§ 5. Типы муниципальных образований. Принципы создания муниципальных образований и критерии разграничения муниципальных образований различных типов

<QUEST5< FONT>В ФЗ № 131 муниципальные образования разграничиваются на типы и уровни в зависимости от их статуса:

• городское или сельское поселение (первый низовой уровень муниципальных образований, входящих в муниципальный район);

• муниципальный район (второй уровень муниципальных образований, объединяющий поселения и межселенные территории, где решаются вопросы местного значения межпоселенческого характера);

• городской округ (городское поселение, не входящее в муниципальный район, где решаются вопросы местного значения поселения и муниципального района);

• внутригородская территория города федерального значения (часть территории города федерального значения, в которой осуществляется местное самоуправление).

Наделение территории (городских и сельских населенных пунктов, районов) статусом муниципального образования соответствующего типа и уровня, установление его границ и наименования производится законом субъекта РФ в соответствии с принципами, критериями и требованиями, установленными ФЗ № 131 (ч.2 ст.10, ч.3 ст.85 ФЗ № 131). Таким образом, вопросы муниципально-территориального устройства находятся в сфере ведения государства: порядок наделения территорий статусом муниципальных образований, установления и изменения их границ, преобразования определяется Федерацией, сама же территориальная реформа производится прежде всего, субъектамиов РФоссийской Федерации и их органов на основе закрепленных в федеральном законодательстве принципов. Исключение составляют лишь города федерального значения, которые самостоятельно, но с учетом мнения населения внутригородских муниципальных образований регулируют порядок и осуществляют установление и изменение их границ, их преобразование. В Санкт-Петербурге, в частности, указанные вопросы определяются в Законе № 237-30 от 7 июня 2005 г. «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» (ст. 7, 8; далее – Закон № 237-30) и в Законе № 411-68 от 25 июля 2005 г. «О территориальном устройстве Санкт-Петербурга» (ст. 1 и ч.2 ст.26; далее – Закон № 411-68).

<QUEST6< FONT>Процедура наделения статусом в соответствии с планом реформирования местного самоуправления коснулась как ранее существовавших, так и вновь образованных муниципальных образований. В п.1 ч.1 ст.85 ФЗ № 131 органам государственной власти субъектов РФ было дано поручение завершить указанную процедуру до 1 марта 2005 г. В случае, если субъекты РФ не выполняли данное поручение в указанный срок, соответствующая задача возлагалась на уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти (абз.2 ч.3 ст.85 ФЗ № 131). Наделение статусом муниципальных образований сопровождалось установлением или утверждением их границ законом субъекта РФ, которое допускалось на первом этапе реформы в виде картографического описания. Описание и утверждение границ муниципальных образований в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства должно быть произведено на следующем этапе муниципальной реформы, но не позднее 1 января 2009 г. (абз.2 ч.3 ст.85 ФЗ № 131). По состоянию на 1 октября 2006 г. было принято 1757 законов субъектов РФ о наделении статусом и установлении границ муниципальных образований (проблемы сохранялись лишь в Республике Ингушетия и Чеченской Республике), а общее число муниципальных образований достигло 24 210, из них вновь образованные составили 12,5 тысяч, т.е. 51,6 % от общего числа муниципальных образований (Итоги мониторинга реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». М.: Министерство регионального развития РФ, 2006. С.3-5).

Кроме того, в рамках первого этапа территориальной реформы субъекты РФ должны были произвести по мере необходимости следующие процедуры:

• упразднения не позднее 1 января 2006 г. тех муниципальных образований, существование которых не соответствовало требованиям и критериям ФЗ № 131 (в частности, муниципальных образований, входящих в состав муниципальных образований – городских поселений (городских округов) и находящихся в пределах городской черты; внутригородских муниципальных образований в городских поселениях и городских округах; муниципальных образований – районов, состоящих из не более двух поселений) (абз. 5, 6, 8, 9, 10 ч.3 ст.84 ФЗ № 131);

• изменения границ и преобразования муниципальных образований, например, в результате 1) исключения территорий населенных пунктов, находящихся за пределами городской черты из состава территории существующего городского муниципального образования; 2) в результате наделения городского населенного пункта, расположенного в границах района, статусом городского округа (преобразование района) (абз.3, 5, 7 ч.3 ст.84 ФЗ № 131).

Можно выделить следующие общие принципы наделения муниципальных образований статусом, образования и преобразования муниципальных образований, установления и изменения их границ, осуществления иных муниципально-территориальных преобразований:

1. Принцип учета административно-территориальных границ:

• территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения (п.12 ч.1 ст.11 ФЗ № 131);

• несколько населенных пунктов могут составлять территорию городского или сельского поселения только при условии, если они объединены общей территорией (п.5 и 6 ч.1 ст.11 ФЗ № 131);

• территория поселения должна полностью входить в состав муниципального района (п.16 ч.1 ст.11 ФЗ № 131);

• муниципальный район включает только такие поселения и межселенные территории, которые объединены общей территорией (абз.5 ч.1 ст.2 ФЗ № 131);

• территория одного поселения не может входить в состав территории другого поселения (п.13 ч.1 ст.11 ФЗ № 131);

• в Санкт-Петербурге внутригородское муниципальное образование не может располагаться на территории нескольких районов Санкт-Петербурга (ч.2 ст.7 Закона Санкт-Петербурга № 411-68).

