§ 16. Адвокат в административном

и конституционном судопроизводстве

Начало эры функционирования административных судов в Украине фактически открывает новую страницу в адвокатской деятельности. Для ад­вокатуры это означает возникновение значительного конгломерата дел в сфе­ре государственного управления и появление возможности участия в разре­шении споров государственного значения. В административных судах могут быть обжалованы какие-либо решения, действия либо бездействие субъектов властных полномочий, кроме некоторых случаев, для решения споров, по которым Конституцией и законами Украины установлен иной порядок судо­вого производства. Административная юстиция представляет собой систему административных судов, разрешающих споры, обусловленные управленче­ской (административной) деятельностью властных субъектов.

Анализируя правовые основы функционирования административных судов, следует констатировать, что современной правовой наукой единая точка зрения на проблемы, которые вытекают из отдельных противоречий, правового вакуума и отсутствия правоприменительного опыта и практики административного судопроизводства, до настоящего времени не сформи­рована. Правовое регулирование функционирования и осуществление право­судия административными судами Украины обеспечиваются как законода­тельными, так и подзаконными нормативно-правовыми актами. Нормативно-правовые акты, которые образуют правовую основу функционирования административных судов Украины, отличаются своей целевой направлен­ностью. Так, некоторые из них определяют организационные, кадровые и финансово-материальные принципы функционирования этих судебных органов, другие же — закрепляют юрисдикционные полномочия админи­стративных судов. Таким образом, в зависимости от принадлежности к от­раслям права законодательство, которое регламентирует деятельность адми­нистративных судов Украины, классифицируется на: 1) конституционное; 2) административное; 3) административно-процессуальное. Учитывая то, что судебная система в Украине построена по вертикали и горизонтали,

419

МОДУЛЬ 2

именно в системе судов общей юрисдикции функционирует подсистема административных судов, созданная для рассмотрения и решения админи­стративных дел, которые связаны с правоотношениями в сфере государствен­ного управления. Рассмотрим судебные инстанции, которые образуют си­стему административных судов Украины.

Первой судебной инстанцией административной юрисдикции в системе административных судов являются местные административные суды, об­разованные в округах в соответствии с п. 23 статей 106, 125 Конституции Украины, п. 1-4 ст. 20, п. 2 ст. 21, п. 3 ст. 25 Закона Украины «О судоустрой­стве Украины» и согласно с Указом Президента Украины от 16 ноября 2004 г. «Об образовании местных и апелляционных административных судов, утверждении их сети и количественного состава судей». С 1 января 2005 г. в системе административных судов Украины образовано 27 местных адми­нистративных судов и предусмотрено создание 7 апелляционных админи­стративных судов (вторая инстанция).

Характеризуя процесс создания административных судов, следует от­метить, что местонахождение таких судов определяется с учетом принципов территориальности (административно-территориального устройства) и спе­циализации. Основаниями для образования или ликвидации суда являются изменения административно-территориального устройства, а также другие основания, предусмотренные законом. Следовательно, система администра­тивных судов Украины — это определенная законодательством, логически организованная совокупность взаимодействующих, связанных между собой административных судов первой (местные административные суды), второй (апелляционные административные суды) и высшей (Высший администра­тивный суд Украины) инстанций, основным заданием которых является осуществление правосудия по делам административно-управленческой

юрисдикции.

В административные суды могут быть обжалованы какие-либо решения, действия или бездеятельность субъектов властных полномочий, кроме не­которых случаев, для участия в рассмотрении дел, относительно которых Конституцией и законами Украины установлен другой порядок судопроиз­водства. Следовательно, учитывая массовость нарушений прав человека на территории Украины, именно государственным органам и органам местно­го самоуправления нужно ожидать значительного увеличения количества граждан, которые обращаются за правовой помощью к адвокатам относи­тельно защиты личных прав и интересов.

Интерпретация полномочий административных судов по вопросам про­верки решений, действий и бездеятельности субъектов властных полномочий

420

ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ

D

вводит новые критерии оценки, к критическому освоению которых необхо­димо сегодня серьезно готовиться адвокатам.

