69. Совет министров и Национальное собрание Французской республики: общая характеристика.

Парламент Французской Республики - двухпалатный. Нижняя палата парламента - Национальное Собрание .

Национальное собрание избирается на 5 лет прямым всеобщим тайным голосованием. Голосуют граждане Франции, имеющие избирательные права и достигшие 18-летнего возраста. Кандидату в депутаты должно быть не менее 23 лет. Запрещается выставлять свои кандидатуры лицам, выполняющим властные функции в данном департаменте. Каждый кандидат может выставить свою кандидатуру только в одном избирательном округе. Кандидаты вносят денежный залог, который возвращается лишь тем из них, кто получил не менее 5% голосов участников голосования.

Всего избирается 577 депутатов по мажоритарной системе. Одновременно избираются депутат и его заместитель, который <замещает> выбывшего депутата (кроме тех случаев, когда депутат уходит в отставку). В первом туре для избрания нужно получить абсолютное большинство голосов, признанных действительными; при этом число поданных за кандидата голосов должно составлять не менее четверти всех избирателей. В округах, где никто не избран в первом туре, проводится второй тур. Здесь, чтобы быть избранным, достаточно получить относительное большинство голосов. Обычно в первом туре партии, выдвигающие своих кандидатов, выступают самостоятельно, чтобы оценить свое влияние на избирателей. Во втором же туре образуются избирательные блоки. Так, например, в период существования в 70-е годы так называемого Союза левых сил, во втором туре социалисты, коммунисты и левые радикалы определяли единого левого кандидата и призывали всех своих сторонников голосовать за него.

О проведении выборов сообщается за 60 дней до истечения полномочий Национального собрания; избирательная кампания официально начинается за 20 дней и прекращается за двое суток до дня выборов. Публикация результатов предвыборных опросов запрещается за неделю до выборов.

Мандат депутата несовместим с некоторыми государственными невыборными и выборными должностями и с некоторыми видами частной предпринимательской деятельности. Государственный чиновник, избранный депутатом, считается откомандированным на период действия своего мандата.

Депутат пользуется правом неприкосновенности за высказанные им убеждения или голосование при исполнении депутатских обязанностей. За преступления или правонарушения он не может подвергаться аресту и мерам, связанным с лишением или ограничением свободы, без разрешения бюро Национального собрания. Такого разрешения не требуется в случае совершения им уголовно наказуемого преступления или задержания на месте преступления или окончательного осуждения.

Национальное собрание имеет свой аппарат, набираемый по конкурсу. Депутаты нанимают своих помощников лично.

В соответствии со своими политическими воззрениями депутаты могут образовывать фракции численностью не менее 20 человек. При своем оформлении фракция представляет в канцелярию председателя Национального собрания политическую декларацию, подписанную всеми ее членами. Эта декларация вместе со списком членов фракции и с указанием фамилии избранного ими председателя публикуется в <Официальном вестнике>. Один и тот же депутат может быть членом только одной фракции. Для организации своей внутренней работы фракция может создавать свой секретариат. Фракции выделяют представителей в бюро и депутатские комиссии. Председатель фракции участвует в решении вопросов повестки дня и организации прений. Запрещается образование фракций, защищающих частные, местные или профессиональные интересы.

Национальное собрание образует на первой сессии каждого созыва шесть постоянных комиссий'. 1) по делам культуры, семьи и социальным проблемам, 2) по иностранным делам, 3) по делам национальной обороны и вооруженных сил, 4) финансов, общих проблем экономики и плана, 5) конституционных законов, законодательства и общего управления республикой, 6) производства и обмена. Кроме этого, по решению Национального собрания могут создаваться специальные комиссии для рассмотрения законопроектов и законодательных предложений, а также комиссии по расследованию и контролю.

Национальное собрание собирается согласно закону на одну очередную сессию, которая открывается в первый рабочий день октября и заканчивается в последний рабочий день июня. Общее количество дней, в течение которых Национальное собрание может заседать во время очередной сессии, не должно превышать 120. Премьер-министр по получении консультации председателя собрания или большинство его членов могут принять решение о дополнительных днях заседаний. Одно заседание в неделю посвящается вопросам депутатов и ответам правительства. Одно заседание в месяц резервируется для определения повестки дня. Предварительно повестка дня и продолжительность дискуссии обсуждаются совещанием председателей постоянных комиссий и фракций.

