Основные направления и правовые основы деятельности

Прокуратура как государственный орган представляет собой самостоятельное, структурно-обособленное звено государственного механизма, создаваемое в целях строго определенного вида деятельности.

В отличие от судопроизводства, зародившегося в далеком прошлом, прокурорский надзор в механизме государственности возник сравнительно недавно (в Европе 14-19 вв.). Впервые прокуратура появилась во Франции при короле Филиппе IУ, Ордонансом которого от 25.03.1302 г. учреждалась прокуратура как орган представительства интересов монархии.

Термин «прокурор» (от лат. «procurare»- надзирать, заботиться) стал применяться лишь в начале 18 в. В исполнение своих обязанностей прокурор всегда и во всем защищал интересы королевской короны, вплоть до того, что следил, чтобы кто-либо из вельмож самостоятельно не присваивал себе титулы, не вмешивался в проблемы промыслов и торговли, учреждений, университетов.

Прокурор наблюдал за назначением королевских чиновников, оценивая, насколько они удовлетворяют предъявляемым им требованиям, наблюдал за делами религии и церкви, чтобы и здесь не нарушались интересы короны. Он вникал в деятельность по отправлению судебной процедуры.

Значительное место в деятельности прокуратуры Франции, а в дальнейшем и в России, занимала обязанность фискала, то есть обеспечение интересов казны (фиска). Поскольку суд в то время был одним из главных источников взыскания налогов, прокурор был обязан заботиться о том, чтобы доводить всевозможные проступки граждан до сведений суда, а также о выгодном для государства судебном решении.

Созданию прокуратуры Россия обязана ПетруI , который четко обозначил функции этого органа: осуществление контроля за соблюдением законов в деятельности центральных и местных органов власти. В Указе от 27.04. 1722 г. император называет главу прокуратуры - генерал-прокурора «оком государевым» и «стряпчим о делах государевых».

Генерал-прокурор непосредственно надзирал за тем, чтобы высший государственный орган – Сенат, рассматривая все относящиеся к его компетенции дела, действовал в строгом соответствии с регламентом и императорскими указами. Он наделялся полномочиями и в сфере правотворчества: предлагал Сенату принимать решения по вопросам, не урегулированным правом. Надзирала прокуратура за законностью деятельности и других государственных органов и структур. Так, она вела наблюдение за интересами казны, вела надзор по арестантским делам, за местами содержания заключенных под стражей и др.

Первоначально целью создания прокуратуры в России было учреждение именно общего надзора, то есть надзора за законностью деятельности государственных органов и должностных лиц и принимаемых ими решений и правовых актов. Наряду с этим прокуратура занималась также надзором за соблюдением законности органами предварительного расследования, сыска, осуществляла поддержание государственного обвинения в суде.

Утратила прокуратура свои общенадзорные функции лишь в результате судебной реформы 1864 г. Утрата прокуратурой своей общенадзорной функции рассматривалось многими российскими политиками, государствоведами, судебными деятелями как существенный порок реформы.

Дореволюционный институт прокуратуры был упразднен Декретом РСФСР от 24.11. 1917 г. «О суде» № 1. В первые годы становления советской власти функции надзора за соблюдением законности распределялись между таких органов как ВЦИК, СНК, Наркомюст, Рабоче-крестьянская инспекция, местные советы, ВЧК и др. Однако укрепление государства, переход к мирной жизни, развитие гражданского оборота, введение НЭП - побуждало к совершенствованию и созданию наиболее оптимальных органов государственной власти, государственного управления, иных властных структур. Тогда-то и встал вопрос о создании прокуратуры как органа, главной задачей которого был бы надзор за соблюдением законности, с тем чтобы ни одно решение местной власти не расходилось с законом.

Задача обеспечения единой законности требовала наделения прокуратуры такими свойствами и принципами как единство, централизация, независимость от местных органов власти и управления.

Датой создания прокуратуры Советской России следует считать 28.05. 1922г., когда ВЦИК утвердила Положение о прокурорском надзоре в РСФСР. Этим положением на прокуратуру возлагалось:

а) осуществление от имени государства надзора за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных организаций, частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений;

б) непосредственное наблюдение за деятельностью следственных органов государственного политического управления;

в) поддержание обвинения в суде;

г) наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей.

