§ 3. Демократическая государственность и народовластие. Виды и формы народовластия. Прямое народовластие и народное представительство

Российская Федерация провозглашается демократическим государством (ч. 1 ст. 1 Конституции РФ), в котором вся власть исходит от народа (ст. 3). Среди традиционно различаемых видов или, точнее, аспектов суверенитета — народного, национального и государственного — исходное значение имеет народный суверенитет, который предполагает верховное и неотчуждаемое право народа на власть, особую роль народа как первоосновы власти.

Понятие «суверенитет» перешло в систему либеральных ценностей из разряда характеристик абсолютной монархии. Термин «суверенитет» имеет французское происхождение: первоначально суверенами называли тех, кто занимал относительно более высокое положение по рангу, а с XVI в. данное обозначение стали применять исключительно к королю как носителю высшей власти в государстве. Так возникла идея династического суверенитета, обосновывавшая право монарха на монопольное осуществление власти. Ей на смену пришла идея народного суверенитета. В учении Ж.-Ж. Руссо народу, наделенному «общей волей», в которую сводились отдельные частные воли, передавались по сути черты монарха. «Общая воля» народа проводилась через государство и закон, которым противостояло правительство как аппарат государственной власти. При этом верховная народная власть ничем не ограничивалась.

По мере утверждения демократических форм государственной власти концепция первичности суверенитета народа, хотя и с некоторыми модификациями, стала атрибутом конституции. В Конституции РФ идея демократического государства и народовластия проявляется в следующем:

1. Многонациональный народ Российской Федерации — единая социальная общность, совокупность граждан, «соединенных общей судьбой на своей земле» (преамбула Конституции РФ), коллективный субъект конституционных правоотношений — носитель суверенитета и единственный источник всякой публичной власти — как государственной, так и местного самоуправления (ч. 1 ст. 3 Конституции РФ). Государственный суверенитет, государственная власть производны от народного суверенитета.

В то же время многонациональный народ Российской Федерации в соответствии с заложенной в российской Конституции концепцией основ конституционного строя не просто нечто целое. Это должно быть сообщество индивидов, права и свободы которых признаются высшей ценностью (ст. 2 Конституции РФ). Демократическое государство, т. е. государство, реализующее идею народовластия, предполагает наличие гражданского общества. Это общество, члены которого — политически и экономически свободные индивиды — реально участвуют в делах государства, общество, в котором существуют объективные и субъективные предпосылки для гражданской активности и самоорганизации, создания основных самостоятельных и полноправных институтов гражданского общества (территориальное общественное самоуправление, объединения и ассоциации граждан, средства массовой информации, формы экономической деятельности и др.), реализации и защиты прав и свобод граждан, выполнения ими обязанностей.

2. Будучи источником власти, народ выступает в качестве участника властеотношений и осуществляет свою власть двумя основными способами — непосредственно (непосредственная (прямая) демократия) или через органы народного представительства — органы государственной власти и органы местного самоуправления (представительная демократия) (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ).

3. Прямое народовластие реализуется через различные формы осуществления власти и участия граждан в сфере политики, в формировании и реализации государственной власти и местного самоуправления.

Высшим проявлением прямого народовластия провозглашаются референдум и свободные выборы: таким образом, этим двум формам непосредственной демократии придается особое значение (ч. 3 ст. 3 Конституции РФ). Указанное положение связано не только с важностью вопросов, решаемых народом посредством выборов и референдума, или с особыми гарантиями демократической процедуры их организации и проведения, но и с юридическим значением результатов. Решения, принимаемые народом в этих случаях, являются обязательными для исполнения всеми, не нуждаются в каком-либо утверждении, их реализация не зависит от усмотрения органов государственной власти или местного самоуправления.

Свободные выборы обеспечивают формирование органов народного представительства в соответствии с волей большинства и с учетом интересов меньшинства (при пропорциональной избирательной системе). Выборы — форма прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица (подп. 9 ст. 2 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» /далее: ФЗ № 67/).

