39. Межбюджетные отношения в федеративном государстве. Межбюджетные отношения в рф. Сбалансированность полномочий и финансовых ресурсов, вертикальное и горизонтальное выравнивание в бюджетной системе.

Межбюджетные отношения – это финансовые отношения между федеральными органами власти, органами власти субъектов Федерации и муниципальными образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса. Совокупность межбюджетных отношений основывается на бюджетном федерализме. Бюджетный федерализм – это система налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса. Он является сложным механизмом регулирования федеративных отношений на базе специально организованных бюджетно-налоговых связей.

БФ может эффективно претворяться только при законодательном распределении бюджетных полномочий, которое должно включать 3 аспекта: 1) разграничение доходных (налоговых) полномочий; 2) разграничение расходных полномочий; 3) выравнивание бюджетов. БФ нацелен на обеспечение единства и целостности государства. Бюджетная система не должна быть ориентирована на усиление сепаратистских движений – выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Базовыми принципами БФ являются:

1) единство общегосударственных интересов и интересов населения как основа сбалансированности интересов всех трех уровней власти по бюджетным вопросам;

2) сочетание централизма и децентрализации в разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов по вертикали бюджетной системы, распределение и перераспределение их между бюджетами различных уровней на объективной основе;

3) высокая степень самостоятельности бюджетов и ответственность органов власти каждого уровня за его сбалансированность, бюджетную обеспеченность исходя из налогового потенциала соответствующих территорий при наделении властных структур необходимой для этого налоговой инициативой;

4) активное участие членов Федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные отношения.

Когда говорят о БФ, в первую очередь, речь идет о распределении и перераспределении расходов и доходов на основе сочетания централизма и децентрализации. В идеале такая модель предполагает самостоятельность региональных и местных бюджетов и одновременно сохранение за федеральным центром доминирующего положения в решении узловых вопросов финансового обеспечения деятельности государства.

Разновидности БФ:

1) внутренний БФ – отношения между федеральным бюджетом и нижестоящими;;

2) внешний БФ – кругооборот бюджетных средств между налогоплательщиками и получателями.

Бюджетный федерализм предполагает вертикальное и горизонтальное выравнивание бюджетных систем. Бюджетная система считается вертикально сбалансированной, если объем поступлений в совокупных бюджетах на каждом уровне власти в целом достаточен для осуществления их функций. Таким образом, существует равенство расходных и доходных полномочий. Важным моментом для вертикального выравнивания является четкое разграничение обязанностей между всеми уровнями власти и наделение их доходами, достаточными для выполнения этих обязанностей.

Под горизонтальной сбалансированностью понимается общее соответствие доходов расходам бюджетов разных уровней – обеспечение каждого гражданина одинаковым набором товаров. Для бюджетного выравнивания используются разные инструменты:

1) дотация - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня БС на безвозмездной и безвозвратной основах на покрытие расчетных минимально необходимых текущих расходов;

2) субсидия – бюджетные средства на безвозмездной и безвозвратной основе бюджету другого уровня на условиях долевого финансирования целевых расходов. Пределы использования более ограничены. По сравнению с дотациями субсидии являются более гибкой формой и могут использоваться в регулировании инвестиционной бюджетной деятельности местных органов власти.

3) Субвенции – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня на безвозмездной и безвозвратной основах с указанием конкретной цели и на определенной срок. В случае неизрасходования ее в установленный срок или расходования не по назначению соответствующие средства субвенции подлежат возврату в бюджет, из которого они были получены. Если же субвенция выделяется с указанием и других условий, то она называется обусловленной субвенцией. Различают текущие и инвестиционные субвенции в зависимости от их целевого характера и условий предоставления. К текущим относят субвенции, направленные на финансирование текущих расходов (социально-культурные мероприятия, содержание бюджетных организаций и социальную защиту населения). К инвестиционным относятся субвенции, связанные с расширенным воспроизводством, формированием инвестиционной и инновационной деятельности (капитальные вложения на развитие социальной инфраструктуры, охрану окружающей среды, комплексное развитие территории).

4) Бюджетная ссуда – сумма, выделяемая из бюджетов одного уровня в другой на возвратной основе. Она может выделяться на покрытие кассовых разрывов в связи с сезонным характером осуществления расходов либо поступления доходов (стихийные бедствия, рыночные факторы).

5) Бюджетный кредит – сумма денежных средств, выделяемых бюджету другого уровня на возвратной и возмездной основах и платной основе, заключается кредитный договор.