2. Принцип учета мнения населения:

• наделение населения правом выдвижения инициативы изменения границ муниципальных образований, их преобразования (ч.1 ст.12, ч.1 ст.13 ФЗ № 131);

• требование обязательного вынесения вопроса о преобразовании муниципального образования на публичные слушания (п.4 ч.2 ст.28 ФЗ № 131);

• использование различных форм учета мнения населения по вопросам муниципально-территориальных преобразований: предложения, высказанные в рамках публичных слушаний; учет мнения населения, выраженный представительным органом муниципального образования; согласие населения, выраженное в рамках голосования, проводимого по процедуре местного референдума, либо на сходах граждан (ч.2-4 ст.12, ч.3-7 ст.13 ФЗ № 131).

3. Принцип сочетания двухуровневой системы муниципальных образований с не подчиненностью одних муниципальных образований другим:

• муниципальные образования – поселения входят в муниципальный район, однако обладают относительной самостоятельностью от районных органов, не находятся в иерархической зависимости от них: имеют собственный круг вопросов местного значения; собственные органы местного самоуправления; собственный бюджет и имущество;

• территория муниципального образования – городского округа не входит в состав территории муниципального района (п.14 ч.1 ст.11 ФЗ № 131).

4. Принцип приближенности муниципальных образований (местного самоуправления) к населению:

• признание городского и сельского поселения в качестве основного базового типа муниципальных образований: использование поселенческого принципа создания муниципальных образований – формирование муниципальных образований на базе «естественных» поселений – в исторически сложившихся местах компактного проживания населения, что связано с ориентацией конституционного законодателя на осуществление местного самоуправления в первую очередь в городских, сельских поселениях, хотя организация местного самоуправления на иных территориях также не исключается (ст.131 Конституции РФ);

• образование поселений, независимо от наличия достаточной материально-финансовой основы для решения возложенных на них вопросов, исходя из критериев численности и плотности населения и приближенности (пешеходной доступности) административного центра (ч.1 ст.11 ФЗ № 131);

• образование городских округов и муниципальных районов при наличии необходимой социальной, транспортной и иной инфраструктуры, а также с учетом необходимости создания условий для решения соответствующих вопросов (п.15 ч.1, ч.2 ст.11 ФЗ № 131).

Таким образом, принцип достаточности социально-экономического потенциала территории не является универсальным, а касается только определения статуса и границ городских округов и муниципальных районов.

5. Принцип учета национальных, исторических, географических, экономических, статусных и иных особенностей территории:

• при отсутствии утвержденного генерального плана границы городского поселения определяются на основании исторически сложившейся территории города (поселка) (абз.4 ч.3 ст. 85 ФЗ № 131);

• административный центр муниципального образования определяется не только с учетом сложившейся социальной инфраструктуры, но и на основе местных традиций (абз.18 ч.1 ст.2 ФЗ № 131);

• территории и границы муниципальных образований, в которых исторически сложились традиционные формы отгонного животноводства, устанавливаются с учетом законодательства субъекта РФ, регулирующего порядок определения территорий и использования земель в целях отгонного животноводства, и особенностей расселения населения на указанных территориях (абз.7 ч.3 ст.85 ФЗ № 131);

• универсальные критерии установления границ сельского поселения и границ муниципального района с учетом пешеходной или соответственно транспортной доступности административного центра муниципального образования для населения могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях (п.11 ч.1 ст.11 ФЗ № 131);

• критерии численности сельского населения при установлении границ сельских поселений определяются в зависимости от плотности населения территории (п.6 ч.1 ст.11 ФЗ № 131);

• особенности статуса субъектов РФ – городов федерального значения, необходимость обеспечения единства городского хозяйства обусловливают наличие особенностей в статусе их муниципальных образований – внутригородских территорий городов федерального значения (ст.79 ФЗ № 131);

• особенностями отличается муниципально-территориальное устройство закрытых административно-территориальных единиц, наукоградов и приграничных территорий (ст.80-82 ФЗ № 131).

Наряду с общими принципами наделения статусом муниципальных образований, установления и изменения их границ, осуществления муниципально-территориальных преобразований, ФЗ № 131 предусматривает критерии, которым должна отвечать территория, наделяемая статусом муниципального образования того или иного типа.

