12.2. Законность, порядок и дисциплина в государственном управлении

Проблема обеспечения законности в государственном управлении имеет принципиально важное значение для его практического осуществления, так как закон (в широком смысле) не может существовать без законности – механизма и средства проведения его в жизнь.

Законность как термин имеет несколько смыслов (как режим, метод, принцип), при любом подходе к законности ее сущность состоит в том, чтобы выраженные в правовых нормах (правилах поведения) позитивные обязывания исполнялись, дозволения использовались, запреты соблюдались, закон реально выполнял свою регулирующую роль в жизни государства, общества и конкретного человека.

Законность – это система юридических правил, норм, средств и гарантий с соответствующими им государственными структурами, призванная обеспечивать практическую реализацию законов и других правовых актов. Важное свойство законности заключается в ее единообразии, а также законность должна касаться всех и быть обязательной для каждого, законность содержит в себе также свойство всеохватываемости (распространяется как на государственные органы, органы местного самоуправления и государственных служащих, так и на общественные структуры и граждан). К свойствам законности в государственном управлении относят ее гарантированность и устойчивость, которые создаются специальными мерами обеспечения законности.

В Конституции Республики Беларусь в статье 1 (раздел I) имеется сущностная характеристика принципа законности. «Республика Беларусь – унитарное демократическое социальное правовое государство. Республика Беларусь обладает верховенством и полнотой власти на своей территории, самостоятельно осуществляет внутреннюю и внешнюю политику. Республика Беларусь защищает свою независимость и территориальную целостность, конституционный строй, обеспечивает законность и правопорядок».

Государство несет ответственность перед гражданином за состояние правопорядка и те законы, которые принимаются им.

Конституционные нормы, касающиеся принципа законности, распространяются на законодательную, исполнительную и судебную власть. Законность создается тогда, когда ни одна структура власти не может стать выше закона.

В правовом государстве важнейшая роль в обеспечении законности в государственном управлении отводится судебной власти, в статье 112 раздел IVглава 6) Конституции Республики Беларусь записано: «Суды осуществляют правосудие на основе Конституции и принятых в соответствии с ней иных нормативных актов. Если при рассмотрении конкретного дела суд придет к выводу о несоответствии нормативного акта Конституции, он принимает решение в соответствии с Конституцией и ставит в установленном порядке вопрос о признании данного нормативного акта неконституционным».

Динамика состояния законности в государстве характеризуется многими показателями.

Наиболее заметное влияние на уровень законности оказывает деятельность исполнительно-распорядительных органов государственной власти. В правовом государстве исполнительная власть объективно заинтересована в укреплении законности в государственном управлении, так как в большинстве случаев сами органы исполнительной власти выступают инициаторами и разработчиками проектов законов, отражающих и обеспечивающих предлагаемую ими политику. В системе исполнительной власти используются разнообразные средства обеспечения законности в государственном управлении, создаются контрольные механизмы, позволяющие отслеживать управленческие решения и действия с точки зрения их соответствия законам и иным нормативным правовым актам.

Большое значение в обеспечении законности в государственном управлении принадлежит самому обществу. Общественные объединения, средства массовой информации, профсоюзные организации, трудовые коллективы должны защищать свои законные интересы, права и свободы и активно выступать против отступления от норм и требований законности в решениях и действиях государственных органов, органов местного самоуправления, их руководителей и иных должностных лиц.

Также следует отметить особую важность позиции любого человека относительно закона. Если человек неуважителен к закону, то вряд ли можно надеяться, что законность будет торжествовать. В отношении к закону в определенной степени проявляется уровень зрелости правосознания и правовой культуры граждан.

Законность взаимосвязана с таким правовым явлением, как правопорядок.

Правопорядок – одна из основных составных частей общественного порядка, складывающегося в результате осуществления различных видов социальных норм, регулирующих разнообразные сферы общественной жизни, различающихся между собой характером и несовпадающим способом воздействия на поведение людей (обычаи, нормы морали, внутренние правила организации и др.). Правовой порядок в обществе и государстве регламентируется правовыми нормами, принятыми в установленном в данном государстве порядке. Правопорядок характеризуется реальным уровнем соблюдения законности, обеспечения и реализации прав и обязанностей всеми гражданами, органами и организациями. Правопорядок можно считать конечным пунктом реализации права.

Государственные служащие, чтобы поддерживать правопорядок в стране, должны, во-первых, действовать в соответствии с законом, подзаконными актами; во-вторых, проявлять инициативу для обеспечения выполнения законов. В рамках закона исполнительная власть должна иметь возможность реализовывать дискреционные полномочия. Однако бытует мнение, что законность с ее требованиями соблюдения норм законов вступает в противоречие с условиями места и времени, интересов и ресурсов принятия управленческих решений и совершения управленческих действий. Отсюда вытекает, что якобы рациональность государственного управления лучше обеспечивается целесообразностью, чем законностью, поскольку рациональность складывается из системы конкретных поступков и уникальных обстоятельств. На самом деле, целесообразностью в большинстве случаев объясняют нарушение законов и законности в государственном управлении. Хотя, если изучить ситуацию достаточно глубоко, проявляются корыстные мотивы, некомпетентность и обычный произвол.