Выравнивание может осуществляться также за счет предоставления отдельным субъектам особого экономического режима, предоставления налоговых каникул или права самостоятельно определять доступ инвесторов и производителей на местные рынки;

а) могут вводиться на индивидуально-договорной основе, когда центр договаривается с каждым регионом в отдельности о распределении налоговых поступлений или других условиях;

б) унифицированный – в зависимости от целей субъектам предоставляются дополнительные права.

Бюджетный федерализм – это система налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса. Он является сложным механизмом регулирования федеративных отношений на базе специально организованных бюджетно-налоговых связей.

Существуют две основные модели бюджетного федерализма: децентрализованная и кооперативная. Особенностями децентрализованной модели (Канада, США, Великобритания, Япония) являются следующие:

1)региональные власти получают высокую степень финансовой самостоятельности;

2)финансовым обеспечением независимости и самостоятельности является право регионов (штатов) устанавливать собственные налоги или определять порядок налогообложения;

3) четкое разделение и закрепление соответствующих налогов и доходов за каждым уровнем бюджетной системы. Как правило, налоговыми источниками центрального бюджета являются подоходные налоги физических и юридических лиц, таможенное налогообложение. Налоговыми источниками региональных и местных бюджетов выступают налоги на товары и услуги, имущество, земельные участки (второстепенные налоги);

4)Центральное правительство не контролирует бюджетную деятельность региональных органов и безразлично относится к проблеме горизонтальных дисбалансов

5)Система бюджетного выравнивания развита слабо. Как правило, федеральные средства предоставляются в виде целевых перечислений на финансирование конкретных программ;

6)Центральное правительство снимает с себя ответственность по долгам региональных правительств и не отвечает за дефицит их бюджетов. Региональные правительства самостоятельно изыскивают средства для погашения дефицита бюджета.

Кооперативная модель бюджетного федерализма получила в настоящее время более широкое распространение в мировой практике. Она существует в большинстве европейских стран и характеризуется следующими основными чертами:

1) широким участием региональных властей в перераспределении национального дохода;

2) наличием собственных и регулирующих налогов и доходов для каждого уровня бюджетной системы;

3) введением местных ставок к федеральным и территориальным налогам;

4) повышенной ответственностью центра за состояние региональных финансов (дефицит бюджета, наличие долга);

5) ограничение самостоятельности региональных властей в вопросах внешних заимствований. Как правило, внешними заимствованиями могут заниматься только органы федеральной власти, тогда как региональные власти – внутренними заимствованиями;

6) наличие развитого механизма перераспределения денежных средств между уровнями бюджетной системы через субсидии, дотации, субвенции.

Кооперативная модель, как правило, используется там, где существуют весьма значительные различия в уровнях бюджетной обеспеченности разных регионов. Поэтому именно для кооперативной модели большое значение приобретает вертикальное выравнивание за счет дотаций, субсидий, субвенций. Широко используется при этом деление доходов на собственные и регулирующие.

Собственные доходы – это налоги и доходы, закрепленные за соответствующим бюджетом полностью или частично (в определённой налоговой ставке) на постоянной (долговременной без указания срока) основе в соответствии с действующим законодательством. При этом необходимо иметь в виду, что финансовая помощь не является собственным доходом соответствующего бюджета.

Регулирующие доходы - это доходы или налоги, по которым законодательными (представительными) органами власти вышестоящего территориального уровня при утверждении бюджета на очередной финансовой год устанавливается при утверждении бюджета на очередной финансовый год устанавливается на временной (не менее чем на год) и на долговременной, с указанием срока (не менее трех лет) основе нормативы отчислений (в %) в бюджеты нижестоящего уровня.

Межбюджетные отношения РФ – совокупность между органами государственной власти РФ, субъектами РФ и органами местного самоуправления по поводу разграничения и закрепления бюджетных полномочий, соблюдения прав, обязанностей и ответственности законодательных и исполнительных органов власти в области составления, утверждения и исполнения бюджетов и бюджетного процесса.

В России кооперативная модель РФ. В 1993 году была проведена первая реформа межбюджетных отношений и установлены единые нормативы отчислений от федеральных налогов в бюджеты субъектов. В 1991-1993 годы – период стихийной децентрализации БС (прежняя бюджетная система перестала существовать, начался процесс либерализации, новые принципы). Государственные предприятия платят только налоги => бюджетные обязательства остались теми же, а доходы сократились => волна неплатежей. В связи с этим, бюджетные трансферты опирались на основе индивидуальных договоренностей. Каждый субъект договаривался с центральным правительством: какой объем федеральных налогов останется на его уровне и какой объем дотаций он получит. Субъекты устанавливали свои надбавки, право оставлять на своей территории все собранные налоги в центр шли только подоходные налоги), привлекать долги. Финансовое благополучие субъектов РФ зависело от связей с центром, бюджет был дефицитным. В 1994 году был создан фонд федеральной поддержки субъектов РФ. И была сделана попытка ввести единые критерии распределения бюджетных средств. Трансфертам из ФФПС был присущ ряд недостатков:

1) распределение будущих трансфертов – планирование от достигнутого; не был разработан единый подход к выравниванию социально-экономического развития субъектов;

2) между центром и бюджетами субъектов не было четкого определения источников доходов от собственных и расходных полномочий, из-за этого идет постоянный дележ;

3) система выделения трансфертов не стимулировало субъекты на развитие собственной доходной базы.

