§ 2. Компетенция и структура судебных органов конституционного контроля в субъектах Федерации

Правовой основой образования конституционных (уставных) судов в субъектах Российской Федерации является Конституция РФ, Федеральный конституционный закон «О судебной системе РФ», которым определено их основное назначение – рассмотрение вопросов соответствия законов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов государственной власти, органов местного самоуправления субъекта Федерации конституции (уставу) субъекта, а также толкование конституции (устава).

В научной литературе о компетенции конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации написано много. Примечательным и оригинальным, на мой взгляд, являются предложения С. Давудова и О. Шапиевой. Они раскрывают не только компетенцию этого вида суда, но и очертили круг должностных лиц и органов, имеющих право обращаться в конституционный (уставной) суд.⁴³ Вопрос компетенции конституционных судов субъектов Федерации – это весьма серьёзный вопрос в теоретическом и практическом смысле. Он требует глубокого исследования. Прежде всего, эта проблема связана с федеральным устройством нашего государства. Основные сферы деятельности государства регулируются федеральными конституционными законами и федеральными законами. Большая область государственной деятельности относится к совместной компетенции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Здесь немало противоречий и в конституциях (уставах), и в законах.

Субъекты Российской Федерации стараются закрепить в своих конституциях (уставах) и законах как можно больше самостоятельности. В связи с этим нет единого подхода к предмету ведения конституционных (уставных) судов субъектов федерации. Вопрос этот серьёзный. Основной массив законов, действующих на территориях субъектов Российской Федерации, - это законы федерального уровня, поэтому большинство вопросов, требующих разрешения в конституционных (уставных) судах, относится к компетенции Конституционного Суда РФ.

Причина здесь, прежде всего, в том, что субъекты Российской Федерации, не имея опыта конституционного контроля и не владея опытом зарубежных государств, при создании своих законов о конституционных (уставных) судах исходили из конституционных положений Российской Федерации и из закона о Конституционном Суде РФ. Поэтому они отнесли к компетенции своих конституционных (уставных) судов, по существу, те же вопросы, которые рассматривает Конституционный Суд РФ.

В федеративном государстве такой подход не может быть оправдан, так как он тормозит плодотворную работу судов субъектов федерации. На новации или на иной подход руководители и законодатели субъектов федерации не хотят идти в силу своего консерватизма. Анализ полномочий конституционных судов субъектов Российской Федерации показывает, что ряд вопросов государственно-правового характера, которые по своей природе и сложившейся мировой практике должны быть отнесены к их компетенции, разрешаются иными органами государственной власти, в том числе другими судами.

По мнению С. Давудова и О. Шапиевой, к полномочиям конституционных судов республик можно отнести следующие вопросы:

- проверка конституционности выборов главы и других высших органов государственной власти субъекта федерации;

- проверка конституционности выборов представительных органов местного самоуправления;

- лишение мандата депутата высшего представительного органа и депутатской неприкосновенности, если этот вопрос был предметом рассмотрения высшего представительного органа субъекта федерации;

- роспуск представительного органа самоуправления города и района при нарушении им Конституции (устава) и действующих законов;

- дача заключения о способности главы и руководящих должностных лиц субъекта федерации выполнять свои должностные обязанности по состоянию здоровья или по другим причинам, несовместимым с их высоким статусом;

- проверка конституционности законов о налогообложении;

- проверка законности законов, которыми вносятся изменения и дополнения в конституции (уставы) субъектов федерации ( в данном случае предполагается осуществление конституционного контроля с точки зрения соблюдения процедуры принятия такого закона и его согласованности с основами конституционного строя);

- проверка конституционности проведения референдума и других масштабных общественных инициатив;

- дача заключения о законности обвинения высших должностных лиц субъекта федерации в совершении преступления, связанного с исполнением своих служебных обязанностей.⁴⁴

Полномочный представитель Президента РФ в Конституционном Суде РФ М. Митюков дает широкое разъяснение о толковании региональных конституций и уставов. Он считает, что одной из основных задач судов конституционного контроля в субъектах федерации – это толкование конституции (устава). Наделенные этим полномочием конституционные (уставные) суды фактически получают право на «восполнение» норм основного закона субъекта Федерации исходя из общего смысла и логики, господствующих в российской конституционной доктрине и практике. О разграничении компетенции конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации с судами общей юрисдикции и арбитражными судами в научной литературе написано много.⁴⁵

Правом обращения в конституционный (уставной) суд с запросом о толковании конституции (устава), как правило, наделены главы, законодательные органы в целом и их палаты, правительство субъекта федерации. В отдельных регионах России этот перечень шире: органы местного самоуправления, верховные (областные) суды, арбитражный суд, прокурор субъекта, уполномоченный по правам человека, нотариальная палата, общественные формирования граждан и т.д.