Можно отметить, что в целом административное судопроизводство строится на принципах, присущих гражданскому судопроизводству. Однако наблюдаются отдельные нюансы, что может стать небезразличным для ад­воката. Например, загадочно звучит п. 7 ст. З КАСУ, где речь идет о «соб­людении принципа равенства перед законом, препятствуя несправедливой дискриминации». Такая формулировка сразу же наводит на мысль о наличии справедливой дискриминации. Тем не менее, участие адвоката в администра­тивном судопроизводстве в качестве представителя истца либо ответчика усматривается принципиально новой и достаточно перспективной линией профессиональной адвокатской деятельности, особенно с учетом того, что каждое решение административного суда о возобновлении либо восстанов­лении прав, которые были нарушены государственным органом или чинов­ником, автоматически становится преюдициальным основанием для обра­щения в общий суд с иском о возмещении материального и морального ущерба, который был причинен нарушениям прав и законных интересов.

К особенностям административного судопроизводства, которые могут быть существенно важными с профессиональной точки зрения адвоката, следует отнести статус ответчиков, которыми по определению ст. 1 КАСУ признаются органы государственной власти, местного самоуправления, их должностные лица, другие субъекты при осуществлении ними властных управленческих функций на основе законодательства, в том числе на вы­полнение делегированных полномочий. Именно этот нюанс и станет крите­рием испытаний, причем как для должностных лиц, которые оказались в роли ответчиков, так и для адвокатов, которым придется выступать (и, по-видимому, подчас даже очень остро!) против лиц, представляющих властные органы на местах. Это понятно, поскольку возможность испортить отноше­ния с местной властью и ее чиновниками не обещает адвокату безоблачной жизни в том районе, где пройдет такой судебный процесс.

К сожалению, нужно быть готовым к такому повороту дел, поэтому адвокату не следует игнорировать эти обстоятельства и, более того, может быть, станет более целесообразным рекомендовать клиенту по конкретному административному делу все-таки пригласить адвоката из другого района (региона). Такой дипломатический демарш позволит адвокату, с одной сто­роны, отстаивать интересы клиента в деле безбоязненно и смело, а с дру­гой — не ждать ежедневно мести со стороны учреждения, которому будут причинены нежелательные хлопоты.

Вот отсюда и усматривается повышенная ответственность адвоката, которому придется принимать участие в делах такой категории, поскольку

421

МОДУЛЬ 2

неправильное решение суда отразится на эффективности деятельности того или иного участника спора.

Интерпретация полномочий административных судов по вопросам про­верки решений, действий и бездеятельности субъектов властных полномочий вводит новые критерии оценки, к критическому освоению которых необхо­димо сегодня тщательным образом готовиться адвокатам.

По данным правозащитных организаций, до сих пор не приняты эффектив­ные меры по отношению к пыткам в милиции, а прокуратура рассматривает жалобы на действия правоохранительных органов поверхностно и предвзято. Подробное исследование проблемы относительно правовой природы деятельности защитника в производстве по делам об административных правонарушениях проведено отечественным практиком и ученым Р. В. Си-нельником. Опираясь на полученные указанным автором результаты, в том числе статистические показатели и многочисленные примеры, нужно со­гласиться с тем, что лица, привлекаемые к административной ответствен­ности, нуждаются в квалифицированной правовой помощи, поскольку в сфере административно-деликтного процесса существенно затрагиваются права, свободы и интересы лиц, являющихся его участниками, а от своевре­менного и правильного применения правовых знаний зачастую зависит исход дела, возникновение благоприятных или отрицательных последствий для участников процесса.

Участие защитника в производстве по делам об административных правонарушениях зачастую определяется и как одна из гарантий админи­стративной ответственности.