Наделение территорий статусом муниципальных образований – городских поселений, а также установление их границ должно осуществляться с соблюдением следующих критериев:

1. в состав территории входит один город или один поселок, в частности, исторически сложившиеся земли этих населенных пунктов, независимо от форм собственности и целевого назначения (п.3, 4, 5 ч.1 ст.11 ФЗ № 131);

2. в соответствии с генеральным планом в городское поселение могут включаться прилегающие к городу (поселку) земли общего пользования, территории традиционного природопользования, рекреационные земли, земли для развития поселений, т.е. предназначенные для развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры городского поселения, в том числе территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями (п.3, 5 ч.1 ст.11 ФЗ № 131): таким образом, городское поселение может включать в себя несколько прилегающих к городской черте населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями;

3. если наделяемый статусом поселения город (поселок) не имеет утвержденного генерального плана либо его сложившаяся территория выходит за пределы городской черты, а также между городом (поселком) и другими муниципальными образованиями имеются не разрешенные в судебном порядке споры по территориям, границы соответствующего городского поселения утверждаются:

• на основании исторически сложившейся территории города (поселка);

• в соответствии с границами земельных участков, выделенных для городской застройки, и территорий, предназначенных для развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры города (поселка);

• в соответствии с правовыми актами, определяющими границы территорий и земельных участков и устанавливающими принадлежность оспариваемых территорий и земельных участков к территории города (поселка) (абз.3 – 6 ч.3 ст.85 ФЗ № 131).

Городское поселение может быть наделено законом субъекта РФ статусом городского округа при соблюдении следующих условий:

• если в городском поселении имеется сложившаяся социальная, транспортная и иная инфраструктура, необходимая для решения вопросов местного значения, закрепленных за городским округом, и для осуществления передаваемых законами отдельных государственных полномочий;

• если в прилегающем муниципальном районе также имеется достаточная инфраструктура для решения вопросов местного значения муниципального района и выполнения отдельных государственных полномочий, передаваемых законами (ч.2 ст.11 ФЗ № 131).

Статус сельского поселения получает один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов с учетом следующих критериев:

А) Критерий численности населения:

• сельское поселение может состоять из одного сельского населенного пункта (поселка), если его численность населения составляет более 1000 человек (для территории субъектов Федерации или муниципальных районов с высокой плотностью населения – более 3000 человек) (п.6 ч.1 ст.11 ФЗ № 131);

• сельское поселение, как правило, включает территории нескольких сельских населенных пунктов, объединенных общей территорией, если численность населения в каждом из них составляет менее 1000 (для территории с высокой плотностью населения – менее 3000 человек) (п.6 ч.1 ст.11 ФЗ № 131);

• в порядке исключения в соответствии с законами субъекта РФ статусом сельского поселения может быть наделен сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек с учетом плотности населения субъекта РФ и доступности территории поселения (п.8 ч.1 ст.11 ФЗ № 131).

Б) Критерий доступности административного центра сельского поселения:

• границы сельского поселения, состоящего из двух и более населенных пунктов, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав: исключение составляют территории с низкой плотностью сельского населения, отдаленные и труднодоступные местности (п.11 ч.1 ст.11 ФЗ № 131).

Муниципальные районы включают территории городских и сельских поселений, за исключением городских округов, а также межселенные территории (п.2 ч.1 ст.11 ФЗ № 131). Кроме того, в состав муниципального района могут непосредственно включаться населенные пункты на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях с численностью населения менее 100 человек, не наделенные статусом сельского поселения и не входящие в состав поселения, если решение о непосредственном вхождении в район принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте (п.9 ч.1 ст.11 ФЗ № 131). Границы муниципального района определяются на основе следующих критериев:

• необходимость создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера районными органами местного самоуправления, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных переданных законами государственных полномочий;

• транспортная доступность до административного центра муниципального района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в район: исключение составляют территории с низкой плотностью сельского населения, отдаленные и труднодоступные местности (п.11 ч.1 ст.11 ФЗ № 131).

Административный центр муниципального района, т.е. населенный пункт, в котором определено местонахождение органов местного самоуправления района, и, прежде всего, районного представительного органа, также устанавливается законом субъекта РФ: статус административного центра может быть придан также городу (поселку), имеющему статус городского округа и расположенному в границах муниципального района (п.10 ч.1 ст.11 ФЗ № 131).

Виды внутригородских территорий городов федерального значения устанавливаются законами городов. В Санкт-Петербурге внутригородскими муниципальными образованиями признаются 81 муниципальный округ, 9 городов, 21 поселок (всего 111 муниципальных образований), которые расположены в границах 18 административных районов Санкт-Петербурга, не являющихся муниципальными образованиями, а представляющими территориальный уровень городской государственной власти (ст.2, 7 Закона № 411-68). В Москве внутригородские муниципальные образования не разграничиваются на типы, их границы в основном совпадают с границами 123 административных районов г. Москвы: исключение составляют лишь муниципальные образования города Зеленограда – 5 внутригородских муниципальных образований на территории трех административных районов. Соответственно в Москве создано 125 внутригородских территории города федерального значения (Закон города Москвы № 59 от 15 октября 2003 г. «О наименованиях и границах внутригородских муниципальных образований в городе Москве»).