В результате в 1994-1995 годах страна столкнулась с кризисом неплатежей по бюджетным обязательствам. Собственные бюджетные единицы появились, стали разрываться межхозяйственные связи. Проблемы продолжались до 1996-97 годов, в 1998 году правительство подготовила и утвердила концепцию реформы межбюджетных отношений, реализация началась после дефолта. Цель второй реформы межбюджетных отношений – переход к новой модели перераспределения бюджетных средств. Концепция предусматривала принятие единой методики расчета объема трансфертов из федерального бюджета в бюджеты субъектов. Основным источником межбюджетного выравнивания стал пункт финансовой поддержки субъектов.

В 1999-2001 годах деятельность фонда финансовой поддержки субъектов была изменена. Проводились действия по двум направлениям: 1) разграничение бюджетных полномочий; 2) введение единой методики расчета объемов трансфертов. Был создан фонд компенсации – выплаты гражданам на основе федеральных законов. Также создан фонд регионального развития (для софинансирования региональных программ развития), а также фонд развития региональных финансов.

Средства стали распределяться на основе сопоставления среднедушевого обеспечения бюджетными доходами и среднедушевых нормативных расходов субъекта (сколько надо субъекту). В 2002-2005 годах – апробируется и совершенствуется методика расчетов межбюджетных трансфертов. В 2006 году была проведена вторая реформа после разделения объектов собственности между центром и субъектами: а) ВРП рассчитывается на душу населения – характеризует уровень благосостояния жителей; б) валовый налоговый ресурс (ВНР=а*ИНП, где а – прогнозируемый средний уровень налоговый доходов субъекта на душу населения, ИНП – индекс налогового потенциала).

Начиная с 2003 года финансовая помощь стала предоставляться только из специальных фондов. Таких фондов в настоящее время четыре в федеральном бюджете:

1. Фонд финансовой поддержки субъектов РФ. Из него предоставляются дотации в региональные бюджеты на покрытие недостатка в доходах, а также из него выплачиваются субвенции и субсидии отдельным видам региональных бюджетов для финансирования мероприятий, предусмотренных федеральным законодательством и федеральным бюджетом.

2. Фонд регионального развития. Из этого фонда выплачиваются субвенции и субсидии для финансирования капитальных расходов региональных бюджетов, уставленных федеральными целевыми программами. А также в этом фонде предусмотрены субвенции и субсидии по целевым программам субъектов РФ при недостатке у них собственных средств.

3. Фонд компенсаций. Из него выдаются также субвенции и субсидии для обеспечения гарантий, установленных гражданам РФ в федеральных законах о государственных пособиях на детей, о ветеранах и др.

4. Фонд развития региональных финансов. Он создан для финансирования отдельных субъектов РФ, которые наиболее эффективно проводят экономическую реформу и реформу бюджетной системы. Источником этого фонда являются средства, которые выделяются международным банком реконструкции и развития. Средства распределяются на конкурсной основе среди субъектов РФ. Как правило, это ежегодно не более 5-8 субъектов РФ.

Департамент межбюджетных отношений Минфина обнародовал список самых богатых и бедных субъектов России по итогам прошлого года. Самым обеспеченным регионом осталась Москва, а самым бедным — Ингушетия. При этом разрыв между ними составил 40 раз. Если же брать за основу 10 самых богатых и 10 самых бедных субъектов, то здесь картина несколько иная. Разрыв между ними за год даже несколько сократился. Тем не менее, бюджетная обеспеченность столицы на душу населения в три раза превышает аналогичный показатель в целом по стране. По данным журнала Эксперт, 75 бюджетов субъектов РФ из 83 являются дотационными. Кроме того, в РФ есть еще ряд частных проблем, связанных с особенностями организации налоговой системы России. При установлении действующей налоговой системы не определены принципы территориального распределения налогов, и разделение налогов на федеральные, региональные и местные носит произвольный характер. При этом основные фискальные источники бюджетов (косвенные налоги) отнесены к федеральным налогам, что дает возможность концентрации этих средств в федеральном бюджете, даже если эти налоги регулирующие. Поэтому создается зависимость территориальных бюджетов от действий федеральных органов.