Защитник в производстве по делам об административных правонаруше­ниях, относится к группе субъектов, не наделенные властными полномочиями. Вместе с этим Р. В. Синельник предлагает собственный вариант классифика­ции субъектов производства по делам об административных правонарушени­ях по критерию наличия особой заинтересованности в деле на тех, которые ее имеют и на таких, которые не имеют собственного интереса. Такой подход отличается от общепринятой классификации тем, что не объединяет данный критерий с критерием наличия властных полномочий, ни с классификацией по объему выполняемых процессуальных функций. Адвоката-защитника следует рассматривать как заинтересованное лицо.

Сущностью деятельности защитника в производстве по делам об адми­нистративном правонарушении является осуществление конституционного права человека на правовую помощь в производстве по делам об админи­стративных правонарушениях в целях обеспечения защиты и реализации прав, свобод и законных интересов лиц, в отношении которых осуществля-

422

ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ

D

ется производство по делам об административных правонарушениях, обе­спечение законности в соответствующем производстве.

Целью участия защитника в производстве по делам об административ­ных правонарушениях является обеспечение прав и законных интересов лиц, в отношении которых осуществляется производство по делу об администра­тивном правонарушении. Соответственно задачами деятельности защитни­ка в производстве по делам об административном правонарушении являет­ся недопущение административной ответственности за административное правонарушение, которое не было совершено, не привлечение к ответствен­ности за более тяжкое правонарушение, чем то, что было совершено, обе­спечение охраны личных и имущественных прав и обеспечения законности применения мер принуждения при соответствующем производстве.

Защитник в производстве по делам об административных правонаруше­ниях — это самостоятельный, независимый участник производства по делу об административном правонарушении, который оказывает профессиональ­ную правовую помощь в установленном законом порядке лицу, в отношении которого осуществляется производство по делу об административном право­нарушении путем защиты его прав, свобод и законных интересов.

Права защитника в производстве по делам об административных право­нарушениях — это закрепленный Кодексом об административных правона­рушениях и другими законами Украины комплекс юридически обеспеченных возможностей защитника оказывать правовую помощь лицу, которое при­влекается к административной ответственности, заключается в частности в ознакомлении с материалами дела, заявленных ходатайств, представлении жалоб на решения органа (должностного лица), рассматривающего дело, и т. п., с целью обеспечения лица правом на защиту.

Объем гарантий деятельности адвоката-защитника (как и объем прав и обязанностей) в административно-деликтном процессе является более широким, чем у других субъектов, которые могут оказывать правовую по­мощь, что, конечно, требует унификации в законодательстве, следовательно, целесообразно закрепление именно на уровне административно-процессуального законодательства гарантий деятельности защитника в про­изводстве по делам об административных правонарушениях по аналогии с уголовно-процессуальным законодательством.

Итак, институт защитника в производстве по делам об административ­ных правонарушениях тесно связан с реализацией фундаментальных прин­ципов административного права вообще и административного процесса в частности, а также выступает гарантией законности производства по делам об административных правонарушениях.

423

МОДУЛЬ 2

Недостатком действующего законодательного регулирования является отсутствие норм о возможности предоставления бесплатной правовой по­мощи в производстве по делам об административных правонарушениях.

Одним из путей совершенствования действующего законодательства об участии защитника в производстве по делам об административных право нарушениях традиционно является анализ и заимствование положительно­го зарубежного опыта соответствующего законодательного регулирова­ния. Можно утверждать, что наблюдается многовекторность в нормотвор-ческой деятельности зарубежных государств по определению правового статуса защитника в производстве по делам об административных правона­рушениях.

Эффективность профессиональной деятельности адвоката по админи­стративным делам требует от него не только соответствующей юридической подготовки в этой категории дел, но и, так сказать, политической культуры. а может, даже «политического чутья».

Институт конституционного правосудия — неотъемлемый атрибут демократического, правового государства, главный элемент в механизме правовой защиты конституции. Конституционное судопроизводство, по сравнению с более общеизвестными уголовным, гражданским, хозяйствен­ным и даже административным процессами, имеет свои существенные черты, что в значительной степени и определяет специфику деятельности адвоката, который принимает участие в конституционных делах.