Таким образом, уже первый законодательный акт о прокуратуре наметил все четыре основных направления прокурорского надзора, получившее затем наименование отраслей надзора. В дальнейшем функции подвергались неоднократно незначительным изменениям. Основная суть оставалась.

В связи с распадом СССР суверенной России пришлось проводить правовую реформу. В том числе, 17.01.92 г. принимается федеральный закон «О прокуратуре РФ», который в дальнейшем претерпевал изменения. Так, одним из последних изменений вышли в федеральном законе» О внесении изменений и дополнений в федеральный закон Российской Федерации «О прокуратуре РФ» от 10.02. 99 г. Закон 1992 г. подтвердил незыбленность верховенства законности в стране, предусмотрел, что прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов, принимает меры, направленные на устранение их нарушений и привлечение виновных к ответственности, осуществляет уголовное их преследование.

Выполнению этих задач способствует построение прокуратуры как единой централизованной системы, осуществляющей свои полномочия независимо от органов государственной власти и управления, общественных и политических организаций. Независимость прокуроров гарантируется запрещением какого-либо вмешательства в осуществление прокурорского надзора. Требования прокуроров, вытекающих из их полномочий, подлежат безусловному исполнению должностными лицами и гражданами.

17.11.95 г. федеральным законом №168 «О внесении изменений и дополнений в закон РФ «О прокуратуре РФ» вносятся некоторые изменения и дополнения в свете новой Конституции Российской Федерации. Данный закон частично реформирует полномочия прокуратуры и устанавливает следующие виды надзора:

- общий;

- за соблюдением прав и свобод человека и гражданина;

- за предварительным расследованием и органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность;

- за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказания и применяющих принудительные меры медицинского характера.

Данный закон закрепил основополагающие принципы деятельности прокуратуры:

- возложил на нее полномочия по участию в заседаниях федеральных органов законодательной и исполнительной власти и в субъектах Федерации;

- закреплена система прокуратуры и порядок назначения на должность генерального прокурора РФ и его подчиненных;

- на всех уровнях регламентированы полномочия прокуроров, а также вопросы финансирования, материального обеспечения, закреплены меры социальной и правовой защиты.

Помимо надзорных функций на прокуратуру законом «О судоустройстве РСФСР» 1981 г. согласно ст. 17 возлагалось: «Надзор прокуратуры за исполнением законов при рассмотрении дел в судах осуществляет при строгом соблюдении принципа независимости судей и подчинения их только закону».

На прокуратуру также возлагалось:

- уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством;

- осуществлять координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Указом Президента РФ от 06.03.97 г. поручается Генеральной прокуратуре России скоординировать подготовку правоохранительных органов к введению в действие нового уголовно-процессуального кодекса. Согласно действующего законодательства прокуратура участвует в рассмотрении дел судами, опротестовывая противоречащие законам судебные решения; принимает участие в правотворческой деятельности.

В феврале 1999 г. внесенные изменения в закон «О прокуратуре РФ» касались следующего:

вводятся новые виды надзора:

- конституционный надзор и надзор за судебными приставами;

- регламентируется средство реагирования прокурора «предостережение»;

- подробно излагаются порядок назначения и освобождения от должности и полномочия прокуроров, порядок прохождения службы в военных прокуратурах, компетенция прокуроров;

- определяются меры правовой и социальной защиты; профессиональная подготовка и др.

Правовые основы деятельности прокуратуры:

Организация и порядок деятельности прокуратуры и полномочия прокуроров определяются Конституцией Российской Федерации (ст.129), федеральным законом «О прокуратуре РФ» с изменениями и дополнениями 1995 и 1999 гг.; другими федеральными конституционными и федеральными законами; международными и межгосударственными договорами (соглашениями), иными актами.