Референдум представляет собой форму прямого волеизъявления граждан Российской Федерации по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений. Это волеизъявление осуществляется посредством голосования граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме (подп. 53 ст. 2 ФЗ № 67). Решение, принятое на референдуме, является обязательным и не нуждается в дополнительном утверждении (п. 1 ст. 73 ФЗ № 67). Если же для реализации такого решения требуется издание закона или иного нормативного правового акта, соответствующий орган государственной власти или местного самоуправления в 15-дневный срок со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме, обязан определить срок (не более трех месяцев) для подготовки и (или) принятия данного нормативно-правового акта (п. 9 ст. 73).

Прямое народовластие не исчерпывается названными высшими формами его проявления. Спектр форм непосредственной демократии очень широк, причем в законодательстве отсутствует их исчерпывающий перечень. Наибольшие возможности для осуществления прямого народовластия сосредоточены на низовом уровне публичной власти, максимально приближенном к населению. Не случайно местное самоуправление определяется прежде всего как «форма осуществления народом своей власти» (ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» /далее: ФЗ № 131/). Наряду с муниципальными выборами и местным референдумом, названный Федеральный закон № 131 предусматривает следующие формы прямого народовластия на местном уровне:

• отзыв депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления (ч.1-3, ч.7 ст. 24);

• голосование граждан по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования (ч. 3-7 ст. 24);

• сход граждан, проводимый в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек для решения вопросов местного значения и осуществляющий полномочия представительного органа местного самоуправления (ст. 25);

• правотворческую инициативу граждан — внесение инициативной группой граждан проекта муниципального правового акта в компетентный орган местного самоуправления (ст. 26);

• собрания граждан (ст. 29), в том числе в границах территорий, на которых осуществляется территориальное общественное самоуправление,

• самоорганизация граждан по месту жительства в частях территории поселения в различных формах территориального общественного самоуправления для самостоятельного и под свою ответственность осуществления гражданами собственных инициатив по вопросам местного значения (ст. 27);

• публичные слушания, на которых жители обсуждают проекты муниципальных правовых актов по вопросам местного значения (ст. 28);

• опросы граждан в целях выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления (ст. 31);

• индивидуальные и коллективные обращения граждан в органы местного самоуправления (ст. 32).

Перечисляя формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и непосредственного участия в его осуществлении, ФЗ № 131 оставляет перечень открытым, при этом указывает и на возможность использования иных форм, не противоречащих Конституции РФ и законам (ст. 33).

4. Народное представительство — не менее важное проявление народовластия: речь идет о реализации воли народа через представителей, прежде всего объединенных в рамках представительных органов. Формы народного представительства, т. е. представительной демократии, достаточно разнообразны.

В узком специальном смысле они включают коллегиальные органы, наделенные властными полномочиями, сформированные народом непосредственно или косвенно, члены которых представляют различные социальные, национальные, региональные интересы – представительные (законодательные) органы государственной власти и представительные органы муниципальных образований.

В широком же смысле это не только собственно представительные органы государственной власти или представительные органы муниципальных образований, принимающие обязательные для исполнения всеми (т.е. властные) решения и состоящие из депутатов (членов), призванных выразить в своей деятельности в рамках представительного органа интересы всего народа, населения территории. Речь идет также о должностных лицах, которые могут быть охарактеризованы как единоличные органы власти, формируемые гражданами непосредственно на основе свободных выборов – Президент РФ, главы муниципальных образований, либо косвенно – высшие должностные лица субъектов РФ, наделяемые полномочиями законодательными органами субъектов РФ по представлению Президента РФ.

Кроме того, наряду с властными формами, народное представительство может выражаться в формах общественных: имеются в виду представительные органы, создаваемые или созываемые для общественной экспертизы законопроектов, иных решений властных органов, для общественного контроля за деятельностью властных структур. Мнения и заключения таких органов не являются обязательными для исполнения, но подлежат обязательному рассмотрению органом, принимающим решение. Примером данной формы народного представительства является Общественная палата РФ, состоящая из граждан РФ, имеющих особые заслуги перед государством и обществом, утверждаемых Президентом РФ, а также представителей общероссийских, межрегиональных и региональных общественных объединений, не являющихся политическими партиями (см.: Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. «Об Общественной палате РФ»).

quest3По способу формирования представительные органы можно подразделить на две группы: а) формируемые народом (населением) непосредственно на основе всеобщих, равных, прямых выборов (формы прямого народного представительства); б) формируемые косвенным путем – через органы прямого народного представительства или иные органы, избранные непосредственно народом (формы косвенного народного представительства).