Содержанием конституционной юстиции, как известно, являются обе­спечение верховенства и прямого действия Конституции, защита прав и сво­бод человека и гражданина путем исследования и толкования правовых норм, главным образом с позиции их соответствия положениям Основного Закона Украины. Фактические обстоятельства выясняются Конституционным Судом Украины (КСУ) исключительно в той степени, в которой они могут привести к оценке конституционности закона либо иного нормативного акта, отдель­ных его положений. Вместе с тем нельзя дать однозначную оценку той роли, которую играет институт конституционного правосудия в некоторых госу­дарствах. Слишком различны правовые, политические, экономические условия, в которых он действует. Различны даже конституционные положе­ния, определяющие место и роль этого института в конституционной систе­ме. Тем более неодинаковы действительное место и роль этого института, как правило, не соответствующие конституционным установлениям. Имеет смысл отметить, что в федеративных государствах, как и в большинстве современных государств, сложились и действуют две основные модели института конституционного правосудия — американская и европейская.

424

ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ

D

Принципиальное различие между ними состоит в том, что при американской модели конституционное правосудие осуществляют суды общей юрисдикции при рассмотрении конкретных уголовных и гражданских дел. При европей­ской модели конституционное правосудие выделяется из общего правосу­дия — конституционные дела рассматриваются специализированными ор­ганами — конституционными судами.

Вместе с тем современный институт конституционного правосудия ха­рактеризуется таким многообразием форм, которое все труднее сводить к двум основным моделям. Все более заметной становится тенденция к воз­никновению различных смешанных форм, где в той или иной комбинации сочетаются некоторые черты, присущие каждой из основных моделей. При сохранении между ними принципиального различия в организационном отношении (суды общей юрисдикции и специализированные органы) во всех иных отношениях во многих странах такая модель приобретает гибридный характер (по компетенции судебных органов, применяемым ими видам и формам конституционного контроля). Такие гибридные модели (получив­шие широкое распространение в развивающихся странах) лишь весьма условно можно характеризовать как американскую или европейскую модель в их «классическом варианте».

Исторически первой в федеративных государствах появилась американ­ская модель, сложившаяся в США на основе не конституции, а судебных прецедентов. С теми или иными модификациями она утверждается в ряде федераций в странах Европы (Швейцария), Латинской Америки (Аргентина, Бразилия, Мексика), Северной Америки (Канада), Азии (Индия, Малайзия, Пакистан), Австралии. Общей чертой конституционного правосудия во всех этих странах является его осуществление судами общей юрисдикции.

Европейская модель, при которой конституционное правосудие выделе­но из общего правосудия и осуществляется специализированными органами, действует в ряде федеративных государств, преимущественно в странах с континентальной системой права или системой, находящейся под ее влия­нием (Австрия, Бельгия, Россия, Танзания, ФРГ). Во всех этих странах специализированными органами конституционного правосудия являются, как правило, конституционные суды (в Бельгии — Арбитражный суд). Од­нако с точки зрения их организационной структуры можно выделить две основные разновидности: конституционное правосудие осуществляется только федеральным конституционным судом при отсутствии в субъектах федерации собственных конституционных судов (например, Австрия, Бель­гия, Танзания); конституционное правосудие осуществляется федеральным конституционным судом и конституционными судами или иными судебны-

425

МОДУЛЬ 2

ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ

D

ми и квазисудебными органами, учреждаемыми в субъектах федерации (ФРГ.

Россия).

Из всех федераций, где действует европейская модель конституционно­го правосудия, наибольший интерес представляют ФРГ и РФ, хотя в по­следней процесс создания органов конституционного правосудия в субъек тах федерации еще не завершился.

Таким образом, в целом уяснив задачи и наиболее характерные особен­ности организационного построения конституционного правосудия в раз­личных государствах, переходим к рассмотрению роли адвоката в таком юридическом процессе. Итак, главное задание адвоката — помочь судьям КСУ выяснить всю глубину проблемы, содержание акта, который рассма­тривается, либо правовой нормы, привести убедительную правовую и на­учную аргументацию в подтверждение позиции своего клиента, содейство­вать нахождению оптимального научно обоснованного решения, а не за­ниматься исследованием фактических данных или построением версий, которые даже и не станут рассматриваться этим судом.