Так, согласно действующего законодательства, не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных указанными нормативными правовыми актами. К числу иных актов, касающихся деятельности прокуратуры, относятся Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 17.07.92 г. «О полномочиях Генерального прокурора РФ и его заместителей по продлению сроков содержания под стражей» (См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР.1992. № 3); законы «О Конституционном Суде РФ (ст.3); «Об арбитражных судах РФ» (ст.12,15); «О милиции»(ст. 38,39); «Об органах ФСБ» (ст.24); «Об оперативно розыскной деятельности»(ст.4,21) и др.

Полномочия прокуроров в судопроизводстве по уголовным, гражданским и арбитражным делам, делам об административных правонарушениях определены соответствующими кодексами. Особенно подробно и емко полномочия прокуроров определены в уголовно-процессуальном кодексе.

В отдельных случаях такими нормативными актами являются Указы Президента РФ. В своей практической деятельности прокуроры руководствуются также приказами и указаниями генерального прокурора РФ, являющимися подзаконными нормативными актами.

Принципы деятельности прокуратуры подразделяются на два вида: общеправовые:

законность, демократизм, публичность;

специальные:

единство и централизация прокурорского надзора; независимость прокурорского надзора; гласность прокурорского надзора.

Признаки, характеризующие прокуратуру как орган государственной власти:

- прокуратура создана и функционирует в соответствии с прямой конституционной нормой и действующим федеральным законодательством;

- наличие общественно (государственно) необходимой цели и задачи создания и деятельности прокуратуры;

- регламентация законодательством конкретных властных функций (направлений деятельности) прокуратуры как органа государственной власти;

- наличие законодательно установленных полномочий, условий и порядка осуществления Прокуратурой РФ своих функций;

- наличие компонента независимости, самостоятельности прокуратуры от других органов государственной власти при осуществлению ею своих функций и полномочий;

- наличие законодательно определенных средств (способов) осуществления, реализации полномочий;

- установление законодательством для прокурорских работников специального государственно-правового статуса;

- наличие соответствующей организационной (внутренне упорядоченной), структуры прокуратуры как органа государственной власти;

- наличие специальных правовых и организационных условий (схемы), позволяющих прокуратуре осуществлять свои полномочия сообразно (соотносительно) деятельности иных государственно-властных органов, в единой системе с деятельностью указанных органов;

- историческая обусловленность создания и наличие объективных предпосылок организации и деятельности прокуратуры в России в текущей исторический период, а также наличие у российской прокуратуры аналогов в системе государственной власти других стран мира.⁷⁶

Деятельность прокуратуры осуществляется ее различными структурными подразделениями, объединенными в единую, централизованную систему. Система органов прокуратуры строится на основе их единства и централизации и с учетом национально-государственного устройства Российской Федерации, а также специфики исполнения законов в деятельности отдельных органов либо народно-хозяйственных структур (в Вооруженных Силах РФ, на транспорте, в уголовно-исполнительной системе, нужд экологии и др.).

Согласно ст. 11 закона «О прокуратуре РФ» систему прокуратуры Российской Федерации составляют: Генеральная прокуратура - прокуратуры субъектов Федерации – прокуратуры районов (городов) и приравненные к ним прокуратуры, в том числе и военные прокуратуры. Кроме того, в систему прокуратуры входят: научные и образовательные учреждения, являющимися юридическими лицами, а также иные специализированные прокуратуры (например, межрайонная прокуратура по надзору исполнения законов в уголовно-исполнительной системе и др.).

Образование, реорганизация и упразднение органов и учреждений прокуратуры, определение их статуса и компетенции осуществляется Генеральным прокурором РФ.

Систему органов прокуратуры возглавляет генеральный Прокурор РФ, который руководит деятельностью органов прокуратуры и осуществляет контроль за работой подчиненных ему прокуроров. Генеральный прокурор РФ непосредственно руководит деятельностью прокуроров субъектов Федерации, а через них и деятельностью всех нижестоящих прокуроров.