Толкование конституции или устава конституционный (уставной) суд осуществляет в рамках особой процедуры. В ряде регионов определены правила допустимости запроса и пределы толкования. Толкование конституции либо устава, осуществляемое в порядке конституционного судопроизводства, является нормативным и общеобязательным, о чем иногда прямо указывается в конституциях и уставах субъектов либо в законах о конституционном (уставном) суде. Наделение органа конституционного правосудия таким правом исключает возможность законодательного органа субъекта Федерации давать аутентичное толкование.

Практика органов конституционного правосудия свидетельствует, что они, осуществляя толкование, обеспечивают не только верховенство и непосредственное действие конституции (устава), но также единство и стабильность конституционной законности и фактически участвуют в процессе нормотворчества. Нередко они наполняют конкретным содержанием довольно абстрактные конституционные формулы.

Конституционные (уставные) суды раскрывают смысл и содержание многих правовых понятий и терминов конституций и уставов субъектов, не нашедших конкретизации в действующем законодательстве либо противоречащих ему. Конкретизация конституционных норм объективно обуславливает появление дополнительных уточняющих положений. Нередко на основе логического анализа конституционных (уставных) норм суд делает вывод о предполагаемом правовом положении, вытекающем из их смысла.

Таким образом, конституционные (уставные) суды выступают инициаторами восполнения пробелов в законодательстве субъекта Федерации, исходя из логики и смысла основного закона. В акте толкования нередко разрешается фактически «пробельный» вопрос.

Часто необходимость толкования предопределяется наличием в конституции (уставе) субъекта Федерации коллизий и противоречий, насущной потребностью их разрешения путем придания конкретного содержания либо соотношения спорным нормам. Субъекты Российской Федерации вправе расширять эту компетенцию конституционных (уставных) судов, но с учетом назначения и природы конституционных (уставных) судов, их места в системе судебной власти посредством уточнения объектов контроля, предоставления им права рассматривать дела по своему усмотрению в целях защиты основ конституционного строя, прав и свобод гражданина и обеспечения верховенства конституции (устава).

Постановления конституционных (уставных) судов конкретизируют на региональном уровне и основополагающие конституционные принципы. Особенно часто это касается принципа разделения властей.

По мнению С. Несмеяновой, следует рассматривать Конституционный Суд РФ в качестве высшей конституционной судебной инстанции только в определенных случаях (например, по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан, по спорам о компетенции между органами конституционного контроля и др.).

В целях построения правового государства, укрепления конституционного строя России необходимо закрепить на конституционном уровне обязанность всех органов конституционного контроля, существующих на территории федерации, наряду со своей конституцией защищать Конституцию РФ, признав ее абсолютное верховенство. Только тогда можно говорить о единой системе конституционного правосудия в нашем государстве и о верховенстве Российской Конституции на всей его территории.⁴⁶

О подведомственности конституционных споров говорит и профессор М. Митюков. Согласно, его мнения, перспектива на долговременное функционирование конституционных (уставных) судов зависит главным образом от регулирования их отношений с судами общей юрисдикции. Действующее процессуальное законодательство не позволяет решать проблему взаимоотношений конституционного и общего правосудия либо вносит элемент «конкуренции» в полномочия судов. Оно исключает включение конституционных (уставных) судов в разрешение публично-правовых споров, которые объективно являются предметом конституционно-судебного разбирательства. Региональное же законодательство развивается по пути регулирования участия судов в разрешении конституционных споров.⁴⁷

Следует полагать, что взаимоотношения конституционных (уставных) судов и судов общей юрисдикции в части определения их подведомственности должны основываться на Федеральном конституционном законе «О судебной системе Российской Федерации» (ч.1 ст. 27) и правовых позициях Конституционного Суда РФ, выраженных в постановлениях от 30 апреля 1997 г. и 16 июня 1998 г., согласно которым:

суды общей юрисдикции на территории субъекта Федерации не вправе рассматривать дела о конституционности законов, нормативных актов органов государственной власти субъекта и органов местного самоуправления, давать толкование конституций (уставов), если региональным законом они отнесены к ведению конституционного (уставного) суда и последний осуществляет свою деятельность;

конституционные (уставные) суды помимо перечисленных полномочий вправе рассматривать и другие публично-правовые вопросы и споры, не отнесенные федеральным законом к ведению судов общей юрисдикции;

из ст. 76 Конституции РФ не вытекает правомочия федеральных судов признавать нормативные акты субъектов Федерации не соответствующими их конституциям (уставам). По смыслу статей 5 (ч.2), 73 и 118 Конституции РФ это разрешено лишь органам конституционного судопроизводства, если такое их правоприменение предусматривается конституциями (уставами).

