§ 2. Отрасли прокурорского надзора и участие прокурора в рассмотрении дел судами

Прокурорский надзор за точным и единообразным соблюдением законов распространяется на широкую сферу государственной, общественной и частной деятельности. Разнообразие прокурорского надзора объективно обуславливает необходимость выделения в рамках единого по своей сути прокурорского надзора определенных его участников и направлений. При этом единый, в конечном счете, объект надзора – законность соответствующей деятельности – видоизменяется, приобретает «специализацию» с учетом конкретной деятельности поднадзорного объекта (структуры).

Закон устанавливает основные направления прокурорского надзора:

- исполнение законов федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти, законодательными и исполнительными органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов;

- соблюдение прав и свобод человека теми же органами, организациями и должностными лицами;

- исполнение законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность и предварительное расследование;

- исполнение законов судебными приставами;

- исполнение законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказания и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

Надзор за исполнением законов (общий надзор) – это наиболее широкая и многогранная отрасль надзорной деятельности прокуратуры. Ее предметом является:

- соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

- соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными выше.

При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверки исполнения законов осуществляются на основе поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. Установив факт преступного нарушения закона либо административного правонарушения, прокурор возбуждает уголовное дело или производство об административном правонарушении, требует привлечения виновных к установленной законом ответственности.

В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, прокурор или его заместитель объявляет в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона. В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке. На выявленные нарушения закона прокурор может реагировать посредством и определенных актов: протест, представление, постановление.

Следующий вид прокурорского надзора - это надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Защита прав и свобод граждан прокуратурой как правоохранительным и правоприменительным органом всегда являлась глобальной задачей всех видов прокурорского надзора и всех видов прокурорских структур, функционирующих в стране.

Осуществляя этот вид надзора, прокуратура занимает особое, свойственное специфике ее деятельности место, никоим образом не конкурируя с другими правоохранительными органами и в первую очередь с судами, действующими в качестве органа правосудия.

Предметом этого надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными и исполнительными органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, а также органами военного управления, контроля и их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

При этом прокуратура не подменяет иные государственные органы и их должностных лиц, осуществляющих контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вмешивается в оперативно-хозяйственную деятельность организаций. В ходе выполнения указанной задачи прокурор рассматривает и проверяет жалобы, заявления и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина, разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод, применяет меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод, привлечению к ответственности виновных и возмещению причиненного ущерба. Здесь прокурор действует в рамках тех же полномочий, которые свойственны его деятельности по общему надзору (правовыми актами реагирования являются: протест, представление – ст.28 закона).

Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Цель этой отрасли надзора - обеспечить всесторонность, полноту и объективность исследования всех обстоятельств дела, принятие необходимых мер по раскрытию преступлений и привлечению к уголовной ответственности лиц, совершивших преступления, соблюдение установленного законом порядка расследования уголовных дел и законных интересов участников процесса и других лиц, выявление причин и условий, способствующих совершению преступлений, и принятие мер по их устранению (ст.37 УПК).

Предметом данного вида прокурорского надзора является: соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленный порядок разрешения заявлений и сообщений о совершенных или готовящихся преступлениях, выполнение оперативно-розыскных мероприятий и проведение расследования, законность принимаемых этими органами решений (ст. 29 закона «О прокуратуре РФ»).

Характерным отличием этой отрасли прокурорского надзора является то, что здесь прокурор обладает властно-распорядительными полномочиями, он не только выявляет нарушения закона, но и устраняет их своей властью. В процессе осуществления надзора прокурор дает органам дознания и следователю обязательные для них указания, ряд следственных действий может быть осуществлен лишь с его согласия, утверждения.

Надзор за исполнением законов администрацией органов и учреждений, исполняющих наказания и иные назначаемые судом меры принудительного характера, администрацией мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

Предметом надзора данного направления прокурорской деятельности является: законность нахождения лиц в местах содержания задержанных, предварительного заключения, исправительно-трудовых и иных органах и учреждениях, исполняющих наказания и другие меры принудительного характера, назначаемые судом; соблюдение установленных законодательством Российской Федерации прав и обязанностей задержанных, арестованных, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания, законность исполнения наказаний, не связанных с лишением свободы. В этой отрасли надзора прокурор обладает властно-распорядительными полномочиями.

Надзор за исполнением законов судебными приставами.

Предметом данного вида надзора является исполнение судебными приставами своей служебной деятельности строго в соответствии с действующим законодательством, обеспечивающей установленный порядок деятельности судов и исполняющей судебные акты и акты иных органов, то есть, чтобы не было допущено ими в своей деятельности ущемления прав и законных интересов граждан и организаций. В этой отрасли надзора прокурор обладает правом реагирования на их нарушения путем вынесения определенных актов: протеста и предписания.