Генеральный прокурор РФ назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ. При этом, если предложенная кандидатура не получит требуемого количества голосов, Президент в течении 30 дней должен представить Совету Федерации новую кандидатуру. Генеральный прокурор РФ назначается на должность сроком на 5 лет и подотчетен палатам Федерального Собрания и Президенту РФ. Он ежегодно представляет им доклад о состоянии законности и правопорядка в России и о проделанной работе по их укреплению.

Генеральный прокурор РФ имеет первого заместителя и заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Советом Федерации по представлению Генерального прокурора РФ.

В Генеральной прокуратуре РФ образуется коллегия в составе Генерального прокурора (председатель), его первого заместителя, заместителей и других руководящих работников прокуратуры РФ, назначаемых Генеральным прокурором РФ.

Коллегия – это совещательный орган, где обсуждаются важнейшие вопросы и проблемы деятельности прокуратуры: отчеты о работе структурных подразделений, результаты проверок работы ниже стоящих прокурорских звеньев, кадровые вопросы, а также вопросы о продлении срока содержания под стражей (временно) обвиняемого свыше одного года.

В Генеральной прокуратуре РФ функционируют: главные управления, управления и отделы. Начальники этих подразделений являются соответственно: советником, старшим помощником и помощником Генерального прокурора РФ, а их заместители – помощниками. В главных управлениях, управлениях и отделах Генеральной прокуратуры РФ установлены должности: старших прокуроров и прокуроров, старших прокуроров-криминалистов, прокуроров-криминалистов, а также их помощников. Все указанные должностные лица назначаются на должность и освобождаются от нее генеральным прокурором РФ.

По задачам и характеру деятельности все структурные подразделения Генеральной прокуратуры РФ условно можно подразделить на оперативные, непосредственно выполняющие надзорные функции прокуратуры:

- управление по надзору за расследованием преступлений,

- управление по надзору за исполнением законов и законности правовых актов,

- управление по надзору за законностью постановлений и решений судов по гражданским делам,

- управление по надзору за законностью приговоров судов по уголовным делам,

- управление по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности и межнациональных отношений,

- управление по надзору за законностью исполнения уголовных наказаний,

- управление по надзору за исполнением законов транспортными, таможенными, налоговыми и др. органами;

организационные:

- управление кадров;

- организационно-контрольное управление;

- центр информации и общественных связей и др.

Каждое подразделение Генеральной прокуратуры РФ ведает определенной отраслью надзора в масштабе страны, руководит, направляет и контролирует указанную сферу деятельности ниже стоящих органов прокуратуры. Поэтому обязанности сотрудников соответствующих подразделений строятся по зонально-предметному признаку. Зональные прокуроры осуществляют контроль за деятельностью ниже стоящих прокуратур путем проверок с выездом на места.

Полномочия Генерального прокурора РФ:

- он руководит системой органов прокуратуры;

- издает обязательные для исполнения всеми работниками прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения, инструкции, регулирующие вопросы организации прокурорской деятельности и порядок реализации мер материального и социального обеспечения работников прокуратуры;

- в пределах штатной численности и структуры Генеральной прокуратуры РФ определяет полномочия структурных подразделений, устанавливает штатную численность и структуру подчиненных органов и учреждений прокуратуры;

- в случаях выявления нарушений законов выносит предостережение в адрес должностных лиц;

- представляет органы прокуратуры во взаимоотношениях с судами, органами государственной власти и управления, общественными организациями и представляет прокуратуру с зарубежными прокуратурами по вопросам взаимодействия;

- выполняет иные полномочия, предусмотренные федеральным законодательством.

В систему органов прокуратуры входят управления Генеральной прокуратуры РФ в восьми федеральных органах, призванных вести координационную работу прокуратур субъектов Российской Федерации.

В прокуратурах субъектов Федерации, а также в приравненных к ним военных и других специализированных прокуратурах образуются коллегии в составе прокурора, возглавляющего прокуратуру (председатель), его 1-й заместитель, заместители и другие руководящие работники прокуратуры. Персональный состав коллегии утверждается соответствующими прокурорами.

В названных прокуратурах функционируют управления и отделы. Начальники данных структур по должности являются соответственно старшими помощниками и помощниками прокурора соответствующей прокуратуры. Их заместители и начальники отделов, входящих в состав управлений, являются помощниками указанного прокурора. Они назначаются на должность и освобождаются от должности прокурором данной прокуратуры.