Можно смело утверждать, что роль адвоката в конституционном про­цессе сводится в основном к консультированию клиента по вопросам права, т. е. фактически к научно-исследовательской работе. В таких случаях до­статочно ограничены возможности выбора той либо иной тактики отстаи­вания интересов клиента, потому что на судей КСУ, которые являются вы­сококвалифицированными юристами, не смогут особенно воздействовать процессуальные технологии или ораторские хитрости адвоката, его поведе­ние, поскольку это исключительно «работа на публику» с целью произвести хорошее впечатление на своего клиента. А для настоящей защиты прав и интересов клиента значительно важнее то, насколько глубоко адвокат вник в сущность рассматриваемой проблемы, может ли он мыслить не приклад­ными категориями права, а оценить акт, который оспаривается, с точки зрения его соответствия Конституции Украины. Для этого недостаточно быть только специалистом по уголовному, гражданскому либо иным отраслям

права.

В таком случае необходимы глубокое знание и понимание Основного Закона, научных доктрин, которые касаются проблемы, мировых тенденций развития права. Нужно также уметь моделировать вероятное развитие си­туации, главным образом с позиции выдвижения другой стороной тех или иных концептуальных идей, юридических аргументов, своевременно про­думывать возможные варианты своих контрдоводов. Следовательно, необ­ходимо быть готовым к ведению по существу научной дискуссии, участию фактически в научно-исследовательском процессе. Тем более не случайно

426

некоторые авторы определяли конституционное судебное рассмотрение дела как процесс познания. Еще одной из существенных особенностей является относительная кратковременность рассматриваемого процесса. Дело тут в том, что по затрагиваемым вопросам в Украине действует только одна су­дебная инстанция — непосредственно КСУ. Это означает, что адвокат не может приберечь «на потом» какие-либо важные факты. Он просто самим алгоритмом конституционного процесса обязывается сразу приводить все доказательства, которые у него есть. В противном случае он просто вообще рискует утратить возможность изложить их суду. Считаем, что имеет смысл задуматься над исправлением такого положения, предусмотрев в дальнейшем создание второй инстанции КСУ, что позволило бы дополнительно защищать права и свободы человека. К этому можно добавить, что сегодня конституци­онное судопроизводство фактически выделено из общей схемы правосудия в Украине, которой предусмотрена возможность рассмотрения какого-либо дела в нескольких инстанциях, т. е. первоначальный вердикт КСУ является и окончательным, что изначально исключает возможность обжалования.

Участие адвоката в подготовке дела к конституционному производству содержит рассмотрение ряда отдельных вопросов (выбор вида судебного заседания; заявление ходатайств в конституционном процессе; координация деятельности представителей клиента; особенности отвода судей; роль ад­воката насталий исполнения решений и др.). Гипотетически адвокаты могут быть представителями сторон в любых делах, которые рассматриваются КСУ. А поскольку адвокаты могут представлять как одну, так и другую сто­рону в любом виде судебных дел, то в конституционном поединке вполне могут встречаться как раз два представителя одной юридической профес­сии — адвоката. К слову, два следователя или, скажем, два прокурора как противоборствующие стороны в одном процессе никогда не могут быть по определению, а адвокаты могут.

Тем не менее, все же следует выделить основные правила поведения в КСУ. Так, правила поведения в КСУ имеют свои особенности по сравнению с основными правилами поведения в суде. Первоначально необходимо до­вести до сведения клиента положения, в соответствии с которыми стороны и их представители не имеют права использовать свои выступления в КСУ Для политических заявлений и деклараций и не должны допускать оскорби­тельных высказываний в адрес государственных органов, общественных объединений, участников процесса, должностных лиц и граждан. Кроме того, целесообразно ознакомить клиента либо его представителей с Регла­ментом КСУ, который запрещает сторонам ссылаться в своих заключитель­ных выступлениях на документы и обстоятельства, не исследованные судом.