Таким образом, если признать диалектику общественной и частной жизни, то станет очевидной ценность законности как способа поддержания упорядоченности и устойчивости государственного управления. Для повышения упорядочения и устойчивости государственного управления необходимо в практической плоскости последовательно и настойчиво решать следующие вопросы: поднимать значимость роли Конституции Республики Беларусь как системообразующего фактора правового пространства; совершенствовать методологию законотворчества и обеспечения ясности, доступности и понимания нормативного правового материала; продолжать формировать систему законности с соответствующими ее обеспечивающими механизмами; укреплять правоохранительные органы, связанные с применением принуждения для восстановления нарушенного права; снижать общими усилиями государства и общества удельный вес правонарушений; сближать международные нормативные акты и национальное законодательство, переходить к унифицированным правовым стандартам; развивать правовое сознание населения.

Обеспечение правопорядка и законности в обществе во многом зависит от состояния государственной дисциплины.

Дисциплина (от лат. disciplina – воспитание, обучение) – определенный порядок поведения людей, соответствующий сложившимся в обществе нормам права и морали, а также требованиям той или иной организации. В обществе всегда существует общеобязательная дисциплина (необходима для нормального существования общества и государства, организаций и институтов) и специальная (обязательна только для членов определенных организаций).

В различных общественных системах дисциплина всегда определяется господствующими здесь отношениями и служит для их поддержания.

Нормы дисциплины, т. е. правила поведения людей, взаимоотношений между ними как в обществе, так и в организации (коллективе) устанавливаются с помощью законодательства, общественных соглашений, межличностных договоров и иных общественных способов.

Государственная дисциплина – соблюдение всеми организациями и гражданами установленного государством порядка в сфере реализации функций государственного управления, а также деятельности государственных органов, предприятий, организаций, учреждений. Государственная дисциплина основывается на объективном выражении требований законности, договорных обязательств, несовместима с ведомственным и местническим подходами к решению общественных задач.

В государственном управлении дисциплина неразрывно связана с принципом законности, закрепленным Конституцией Республики Беларусь (раздел 1, статьи 1, 2).

Дисциплина в государственном управлении – определенный порядок поведения субъектов государственно-управленческих процессов в их отношениях, возникающих при взаимодействии с государственными органами, соблюдение которого обеспечивается внешними санкциями и принудительными мерами. Дисциплина в государственном управлении необходима для нормального функционирования государственного аппарата. Дисциплина формирует основные показатели государственного управления: системность, рациональность, эффективность.

Последовательное соблюдение требований обеспечения законности и поддержания дисциплины на должном уровне предполагает наличие развитой системы юридических способов и средств, гарантированных государством. Такие способы и средства обеспечения законности и дисциплины в своей совокупности состоят из различных правовых и организационных видов и методов деятельности государственных органов, применяемых ими практических приемов, операций, форм, процедур. Их выбор в конкретных ситуациях обусловлен многими предпосылками (общие условия и специальные юридические, организационно-правовые способы и средства). Так, к общим условиям относятся политические, экономические, организационные, к специальным юридическим средствам и способам – контроль, надзор, принуждение, обжалование, поощрение, ответственность.

Дисциплина в государственном управлении подразумевает, что нормы и процедуры, обычаи и традиции, нравственные требования, нормы этикета не могут иметь исключений для кого бы то ни было в иерархии должностных лиц и служащих государственного аппарата, поведение каждого вышестоящего должностного лица с точки зрения дисциплины должно быть достойным подражания, необходимо постоянное развитие, закрепление и поощрение психологических ориентаций человека на дисциплинированное поведение в управленческих процессах.

Дисциплину в государственном управлении подразделяют по критериям направленности и содержания на плановую, договорную, финансовую, служебную, штатную, учетно-статистическую, трудовую и т. д. Например, плановый элемент государственной дисциплины заключается в необходимости планирования государственными органами своей деятельности. В области хозяйственных, коммерческих отношений главным элементом государственной дисциплины является соблюдение договорной дисциплины. Требования финансовой дисциплины обязательны не только для исполнения государственного бюджета, но и для всех субъектов финансово-экономической деятельности независимо от форм собственности.

Существует служебная дисциплина как вид государственной дисциплины в государственных органах и учреждениях. Служебная дисциплина есть добросовестное и ответственное исполнение обязанностей и прав по государственной службе, функций и полномочий по занимаемой государственной деятельности.

Штатная дисциплина касается в основном руководителей государственных органов и органов местного самоуправления и заключается в следовании определенным типовым моделям организации соответствующих органов.

Учетно-статистическая дисциплина обусловливает использование унифицированных показателей, корректное и типовое ведение документов.

Трудовая дисциплина означает поведение в соответствии с условиями трудового законодательства, трудового договора и правилами внутреннего трудового распорядка.

Обеспечением правового характера законности как режима и механизма соблюдения законов, правопорядка и государственной дисциплины должны заниматься фактически все структуры государственного аппарата.