениям Совета и исполнительного комитета.

В систему органов исполнительной власти входят также местные администрациис правами юридического лица, которые подчиняются городскому исполнительному комитету. Минскому горисполкому подчинены администрации девяти районов столицы. Местные администрации отчитываются о своей работе не реже одного раза в год, а также информирует граждан о своей деятельности.

Глава местной администрации назначается на должность и освобождается от должности Председателем городского исполнительного комитета с согласия Президента Республики Беларусь. Структура и штатная численность местной администрации утверждается городским исполнительным комитетом.

Местная администрацияответственна за соблюдение на соответствующей территории Конституции и других законодательных актов Республики Беларусь, выполнение решений вышестоящих исполнительных комитетов и Советов, принятых в пределах их компетенции;

К числу полномочий местных администраций относится:

• распоряжение коммунальной собственностью города в пределах полномочий, предоставленных соответствующим городским Советом;

• организация получения бюджетных и иных доходов и осуществление контроля за их целевым использованием;

• внесение на рассмотрение Советов, городских исполнительных комитетов предложений по всем вопросам местного значения и участие в их рассмотрении;

• организация работы органов территориального общественного самоуправления, обеспечение выполнения решений собраний уполномоченных представителей граждан соответствующей территории;

• рассмотрение обращений граждан и принятие по ним соответствующих решений;

• организация строительства и ремонта жилищного фонда, дорог, контроль за содержанием улиц, кварталов, придомовых территорий;

• содействие созданию и функционированию предприятий по обслуживанию населения соответствующей территории;

• решение вопросов, связанных с укреплением общественного порядка;

• решение вопросов трудоустройства, образования, профессиональной подготовки, социально-культурного, медицинского, торгового, транспортного, бытового и иного обслуживания граждан, проживающих на соответствующей территории, в пределах и порядке, установленных законодательством Республики Беларусь и другие.

К органам местного самоуправления относятся местные Советы депутатов и органы территориального общественного самоуправления (советы и комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, домовые, уличные, квартальные, поселковые, сельские комитеты и другие органы). Местное самоуправление осуществляется также путем проведения местных референдумов, собраний и иных форм прямого участия граждан в государственных и общественных делах.

Совет депутатов является представительным государственным органом на территории соответствующей административно-территориальной единицы и выступает основным звеном системы местного самоуправления.

Сельские, поселковые, городские, районные, областные Советы составляют систему Советов в нашей республике, единство которой обеспечивается общностью правовых начал, принципов образования и деятельности, а также задач, которые они призваны решать в интересах населения, социального и экономического развития соответствующей территории.

Советы избираются гражданами, проживающими на соответствующей территории, на основе всеобщего, свободного, равного прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на четыре года в порядке, установленном законодательством. Вышестоящие Советы осуществляют координацию деятельности нижестоящих Советов и их органов, оказывают им организационно-методическую помощь. Советы подотчетны в своей деятельности гражданам, проживающим на соответствующей территории и ответственны перед ними.

Основной формой деятельности Совета является сессия, которая созывается по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал. Исключительно на сессиях Совета рассматриваются и решаются следующие вопросы:

1) утверждение программ экономического и социального развития, местных бюджетов и отчетов об их исполнении, внесение при необходимости изменений в бюджеты;

2) установление в соответствии с законом Республики Беларусь местных налогов и сборов;

3) определение в пределах, установленных законом Республики Беларусь, порядка управления и распоряжения коммунальной собственностью;

4) назначение местных референдумов;

5) признание полномочий депутатов, их досрочное прекращение;

6) избрание и освобождение от обязанностей председателя Совета и его заместителя;

7) утверждение в установленном порядке в должности председателя исполнительного комитета;

8) утверждение структуры Совета, определение расходов, необходимых на его содержание и деятельность;

9) образование и упразднение президиума, постоянных и временных комиссий Совета, утверждение и изменение их состава и освобождение от обязанностей их председателя;

10) отмена в случае несоответствия законодательству Республики Беларусь распоряжений Совета и председателя исполнительного комитета, решений исполнительного комитета, нижестоящего Совета, актов органов территориального общественного управления;

11) решение вопросов административно-территориального устройства в соответствии с законодательством Республики Беларусь;

12) принятие решений о выпуске местных займов;

13) перераспределение полномочий между Советами различных уровней, делегирование отдельных полномочий исполнительному комитету, местной администрации, органам территориального общественного самоуправления и другие вопросы.

По вопросам, рассмотренным на сессии, Совет принимает решения.

