§ 4. Понятие и признаки муниципальных образований

<QUEST4< FONT>Как субъекты права на местное самоуправление муниципальные образования обладают следующими признаками:

• “ведают вопросами местного значения”, а также их органы вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, закрепленные в ФЗ № 131 за соответствующим типом муниципального образования, осуществлять переданные законом государственные полномочия либо участвовать в осуществлении иных государственных полномочий, если это участие предусмотрено федеральными законами, а также решать иные вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти (ст.14 -16.1, 19, 20 ФЗ № 131);

• имеют устав (муниципального образования), который разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и подлежит государственной регистрации (ст. 43, 44 ФЗ № 131), вправе устанавливать свою официальную символику (ст. 9 ФЗ № 131);

• реализуют право на объединение в ассоциации, союзы, советы и другие виды объединений муниципальных образований (ст. 8, гл.9 ФЗ № 131);

• имеют территорию и границы (ст. 10 и 11 ФЗ № 131);

• имеют выборные и иные органы и должностных лиц местного самоуправления, которые действуют в пределах муниципальных образований и уполномочены выступать от имени муниципальных образований во внешних отношениях, приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности (ч.2 ст. 1, ст. 34 и др., ч.1 ст.41 ФЗ № 131);

• за муниципальными образованиями закрепляются качества экономической и финансовой самостоятельности: именно они признаются собственниками имущества, входящего в состав муниципальной собственности (ст. 50 ФЗ № 131), а также имеют местные бюджеты, которые определяются Федеральным законом как бюджеты муниципальных образований (ч.1 ст. 52 ФЗ № 131).

Как видно из перечисленных признаков, муниципальные образования имеют целый ряд черт, присущих организациям - юридическим лицам: органы, устав, подлежащий государственной регистрации, имущество; в отношении них применяются процедуры образования и преобразования (ст. 11, 13 ФЗ № 131); не только уставы, но и сами муниципальные образования проходят процедуру государственной регистрации, вносятся в Государственный реестр муниципальных образований (см.: Правила ведения Государственного реестра муниципальных образований РФ, утв. Постановлением Правительства РФ от 1 июня 2005 г. № 350). Все эти признаки дают основание некоторым авторам говорить о муниципальных образованиях как о юридических лицах особого типа – «юридических лицах публичного права» (Горожанин В.А. Понятие и особенности правового статуса субъектов местного самоуправления в РФ: Учеб.-метод. пособие. Новосибирск: НОО Фонд содействия становлению и развитию местн. самоупр., 1997. С.19), «корпорациях публичного права» (Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Отв. ред. В.В. Лазарев. М.: Спарк, 1997. С. 68).

Несмотря на наличие отдельных признаков юридического лица и корпорации, муниципальное образование вряд ли можно охарактеризовать подобным образом. Его статус отличается от статуса юридического лица и корпорации по следующим позициям:

1. Муниципальное образование не основано на членстве, что является определяющим признаком корпорации в ее западном понимании (См., напр.: Körperschaften des öffentlichen Rechts, in: Creifelds Rechtswörterbuch. 13. Aufl. 1996. S. 719).

2. Муниципальное образование признается в соответствии с гражданским законодательством особым субъектом гражданско-правовых отношений, наряду с государством и государственным образованием, но не юридическим лицом (ст.125 ГК РФ).

3. Правами юридического лица в организационно-правовой форме муниципальных учреждений наделяются в соответствии с ФЗ № 131 и уставом муниципального образования органы местного самоуправления (ч. 2 и 3 ст.41 ФЗ № 131).

Имея собственную правосубъектность, органы местного самоуправления могут действовать в гражданском обороте также от собственного имени и в собственных интересах, что приводит к серьезным конфликтам и противоречиям, поскольку не всегда можно разобраться, в чем состоит «собственный интерес» органа. Кроме того, и в новом Федеральном законе № 131 содержится целый ряд положений, в соответствии с которыми именно органы местного самоуправления, а не муниципальные образования названы субъектами возникающих правоотношений, что, однако, не всегда является оправданным, а в некоторых случаях вносит путаницу в определение надлежащего субъекта этих отношений, а именно:

1. Субъектами наделения “отдельными государственными полномочиями субъектов РФ и Федерации” являются не муниципальные образования, а органы местного самоуправления (ст. 132 ч. 2 Конституции РФ, ст. 19 ФЗ № 131); органы местного самоуправления призваны решать и иные вопросы, не включенные в перечень вопросов местного значения, но находящиеся в компетенции местного уровня власти (см., напр.: ст.16.1, ст.20 ФЗ № 131).

2. Именно деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления (а не муниципального образования в целом) являются объектом контроля и надзора со стороны государства (ст. 77 ФЗ № 131).

3. Органы и должностные лица местного самоуправления (а не муниципальные образования) признаются субъектами ответственности перед государством, физическими и юридическими лицами (ст. 72-76 ФЗ № 131).

4. Создание муниципальных предприятий и учреждений закрепляется как функция органов местного самоуправления, именно они, а не муниципальные образования, названы в качестве учредителей муниципальных хозяйственных обществ (п. 3 ч.1 ст.17, ч. 4 ст. 51 ФЗ № 131).

5. Не муниципальное образование, а органы местного самоуправления по вопросам своей компетенции владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом, выступают в качестве стороны в договорах, совершают иные сделки в соответствии с федеральными законами (ч. 2 ст. 51 ФЗ № 131).

6. Органы местного самоуправления, а не муниципальные образования осуществляют международные и внешнеэкономические связи (п.8 ч.1 ст. 17 ФЗ № 131).

Хотя Федеральный закон и упоминает органы местного самоуправления в качестве субъектов возникающих отношений, более подробный анализ большинства таких отношений показывает, что органы выступают в них лишь как органы муниципального образования, т.е. от имени последнего. Следовательно, субъектом указанных правоотношений должно быть признано муниципальное образование. Пока же получается, что в результате реализации полномочий органами, могут возникать последствия двоякого рода: и для органа, и для муниципального образования. Так, например, при осуществлении международных и внешнеэкономических связей речь, очевидно, должна идти не о сотрудничестве органов, а о сотрудничестве муниципальных образований, от которых производно сотрудничество между их органами. Субъектом, создающим муниципальные предприятия и учреждения, должно быть также муниципальное образование: компетентные органы в соответствии с содержащимся в уставе муниципального образования распределением обязанностей, лишь оформляют решение. Тем более что владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности – вопрос местного значения соответствующего муниципального образования. Согласно же действующему Закону создается ситуация, когда не муниципальное образование, а орган местного самоуправления – муниципальное учреждение – является учредителем других муниципальных предприятий и учреждений.

Представляется, созрела необходимость устранить имеющуюся в настоящее время в федеральном законодательстве не всегда оправданную подмену муниципальных образований органами местного самоуправления, преодолеть непоследовательность федерального, а вслед за ним и регионального законодателя, в определении истинной роли муниципальных образований и органов местного самоуправления в муниципально-правовых отношениях. Статус органов местного самоуправления как представителей самостоятельных публичных субъектов (муниципальных образований), очевидно, не должен связываться с наличием у них статуса юридического лица.