По просьбе премьер-министра или большинства депутатов президент республики созывает внеочередную сессию, посвященную заранее определенной повестке дня. Кроме того, Национальное собрание собирается по праву: на второй день после своего избрания; на период применения президентом республики статьи 16 конституции (о чрезвычайных полномочиях); для заслушивания послания президента республики.

Заседания Национального собрания открытые (публичные). Полный отчет о прениях публикуется в <Официальном вестнике>. Первые десять человек, явившиеся ко входу в Бурбонский дворец, могут присутствовать на дебатах. Остальных пускают в том случае, если они предварительно подали заявки. По просьбе премьер-министра или одной десятой части членов Национального собрания оно может принять решение провести закрытое заседание (<заседать в качестве секретного комитета>).

Депутаты голосуют либо поднятием руки, либо вставанием, либо открытым поименным голосованием, либо открытым голосованием через электронную систему, либо тайным голосованием бюллетенями. Обычно голосуют поднятием руки. Тайное голосование проводится во всех случаях персональных назначений. Голосование считается действительным независимо от числа присутствующих депутатов, если председатель какой-либо фракции не потребовал до начала голосования проверить кворум. Депутат имеет право в исключительных случаях делегировать свое право голосовать другому депутату, уведомив об этом председателя до начала голосования..

Функция Национального собрания, как и сената, - принятие законов. Конституция особой статьей (ст.34) определяет конкретно круг вопросов, подлежащих регулированию законодательным путем. Парламент может разрешить правительству в течение определенного срока издавать так называемые ордонансы по вопросам, относящимся к сфере законодательства. Они должны быть по окончании установленного срока утверждены парламентом. Законы, принимаемые парламентом, делятся на обычные (или простые), органические (касающиеся порядка деятельности органов, указанных в конституции) и конституционные (изменяющие конституцию).

Законодательной инициативой обладают премьер-министр и члены парламента. Премьер-министр вносит на рассмотрение законопроекты, члены парламента - законодательные предложения. Законопроект предварительно проверяется Государственным советом, затем обсуждается в Совете министров и вносится в одну из палат (финансовые законопроекты обязательно вносятся сначала в Национальное собрание).

Законопроекты и законодательные предложения направляются в одну из постоянных комиссий или в специальную комиссию, создаваемую для их рассмотрения. После принятия одной из палат законопроект (законодательное предложение) направляется в другую палату. Закон должен быть одобрен в идентичной форме обеими палатами парламента. Поэтому в случае расхождений между ними начинается процедура согласования - при необходимости с помощью смешанной паритетной комиссии. Если эта процедура затягивается, правительство имеет право потребовать от Национального собрания принять окончательное решение и утвердить закон без согласия сената. На принятие финансового законопроекта конституция отводит самое большее семьдесят дней. Если в течение этого срока закон не принят, правительство может ввести его положения в действие путем издания ордонанса. Принятый закон передается президенту республики для его промульгации через 15 дней после получения. Президент может потребовать повторного рассмотрения закона или передать его Конституционному совету для проверки его конституционности. Органические законы направляются в Конституционный совет перед промульгацией в обязательном порядке. После промульгации законы публикуются в <Официальном вестнике>.

Парламент и правительство контролируют исполнение финансовых законов при содействии Счетной палаты.

Парламенту принадлежит исключительное право объявления войны. Совет министров может вводить осадное положение, но только парламент имеет право разрешить продлить его на срок более двенадцати дней.

Как уже говорилось, президент может распустить Национальное собрание и назначить новые выборы. Но между выборами должно пройти не менее года.

По инициативе депутатов Национального собрания может быть поставлена на голосование резолюция порицания Правитель­ству. Такая резолюция вносится группой парламентариев, насчи­тывающей не менее одной десятой общего числа членов нижней палаты. Голосование по резолюции порицания имеет место через 48 часов после внесения ее в бюро Национального собрания. В случае отклонения резолюции порицания депутаты, ее подписав­шие, не могут в течение той же парламентской сессии внести новую резолюцию порицания.