Для организационного обеспечения деятельности в Советах областного и базового уровней создаются президиумы. Работу Совета первичного уровня организуют председатель соответствующего Совета, его заместитель (заместители), председатели постоянных комиссий, а также по решению Совета иные депутаты. Основной формой деятельности президиума Совета является заседание. Оно проводится не реже одного раза в квартал.

Президиум Советаорганизует работу по подготовке сессии и повестки дня, координирует деятельность постоянных и временных комиссий и депутатских групп, организует контроль за выполнением решений Совета, организует взаимодействие Совета с исполнительными комитетами и местными администрациями, общественными объединениями, трудовыми коллективами, органами территориального общественного самоуправления и гражданами.

Возглавляет Совет председатель, избираемый из числа депутатов на сессии соответствующего Совета путем тайного голосования. Он подотчетен Совету и исполняет свои обязанности до открытия первой сессии Совета нового созыва.

Законодательство Республики Беларусь определяет компетенции органов местного самоуправления, большая часть которых распространяется на такие сферы, как управление социальной сферой, коммунальной собственностью, земельными ресурсами, транспортом, жилищно-коммунальным комплексом. В частности, к компетенции Советов базового и первичного уровня подведомственной им территории относится:

• утверждение программ жилищного строительства, коммунально-бытового и социально-культурного обслуживания населения, охраны труда и контроль за их выполнением;

• установление местных налогов, сборов и пошлин;

• контроль за использованием земель, их недр, лесов, охотничьих и рыболовных угодий, других природных ресурсов, находящихся в ведении административно-территориальной единицы;

• участие в разработке, утверждении и реализации проектов планировки и застройки населенных пунктов, их генеральных планов, архитектурных решений;

• решение вопросов административно-территориального устройства в соответствии с законодательством Республики Беларусь и другие.

Советы областного территориального уровня имеют, кроме вышеперечисленных, дополнительные полномочия, связанные с координацией деятельности Советов нижестоящего уровня. В частности, это:

• утверждение межтерриториальных программ и мероприятий, осуществление полномочий, делегированных Советами базового территориального уровня;

• содействие в установленных законодательством Республики Беларусь случаях сбалансированности бюджетов административно-территориальных единиц на территории области (города Минска);

• оказание организационно-методической помощи Советам базового и первичного уровней в разработке региональных программ развития с учетом национально-культурной и демографической политики Республики Беларусь;

• решение других вопросов общеобластного и общегородского значения, если при этом не ущемляется самостоятельность Советов других уровней в осуществлении ими своих полномочий.

Важным элементом системы саморегулирования на местах являются органы территориального общественного самоуправления.

Территориальное общественное самоуправление – это самоорганизация граждан на добровольной основе по месту их жительства на части территории административно-территориальной единицы (микрорайон, жилищный комплекс, квартал, улица, село и т. п.) для самостоятельного и, под свою ответственность, решения вопросов местного значения либо непосредственно населением, либо через создаваемые ими органы территориального общественного самоуправления (единоличные либо в форме советов, комитетов и др.).

Учреждение органа территориального общественного самоуправления, избрание его членов и утверждение устава осуществляется на собрании. Порядок избрания и работы этого органа самоуправления (старост, старейшин и др.) определяется положением, утвержденным Советом соответствующей административно-территориальной единицы.

Органы территориального общественного самоуправления вправе:

• вносить на рассмотрение местных Советов, исполнительных комитетов предложения по вопросам местного значения и участвовать в их рассмотрении;

• созывать собрания граждан и обсуждать вопросы местной жизни;

• использовать заработанные средства для развития социальной инфраструктуры;

• принимать на общественную и другую сохранность жилые дома, торговые и спортивные площадки и другие объекты;

• осуществлять общественный контроль за работой местных социально-культурных учреждений и предприятий сферы обслуживания населения, вносить предложения по размещению предприятий торговли, общественного питания, бытового обслуживания, физической культуры и спорта.

Наиболее важные вопросы местного значения, затрагивающие интересы населения, могут решаться путем референдумов.Порядок их проведения определяется Законом «О народном голосовании (референдуме) в Республике Беларусь».

В республике нет единой нормативно-правовой базы для органов территориального общественного самоуправления. Каждый регион самостоятельно разрабатывает положения их деятельности, изыскивает источники материального стимулирования работников; определяет формы и методы взаимодействия с исполнительными органами власти.

Органы территориального общественного самоуправления решают конкретные вопросы жителей, пользуются реальной поддержкой населения, способны оказать влияние на формирование мировоззрения граждан по целому ряду вопросов.