§ 2. Соотношение государственной власти и местного самоуправления. Сочетание государственной и общественной природы в местном самоуправлении

Одной из наиболее острых дискуссионных проблем при уяснении сущности местного самоуправления по-прежнему остается спор об его государственной или общественной природе. Определение местного самоуправления как деятельности населения по самостоятельному решению некоторого круга общественно значимых дел – вопросов местного значения - свидетельствует об однозначном отнесении его к публичному сектору. Однако это еще не позволяет сделать вывод о государственном или негосударственном характере местной власти.

Обобщая современные трактовки местного самоуправления как общественного института в его соотношении с государством, необходимо, прежде всего, обратить внимание на два основных направления интерпретации содержащегося в ст. 12 Конституции РФ положения о «невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти»:

<QUEST2< FONT> I. При характеристике местного самоуправления основной акцент делается на его общественной природе как формы самоорганизации граждан для совместного решения вопросов местного значения. Сторонники данной позиции опираются на следующие аргументы:

• местное самоуправление не учреждается государством, а признается им (ст. 12 Конституции РФ): признание означает, что государство видит в местном самоуправлении некий социальный институт, не обладающий свойствами государственной структуры (см.: Краснов М.А. Комментарий к статье 12 // Конституция Российской Федерации: Комментарий / Под ред. Б.Н. Топорнина, Ю.М. Батурина, Р.Г. Орехова. М., 1994. С. 102);

• местное самоуправление – общественная власть, вид публичной власти, местная (муниципальная) власть – «особая власть, не относящаяся ни к одной из трех ветвей государственной власти» (Конституция Российской Федерации: Комментарий / Под ред. Б.Н. Топорнина, Ю.М. Батурина, Р.Г. Орехова, с.3);

• право на местное самоуправление – не только коллективное право, но и естественное и неотчуждаемое право гражданина (индивидуальное право) на формирование и осуществление местного самоуправления, на самостоятельное – совместно с другими участниками – решение вопросов местного значения (См.: Четвернин В.А. 1.4.7: Местное самоуправление // Конституция Российской Федерации: Проблем. комментарий / Отв. ред. В.А. Четвернин. М., 1997. С.99);

• вопросы местного значения представляют собой “вопросы социальной жизни, которые не решаются и не должны решаться государственной властью” (Четвернин В.А. 1.4.7: Местное самоуправление // Конституция Российской Федерации: Проблем. Комментарий, с.99), а “сводятся к обеспечению жизнедеятельности населенных пунктов, к обслуживанию повседневных потребностей людей” (Краснов М.А. Комментарий к статье 12 // Конституция Российской Федерации: Комментарий, с. 103). Не случайно конституционный законодатель разграничивает “вопросы местного значения” и “государственные полномочия”, которыми органы местного самоуправления могут наделяться законом (ст. 132 Конституции РФ).

<QUEST3< FONT> II. Вторая позиция основана на тезисе о том, что признание относительной самостоятельности местного самоуправления не исключает его тесной связи с государственной властью и государством:

• местное самоуправление учреждается государством как публично-властный институт и государством же организуется в виде системы органов местного самоуправления;

• источником создания и реорганизации местного самоуправления является Конституция и закон, а не соглашение и воля населения, которое лишь имеет право участвовать в осуществлении местной власти;

• хотя органы местного самоуправления отделены от органов государственной власти (с точки зрения структурно-организационной), однако они находятся в системе государственно-властных отношений с точки зрения функциональной (Васильев В.И. Комментарий к статье 12 // Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1996, с. 49);

• предметы ведения и полномочия местного самоуправления, в том числе вопросы местного значения, имеют государственный характер, поскольку так или иначе направлены на реализацию прав и свобод граждан, гарантируемых в соответствии со ст. 19 Конституции РФ государством и подлежащих реализации в соответствии с государственными стандартами; перечень вопросов местного значения определяется государством – Конституцией РФ (ст. 132 ч. 1), Федеральным законом о местном самоуправлении (ст. 14–16); при этом многие вопросы местного значения реализуются в сферах, которые находятся также в ведении государства (здравоохранение; образование; охрана общественного порядка и др.).

В то время нельзя сказать, что рассмотренные выше два подхода к соотношению местного самоуправления и государственной власти всегда четко отграничиваются друг от друга. Как показывает анализ российской правовой литературы, сторонники обеих позиций не до конца последовательны в своей трактовке местного самоуправления как государственного или, соответственно, общественного явления, что связано с сочетанием публично-властных и общественных элементов в его природе. Подобная «нетвердость» позиций, как и относительно небогатый материал, касающийся современной дискуссии о природе местного самоуправления, свидетельствуют также, о том, что демократический принцип местного самоуправления нов для российской практики и по-прежнему находится в стадии теоретического осмысления.

При всем разнообразии имеющихся в российской литературе суждений о сущности местного самоуправления господствующей в настоящее время можно считать позицию о том, что местное самоуправление есть разновидность публичной власти – местная, муниципальная власть, которая, однако, не является государственной. Именно эта идея постоянно проводится в решениях Конституционного Суда РФ (См., напр.: Абз. 3 п. 7 мотивировочной части Постановления КС РФ по “удмуртскому делу”), находит свое отражение в законодательстве.