Прокурорский надзор отличается от контроля тем, что имеет следующие черты:

- в отличие от контролирующих органов, которые судят «не только с точки зрения законности, но и с точки зрения целесообразности», прокуратура «не судит о целесообразности, а только единую законность оберегает». Вскрыв нарушение, прокуратура сама его не устраняет, а передает дело на рассмотрение суда либо соответствующего государственного органа. Исключением из этого общего правила является надзор прокуратуры за исполнением законов при расследовании уголовных дел и, частично, при надзоре за исполнением законов администрациями уголовно-исполнительной системы. Здесь прокурор обладает властными полномочиями и сам своей властью может устранить выявленные нарушения закона (ст. 30 и 31 закона «О прокуратуре РФ»);

- существенным отличием прокурорского надзора является то, что он осуществляется от имени государства, поэтому имеет самые широкие границы, распространяется на все федеральные министерства, ведомства, на представительные органы власти всех уровней. При этом предметом надзора может быть и деятельность контролирующих органов.

Средства реагирования прокурора на выявленные правонарушения:

- протест прокурора на противоречащий закону правовой акт (срок исполнения до 10 дней);

- представление об устранении допущенных нарушений закона (месяц на принятие конкретных мер по устранению допущенных нарушений закона);

- постановление прокурора о возбуждении уголовного дела либо производства об административном правонарушении;

- предостережение о недопустимости нарушений закона.

Таким образом, прокуратура ввиду специфики своей деятельности и структуры объединяет усилия контролирующих органов: местных, региональных, центральных, а также деятельность органов исполнительной власти, поскольку прокурор осуществляет надзор за исполнением всех законов, действующих на территории Российской Федерации.

Участие прокурора в рассмотрении дел судами. Осуществляя уголовное преследование в суде, прокурор выступает в качестве государственного обвинителя (ч.2 ст.35 закона «О прокуратуре РФ»). При этом он не утрачивает главного своего свойства - органа надзора за законностью, поскольку уголовное преследование, осуществляемое прокуратурой, не что иное, как одна из форм надзорной деятельности: преследуются в уголовном порядке именно лица, совершившие уголовно-наказуемые нарушения закона.

Прокурор, убедившись, что данные судебного разбирательства не подтверждают предъявленного подсудимому обвинения, обязан отказаться от него и изложить суду мотивы отказа. Являясь органом надзора за законностью и государственным обвинителем, прокурор обвиняет лишь тогда, когда усматривает, что нарушения закона установлены и подтверждены данными судебного разбирательства.

Закон не обязывает прокурора поддерживать государственное обвинение по каждому уголовному делу. Прокурор участвует в суде, когда сам считает это необходимым, либо в соответствии с решением суда (ст. 37 п.4 УПК), а также по делам о применении принудительных мер медицинского характера к лицам, совершившим общественно опасные деяния (ст. 441 УПК), и делам, рассматриваемым судом присяжных (ст. 335 УПК).

Участие прокурора при рассмотрении гражданских дел обусловлено необходимостью охраны прав и законных интересов граждан, общества и государства, когда последние в силу различных причин не осуществляют ее сами либо делают это недостаточно эффективно. Прокурор обязан вступить в процесс и дать заключение в делах по жалобам на неправильности в списках избирателей (ст.234 ГПК); о признании гражданина безвестно отсутствующим или об объявлении гражданина умершим (ст.255 ГПК); о признании лица недееспособным или ограниченно дееспособным (ст.261 ГПК); о лишении родительских прав (ст. 69 Семейного кодекса РФ от 29 декабря 1995 г. N 223-ФЗс изменениями и дополнениями); а также, когда дело возбуждено по его заявлению.

Не менее актуальным является участие прокурора в рассмотрении дел арбитражными судами. Здесь прокурор участвует в рассмотрении судебных дел и в последующих контрольных стадиях процесса: апелляционной, кассационной и надзорной инстанциях, а также в связи с возобновлением дел по вновь открывшимся обстоятельствам.

По вступлении решения, приговора, определения или постановления суда в силу прокурор, независимо от участия его в судебном разбирательстве, вправе в пределах своей компетенции истребовать из суда любое дело или категорию дел. Усмотрев, что они являются незаконными или необоснованными, прокурор приносит протест в порядке надзора или обращается с представлением к вышестоящему прокурору (ст.36 закона «О прокуратуре РФ»).

Опротестование прокурором судебного решения влечет обязательный пересмотр дела и нередко приводит к исправлению допущенных ранее ошибок при разрешении дела, восстановлению нарушенных прав и законных интересов граждан, государственных, общественных и прочих учреждений и организаций. Поэтому опротестование прокурором незаконного и необоснованного судебного акта не только право, но и обязанность прокурора: в этом наглядно проявляется присущее ему свойство органа надзора за законностью.

Касаясь вопроса о процессуальном положении прокурора в контрольных стадиях процесса: опротестование незаконных и необоснованных судебных решений, участии в рассмотрении дел этими стадиями, следует иметь в виду, что оно может быть определено лишь с учетом главной задачи, стоящей перед органами прокуратуры – осуществление надзора за законностью. Подробнее об этом см.: Козлов А. Участие прокурора в стадии судебного разбирательства уголовных дел//РЮЖ,2/98.