СОВЕТ МИНИСТРОВ - ПРАВИТЕЛЬСТВО

Правительство — коллегиальный орган, осуществляющий наряду или совместно с Президентом Республики исполнитель­ную власть. Правительство обладает во Франции весьма своеоб­разной структурой. Оно может выступать в форме Совета министров, объединяющего всех его членов под председательством Президента Республики, или как совокупность членов Правитель­ства под руководством Премьер-министра. Заседание Совета ми­нистров проходит под председательством Президента. Иное воз­можно лишь в случае прямого делегирования полномочий, на­пример Премьер-министру, для проведения конкретного заседания со строго определенной повесткой дня.

Конституция сравнительно четко указывает, какие вопросы подлежат обязательному рассмотрению в Совете министров. Прак­тически все наиболее важные проекты регламентарных норма­тивных актов, проекты законов, решение о постановке вопроса о доверии, о проведении референдума, назначении на высшие го­сударственные должности и другие подлежат обсуждению в Со­вете министров.

В тексте французской Конституции используется преимуще­ственно собирательный термин — Правительство. Он присутству­ет в заголовках разделов III и V Конституции. Однако основной закон не уточняет само понятие. О его содержании можно судить лишь косвенно. Так, согласно ст. 21 Конституции деятельностью Правительства руководит Премьер-министр. В соответствии со ст. 49 Конституции Правительство ставит перед Национальным собра­нием вопрос о доверии Правительству. Все это позволяет сделать вывод о том, что под Правительством понимается преимуществен­но совокупность его членов, руководимых Премьер-министром.

Премьер-министр и по его представлению члены Правитель­ства назначаются Президентом Республики. Соответствующий дек­рет Президента не нуждается в контрасигнации. Однако ответ­ственность Правительства перед Национальным собранием застав­ляет главу государства назначить только то Правительство, которое опирается на поддержку парламентского большинства.

Внутренняя структура Правительства основана на иерархи­ческих началах. Помимо Премьер-министра оно включает госу­дарственных министров, министров, государственных секретарей и некоторые другие категории членов. Государственные секрета­ри, выполняющие зачастую функции заместителя министра, да­леко не всегда входят в состав Совета министров.

Французская Конституция не устанавливает четко фиксиро­ванной заранее структуры Правительства. Этот вопрос решается конкретно всякий раз, когда формируется Правительство или осуществляется его реорганизация. Персональный состав Прави­тельства зависит, как правило, от соотношения сил в Националь­ном собрании. При совпадении парламентского и президентского большинства решающую роль в правительственных назначениях играет Президент Республики. В условиях "сосуществования" его роль гораздо менее существенна.

Определенной оригинальностью отличается и процедура при­нятия либо отклонения резолюции порицания. На голосование ста­вится только один вопрос: кто за принятие этой резолюции; кто из депутатов против или воздержался — не выясняется. Резолю­ция считается принятой, если она собрала абсолютное большин­ство голосов депутатов. Такая процедура весьма удобна для Пра­вительства и позволяет ему избежать неприятных последствий голосования. За всю историю существования Пятой республики известен только один случай принятия резолюции порицания (Пра­вительству Жоржа Помпиду в 1962 г.).

Правительство может связать вопрос о доверии с законо­проектом, вносимым на рассмотрение Парламента. В этом слу­чае голосование по законопроекту вообще не проводится. Оно может иметь место, только если правительственному законопро­екту противопоставлена резолюция порицания. Если таковая не внесена, это означает выражение доверия и утверждение пра­вительственного проекта. Для того чтобы принять иное реше­ние, необходимо одобрить резолюцию порицания в соответствии с той сложной процедурой, которая установлена основным зако­ном. В случае отказа в доверии или принятия резолюции порица­ния Премьер-министр должен вручить Президенту Республики заявление об отставке Правительства. Окончательное решение передается на усмотрение главы государства. Он может принять отставку Правительства и назначить нового Премьер-министра либо принять решение о досрочном роспуске Национального собрания и назначении новых выборов. Именно такое решение было принято в 1962 г.