1. К представительным органам, формируемым народом (населением) непосредственно, относятся:

   • Государственная Дума - палата Федерального Собрания РФ — парламента Российской Федерации, представительного и законодательного органа Российской Федерации, состоящая из 450 депутатов: в декабре 2007 года прошли выборы депутатов Государственной Думы пятого созыва; весь депутатский корпус избирался по системе пропорционального представительства (пропорциональная избирательная система), т.е. по единому федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями – политическими партиями;

   • законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации (при двухпалатной структуре — одна из палат), избираемые непосредственно гражданами Российской Федерации, причем не менее 50 % депутатов должны быть избраны по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями, в качестве которых выступают политические партии;

   • представительные органы муниципальных образований, состоящие из депутатов, которые избираются населением на муниципальных выборах: порядок муниципальных выборов устанавливается законами субъектов РФ; выборы могут проводиться как по мажоритарной избирательной системе (что чаще), так и по пропорциональной системе.

2. Вместе с тем не все представительные органы власти, как и выборные должностные лица, избираются прямыми выборами (т.е. не все из них являются формами прямого народного представительства). В отдельных случаях допускается и косвенное народное представительство. Оно, в частности, необходимо для учета интересов отдельных сообществ или территориальных образований. Формы такого представительства можно соответственно охарактеризовать как формы косвенного народного представительства. Совет Федерации, еще одна палата Федерального Собрания РФ, призванная в первую очередь представлять, выражать и согласовывать интересы субъектов Российской Федерации, состоит из членов — представителей от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти (ч. 2 ст. 95 Конституции РФ). Член Совета Федерации от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирается этим органом на срок его полномочий; член Совета Федерации от исполнительного органа назначается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на срок его полномочий (ст.2, 4 Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 5 августа 2000 г.). С 2011 года в качестве кандидатов для избрания (назначения) в члены Совета Федерации будут предлагаться граждане РФ, являющиеся депутатами законодательного органа соответствующего субъекта Федерации либо депутатами представительных органов муниципальных образований, расположенных на его территории (ч.3 ст.1 Федерального закона о порядке формирования Совета Федерации в редакции Федерального закона № 21-ФЗ от 14 февраля 2009 г.). Таким образом, Совет Федерации производен от органов, сформированных непосредственно народом.

Субъекты Российской Федерации, самостоятельно определяя систему органов государственной власти на основе Конституции РФ и общих принципов, предусмотренных федеральным законом, также вправе установить двухпалатную структуру законодательного (представительного) органа. Порядок формирования второй палаты закрепляется субъектом Российской Федерации самостоятельно в его конституции (уставе), законе, при этом может быть установлен вариант косвенного народного представительства — палата формируется из представителей административно-территориальных единиц или муниципальных образований. Представительный орган муниципального района в соответствии с ФЗ № 131 не обязательно избирается на муниципальных выборах: он может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения каждого поселения нормой представительства (п. 1 ч. 4 ст. 35). Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) наделяется полномочиями законодательным (представительным) органом субъекта РФ по представлению Президента РФ (п.1-3 ст.18 Федерального закона № 184 в редакции Федерального закона от 11 декабря 2004 г.). Глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования также может избираться либо на муниципальных выборах непосредственно населением, либо представительным органом муниципального образования из своего состава (п. 1 ч. 2 ст.36 ФЗ № 131).