По нашему мнению, необходимо поддержать высказанную в литературе точку зрения, что в ГПК РФ должна быть норма: судам общей юрисдикции неподведомственны дела, находящиеся в компетенции Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации. Очевидно, что и с Федеральным конституционным законом «О судебной системе РФ» должны корреспондироваться будущие конституционные законы о федеральных судах, в том числе и те, которые сейчас находятся в стадии одобрения. Если мы все в России желаем не на бумаге, а на деле строить правовое государство, то необходимо эффективное осуществление судебной реформы, установления в каждом субъекте органов – судебного конституционного контроля. Мы полностью разделяем мнение многих ученых о разделении их компетенции с иными судами: «конституционные (уставные) суды контролируют соответствие нормативных актов органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта Федерации в порядке конституционного судопроизводства. Суды общей юрисдикции, арбитражные суды не вправе признавать нормативные акты субъектов РФ и не соответствующими их конституциям и уставам. Суды общей юрисдикции и арбитражные суды также не вправе рассматривать конституционные споры, которые отнесены законами субъектов РФ к компетенции конституционных (уставных) судов».

И, как считает Всероссийское совещание 1999 г., конституционные (уставные) суды могут решать многие другие вопросы, находящиеся в компетенции субъекта Федерации. В частности, разрешать споры о компетенции между органами государственной власти субъекта Российской Федерации, а также между ними и местными органами самоуправления; осуществлять предварительный контроль за конституционностью заключаемых с участием органов государственной власти субъекта Российской Федерации договоров; проверять по жалобам граждан и запросам судов конституционность региональных законов и иных нормативных актов, примененных в конкретном деле; осуществлять предварительный контроль за конституционностью законов или иных нормативных актов, выносимых на референдум субъекта Российской Федерации и местный референдум. В будущем не исключено участие конституционных и уставных судов в процедуре досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица или законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, предусмотренного Федеральным законом от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Многие из перечисленных вопросов в отсутствие конституционных и уставных судов субъектов РФ остаются сейчас вне пределов судебного конституционного контроля.

Как указывает Всероссийское совещание от 24 декабря 1999 года, несмотря на возможность субъектов Российской Федерации наделить свои конституционные и уставные суды столь широкими полномочиями и тем самым упрочить законность в правотворчестве и применении права на своей территории, становление судебных органов конституционного контроля идет крайне медленно. В этих условиях встает вопрос о расширении, в том числе на договорной основе, полномочий Конституционного Суда Российской Федерации по осуществлению конституционного контроля на территории тех субъектов Российской Федерации, которые не имеют конституционных (уставных) судов.

Причин такого медленного становления судебных органов конституционного (уставного) контроля в субъектах Российской Федерации существует множество, в том числе правовые, кадровые, финансовые и другие. Требуются совместные усилия федеральных и региональных органов власти для устранения этих причин и решения проблем конституционного (уставного) правосудия. Среди них: разработка модельных законов, содействие подготовке квалифицированных кадров, методическая помощь со стороны федеральных судов, создание материальных условий для вновь образуемых судов, завершение в течение ближайших лет формирования правовой базы для конституционного правосудия в субъектах Российской Федерации и реального образования конституционных (уставных) судов.

В целях активизации процессов образования конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации Всероссийское совещание рекомендует:

- соответствующим комитетам палат Федерального Собрания Российской Федерации обсудить вопрос о возможности законодательного урегулирования общих принципов организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации;

- субъектам РФ, их региональным ассоциациям обсудить проект модельного закона о конституционном (уставном) суде субъекта Российской Федерации, разработанный в Администрации Президента РФ, имея в виду вариантность формирования таких судов и наделения полномочиями их судей.

Законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации: обсудить вопрос о внесении необходимых поправок в конституции и уставы, касающихся учреждения конституционных (уставных) судов, их компетенции, состава, порядка формирования и других положений, направленных на обеспечение гарантий независимости таких судов и стабильности их деятельности, имея ввиду, что работа субъектов Российской Федерации должна сочетаться с процессом гармонизации учредительных актов субъектов Российской Федерации и федеральной Конституцией.

Высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации рассмотреть вопрос о внесении в законодательные (представительные) органы проектов законов о конституционных (уставных) судах; органам законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации активизировать работу по принятию законов о конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации.

Полномочному представителю Президента Российской Федерации в Конституционном Суде РФ ежегодно обобщать практику работы конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации и представлять рекомендации по совершенствованию их деятельности органам государственной власти субъектов РФ.

Просить Конституционный Суд РФ оказывать методическую помощь судьям конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации.

По нашему мнению, структура конституционного (уставного) суда субъекта Федерации должна быть следующей:

Председатель, пять судей, Аппарат суда

Судья - секретарь

Судебные приставы, делопроизводители, Секретариат,

финансово-хозяйственная группа

Таким образом, усовершенствованный конституционный контроль в субъектах РФ сможет служить действенным правовым средством обеспечения прав человека и гражданина, упрочения авторитета конституции (устава) субъекта федерации, упорядочения его правовой системы, а также правовой системы России в целом.⁴⁸