427

МОДУЛЬ 2

Будет нелишним пояснить положения Регламента КСУ об этике поведения в суде: о форме официального обращения к КСУ и судьям («Высокий Суд» или «Уважаемый Суд», «Ваша честь» или «Уважаемый председательствую­щий», «Уважаемый судья»), а также к сторонам и другим участникам про­цесса (при упоминании их в выступлении — с обязательным добавлением слов «Уважаемый» — «Уважаемая сторона», «Уважаемый представитель стороны», «Уважаемый свидетель»). Для того, чтобы клиент чувствовал себя увереннее во время дачи показаний, следует пояснить ему п. 3 § 43 Регла­мента КСУ, который запрещает судьям прерывать своими комментариями и репликами пояснения сторон.

К сожалению, механизм исполнения актов КСУ на сегодняшний день четко не разработан. Поэтому вопросы обеспечения исполнения решений КСУ стали актуальными, ибо они порой открыто игнорируются субъектами государственной власти. В связи с этим одни ученые предлагают закрепить в законодательстве субинститут конституционного деликта и ввести санкции за неисполнение, ненадлежащее исполнение либо препятствование испол­нению решений КСУ.

Основными критериями оценки такой ответственности могут стать два признака: негативные действия или бездеятельность. Другие же ученые усматривают потребность в усилении действенности механизма политиче­ской власти и ответственности в том, чтобы сама Конституция предусматри­вала меры ответственности за несоблюдение этих решений. Кое-кто даже предлагает закрепить политическую ответственность законодательного органа за невыполнение решений КСУ и как «меру политической ответствен­ности» на депутатов предлагается предоставить возможность запрета бал­лотироваться на выборную должность в дальнейшем; отставку органа госу­дарственной власти или должностного лица по политическим мотивам.

Как же быть рядовым гражданам Украины, нуждающимся в конститу­ционной защите, но не имеющим возможности обращаться в КСУ? Как народ может осуществить свои властные полномочия, если его договор с государством — Конституция — ему непонятен или во всяком случае получить его толкование он может только через посредника? Но, может быть. КСУ защищает права народа Украины, которому целесообразно содержать своим трудом столь громоздкий и дорогостоящий институт власти? Основ­ной постулат таков: любой закон должен быть ясен каждому, умеющему читать гражданину. В противном случае этот закон — насмешка над наро­довластием.

Руководствуясь логикой здравого смысла, опираясь на преамбулу Кон­ституции, на страницах периодических изданий предлагается исключить из

428

ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ

D

Основного Закона раздел XII о Конституционном Суде полностью. Что это даст народу Украины? Первое: депутаты Верховной Рады будут более от­ветственно относиться к формированию законов. Второе: экономию средств расходуемых на чиновничество. Третье: лишение гаранта и тех, .сто стоит за ним, одного из средств манипулирования общественным сознанием. Меха­низм исполнения актов КСУ на сегодняшний день четко не разработан Поэтому вопросы обеспечения исполнения решений КСУ стали актуальны­ми, поскольку они порой открыто игнорируются субъектами государствен­ной власти.

Итак, заключительное выступление адвоката в конституционном про­цессе состоит в том, чтобы еще раз четко, последовательно и убедительно с учетом всех доказательств противоположной стороны и выясненных в ходе судебного рассмотрения проблем профессионально довести судьям позицию клиента и свои аргументы по ее обоснованию, а также подчеркнуть обще-

TTT^Z^ ,Т^РЫЙ Р^ассматРивается КСУ [19; 43; 44; 94; 5; 226; 232; 246 и др.].

Ключевые слова

Высший административный суд Украины, защитник в производстве по делам об административных право­нарушениях, институт конституционного правосудия.

429

МОДУЛЬ 2

.Я высший суд дает право на адвоката? (Dj^aHzupoeaJTua ІЇавловна, армянская журналистка