Правительство как коллегиальный орган и его руководитель — Премьер-министр обладают широкими полномочиями,  которые осуществляются либо совместно с Президентом Республики, либо кабинетом, либо единолично Премьер-министром.

В распоряжении Правительства находятся административный аппарат и вооруженные силы. Правительство обладает широкой регламентарной властью, и принимаемые им решения в форме декретов образуют весьма важный источник французского права. Акты, принимаемые кабинетом, подписываются Премьер-мини­стром и обычно контрасигнуются министрами, ответственными за их исполнение. Правительство обладает правом законодательной инициативы. Законопроекты вносятся на рассмотрение Парламен­та Премьер-министром после обсуждения в Совете министров и по получении заключения Государственного совета. В этом после­днем случае высший орган административной юстиции выступает в роли коллективного юрисконсульта Правительства. Получение предварительного заключения носит обязательный характер, но само мнение Государственного совета юридически обязательным для Правительства не является.

Правительство может просить Парламент о делегировании ему законодательных полномочий в определенной сфере и на оп­ределенный срок в целях выполнения правительственной програм­мы. В этом случае Правительство принимает необходимые меры путем издания ордонансов. Особенность их правового режима зак­лючается в том, что такие акты вступают в силу с момента опуб­ликования, но перестают действовать, если законопроект об их утверждении не передан Правительством на рассмотрение Пар­ламента до истечения срока делегирования полномочий.

Проекты решений Правительства, как правило, подготавли­ваются заинтересованными министерствами и ведомствами. В прак­тике Пятой республики довольно широко распространено созда­ние различных межминистерских советов и комитетов, действую­щих на постоянной или временной основе, которые подготавливают необходимую документацию и вносят предложения на рассмотре­ние Правительства. Особо важные советы возглавляет непосред­ственно Премьер-министр, другие — заинтересованные министры. Премьер-министр может также делегировать членам Правитель­ства осуществление отдельных своих полномочий.

Конституция особо подчеркивает первостепенную роль Пре­мьер-министра. Согласно основному закону Премьер-министр ру­ководит деятельностью Правительства. Он несет ответственность за обеспечение национальной обороны, т. е., иначе говоря, наря­ду с Президентом Республики принимает непосредственное учас­тие в решении вопросов военного строительства. На Премьер-ми­нистра возложено обеспечение исполнения законов. Он обладает собственной регламентарной властью. Премьер-министру принад­лежит право назначения на военные и гражданские должности. Специальные законодательные акты разграничивают соответству­ющие полномочия главы государства и Премьер-министра.

Премьер-министру принадлежит право законодательной ини­циативы. Он пользуется правом обращения в Конституционный совет в целях установления соответствия вотированного палатами про­екта основному закону страны. По предложению Премьер-мини­стра созываются чрезвычайные сессии Парламента. Он также мо­жет вносить предложение о продлении срока очередной сессии Парламента. По предложению Премьер-министра проводятся зак­рытые заседания палат в форме секретного комитета. Целый ряд важных полномочий Президента Республики осуществляется по предложению или после консультаций с Премьер-министром.

Официальная резиденция главы Правительства — Отель Ма-тиньон. При Премьер-министре функционирует разветвленный вспомогательный аппарат. Его работой руководит, как правило, Генеральный секретарь Правительства, выполняющий весьма важ­ные функции по организации работы Правительства в целом и по координации сотрудничества с аппаратом Президента Республи­ки. Под началом Премьер-министра функционирует ряд важных государственных служб. Среди них, например, такие, как Гене­ральный секретариат по вопросам планирования, служба контр­разведки и др. Практика Пятой республики знает также случаи, когда Премьер-министр одновременно возглавлял то или иное ми­нистерство. В этом случае, ему, как правило, помогает соответ­ствующий государственный секретарь или уполномоченный министр.

Роль и значение Правительства и его руководителя особенно заметно возрастают в условиях "сосуществования", когда Прави­тельство может опереться на поддержку большинства, победив­шего на выборах в нижнюю палату парламента.