Кроме их в указанной прокуратуре имеются: старшие прокуроры и прокуроры управлений и отделов, старшие прокуроры криминалисты и прокуроры криминалисты, которые назначаются на должность и освобождаются от должности прокурором данной прокуратуры.

Структурные подразделения прокуратуры субъекта Федерации в своей основе повторяют структуру Генеральной прокуратуры РФ за небольшим исключением.

Прокурор субъекта Федерации руководит деятельностью прокуратур городов и районов и иных приравненных к ним прокуратур на основе федеральных законов и нормативных актов Генеральной прокуратуры РФ и в этой связи он издает приказы, указания, распоряжения, обязательные для исполнения всех подчиненных ему работников, может вносить изменения в штатное расписание своего аппарата и подчиненных прокуратур в пределах численности и фонда оплаты труда, установленных Генеральным прокурором РФ.

Первичным (низовым) звеном прокурорской системы являются прокуратуры района (города) и приравненные к ним прокуратуры. Прокуратуру города (района) возглавляет соответствующий прокурор, которого назначает на должность и освобождает от должности Генеральный прокурор РФ. В прокуратуре этого уровня у прокурора имеется заместитель, старшие помощники и помощники, а также старший прокурор-криминалист, прокурор-криминалист, назначаемые на должность и освобождаемых от нее прокурором субъекта Федерации и приравненными к нему прокурорами. По решению Генерального прокурора РФ в указанных прокуратурах могут быть образованы отделы.

В систему прокуратуры России входят и специализированные прокуратуры: военная, транспортная и природоохранная прокуратуры; а также научные и образовательные учреждения, редакции печатных изданий прокуратуры.

Основные направления деятельности прокуратуры:

- осуществление прокурорского надзора;

- осуществление уголовного преследования;

- участие прокурора в рассмотрении дел судами;

- координация работы правоохранительных органов по борьбе с преступностью;

- международное сотрудничество;

- участие в правотворческой деятельности.

Требования, предъявляемые к лицам, назначаемым на должности прокуроров:

- ими могут быть только граждане России, имеющие высшее юридическое образование, полученное в образовательном учреждении высшего профессионального образования, имеющего государственную акредитацию;

- обладающие необходимыми профессиональными и моральными качествами;

- способные по состоянию здоровья исполнять возлагаемые на них служебные обязанности.

Лицо не может быть принято на службу, если:

- является иностранным гражданином;

- признано решением суда недееспособным или ограниченно дееспособным;

- лишено решением суда права занимать государственные должности государственной службы в течение определенного срока;

- имело или имеет судимость;

- имеет заболевание, которое согласно медицинскому заключению препятствует исполнению им служебных обязанностей;

- состоит в близком родстве или свойстве (родители, супруги, братья, сестры, дети, а также братья и сестры, родители или дети супругов) с работником органа или учреждения прокуратуры, если их служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;

- отказывается от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение служебных обязанностей по должности, на которую претендует лицо, связано с использованием таких сведений.

На должности прокурора города, района, приравненных к ним прокуроров назначаются лица не моложе 25 лет, имеющие стаж работы прокурором в органах прокуратуры не менее 3 лет.

На должности прокуроров субъекта Федерации, приравненных к ним прокуроров назначаются лица не моложе 30 лет, имеющие стаж работы прокурором в органах прокуратуры не менее 5лет.

Генеральный прокурор РФ назначается на должность в возрасте не менее 35 лет и имеющего стаж работы прокурором или следователем в органах прокуратуры не менее 10 лет, аналогичные требования к прокурорам управлений Генеральной прокуратуры в федеральных округах.

Лицо, впервые назначаемое на должность, принимает присягу. Все прокурорские работники подлежат периодической аттестации. Прокурорским работникам, включая научных и педагогических работников, научных и образовательных учреждений прокуратуры, присваиваются в соответствии с занимаемыми должностями и стажем работы классные чины.