Все иные государственные или муниципальные органы производны от органов, сформированных народом. Так, в определении статуса, формировании федеральных государственных органов, принятии решений о замещении в указанных органах высших государственных должностей так или иначе задействованы или Президент РФ, или Федеральное Собрание РФ, или оба названных органа государственной власти:

• статус федеральных государственных органов, порядок формирования и работы определяются или конкретизируется в федеральных законах либо федеральных конституционных законах, являющихся продуктом законодательной деятельности Федерального Собрания РФ, субъектов законодательной инициативы, а также деятельности Президента РФ по подписанию и обнародованию федеральных законов;

• Президент РФ при участии Государственной Думы формирует состав Правительства РФ — назначает с ее согласия Председателя Правительства РФ, а также назначает на должность по предложению Председателя Правительства РФ заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров (п. «а», «д» ст. 83, п. «а» ч. 1 ст. 103, ст. 111, ч. 2 ст. 112 Конституции РФ);

• Президент РФ утверждает структуру федеральных органов исполнительной власти по предложению Председателя Правительства РФ (ч. 1 cт. 112 Конституции РФ);

• Совет Федерации по представлению Президента РФ назначает на должности судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ (п. «е» ст. 83, п. «ж» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ);

• Президент РФ назначает судей других федеральных судов (п. «е» ст. 83 Конституции РФ);

• Совет Федерации назначает на должность по представлению Президента РФ Генерального прокурора РФ (п. «е» ст. 83, п. «з» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ);

• Государственная Дума по представлению Президента РФ назначает на должность Председателя Центрального Банка РФ (п. «г» ст. 83, п. «в» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ);

• Государственная Дума и Совет Федерации формируют на паритетных началах состав Счетной палаты — постоянно действующего органа государственного финансового контроля, подотчетного Федеральному Собранию РФ (п. «и» ч. 1 ст. 102, п. «г» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ);

• Государственная Дума назначает на должность Уполномоченного по правам человека (п. «д» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ);

• Государственная Дума, Совет Федерации и Президент РФ на паритетных началах формируют состав Центральной избирательной комиссии Российской Федерации: каждый орган назначает по пять членов этой Комиссии (п. 4 ст. 21 ФЗ № 67).

Коллегиальные представительные органы государственной власти и местного самоуправления (органы народного представительства в узком смысле) занимают особое место в системе публичной власти, они реализуют функции, которые по своей природе являются функциями представительного органа и не могут быть переданы каким-либо другим органам (исключительные полномочия представительного органа): законодательная функция на уровнях государственной власти и правотворческая функция (принятия важнейших муниципальных нормативных правовых актов) на уровне местного самоуправления; функция принятия бюджета и контроля за его исполнением; функция контроля за исполнением соответственно законов и важнейших муниципальных правовых актов.

5. Приведенный выше анализ различных проявлений прямой демократии, а также форм народного представительства показывает, что народовластие нельзя считать властью абсолютной и ничем не ограниченной. Конституция устанавливает рамки не только для государственной власти, но и для народовластия. В первую очередь такими рамками являются права и свободы человека и гражданина, которые также неотчуждаемы, как и право народа на власть, и над которыми народовластие не преобладает, хотя и может находить в них свое проявление. Народовластие осуществляется в формах, сфера применения которых имеет свои пределы: не все должности замещаются путем всеобщих и свободных выборов, не всякий вопрос можно вынести на референдум. Процедуры реализации форм народовластия определяются законами. Оценка юридической силы решений, принятых непосредственно народом, должна производиться с учетом и на основе принципа верховенства Конституции РФ и законов. Даже решения, принятые на выборах и референдумах, не являются абсолютными: итоги голосования, результаты выборов, референдума могут быть признаны недействительными в порядке и случаях, предусмотренных законом (п. 9 ст. 70 ФЗ № 67); решение, принятое на референдуме, может быть отменено судом по основаниям, указанным в законе (п. 6 и 7 ст. 73 ФЗ № 67).

6. Захват власти, присвоение властных полномочий в обход ее основного источника и субъекта — народа — не допускаются. Власть, так или иначе не исходящая от народа, не может быть признана легитимной. Власть народа неотчуждаема: уполномочивая своих представителей на осуществление власти, народ оставляет за собой свою суверенную волю. Конституция РФ закрепляет гарантию создания охранительного механизма народовластия: захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону (ч. 4 ст. 3 Конституции РФ), и прежде всего по Уголовному кодексу РФ. Данный Кодекс содержит, в частности, следующие составы преступлений против государственной власти: насильственный захват власти или насильственное удержание власти (ст. 278), вооруженный мятеж (ст. 279), присвоение полномочий должностного лица (ст. 288).