§ 3. Полномочия Президента

<QUEST4< FONT>Конституционно-правовой статус Президента РФ как главы государства, гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности раскрывается в его полномочиях, которые могут быть сгруппированы по различным основаниям. Одним из критериев классификации президентских полномочий могут служить органы, представляющие различные ветви и уровни власти, с которыми Президент РФ взаимодействует, обеспечивая согласованное функционирование государственной власти:

• полномочия в сфере взаимодействия с федеральным парламентом, которые реализуются Президентом в процессе назначения выборов в Государственную Думу и ее роспуска, участия в законотворческой деятельности, в процессе формирования государственных органов и назначения должностных лиц; в процессе обеспечения обороны и безопасности государства, а также реализации внешнеполитической функции государства (ст.84, 87, 88, 102, 103, 111 Конституции РФ);

• полномочия в сфере взаимодействия с федеральными органами исполнительной власти: назначает Председателя Правительства РФ с согласия Государственной Думы (п. «а» ст.83 Конституции РФ) и членов Правительства по представлению Председателя (п. «д» ст.83 Конституции РФ), вправе председательствовать на заседаниях Правительства (п. «б» ст.83 Конституции РФ), утверждает структуру федеральных органов исполнительной власти (ч. 1 ст. 112 Конституции РФ), непосредственно руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Председателя Правительства РФ положения о них и назначает руководителей и заместителей руководителей этих органов (ст. 32 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве РФ» в ред. от 19 июня 2004 г.), вправе отменять постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента (ч.3 ст.115 Конституции РФ), вправе принимать решение об отставке Правительства (п. «в» ст.83, ч.2 ст.117 Конституции РФ), которое также слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом (ст. 116 Конституции РФ);

• полномочия в сфере взаимодействия с федеральными судами: представляет в Совет Федерации для назначения на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ; назначает на должность судей иных федеральных судов (п. «е» ст.83 Конституции РФ); обращается в Конституционный Суд с запросами о проверке конституционности нормативных правовых актов и договоров, указанных в ч. 2 ст. 125 Конституции, а также о толковании Конституции РФ, вправе обратиться в Конституционный Суд РФ с ходатайством о разрешении спора о компетенции (ч. 3 и 5 ст. 125 Конституции РФ); обращается в иные суды (ч. 1 ст. 85 Конституции РФ);

• полномочия в сфере взаимодействия с органами государственной власти субъектов РФ: осуществляет взаимодействие с субъектами РФ через институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, через совещательный и консультативный орган при Президенте РФ – Государственный Совет (Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 года № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе»; Указ Президента Российской Федерации от 1 сентября 2000 года № 1602 «О Государственном совете Российской Федерации»); использует согласительные процедуры для преодоления разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов (ч. 1 ст. 85 Конституции РФ); приостанавливает действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85 Конституции РФ); в порядке, предусмотренном Федеральным законом № 184-ФЗ от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (далее – ФЗ № 184), предлагает кандидатуру высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа власти) субъекта РФ законодательному органу субъекта РФ и участвует в наделении его полномочиями (п.4.1 ст.9, ст.18); отрешает от должности высших должностных лиц субъектов РФ, распускает законодательный (представительный) орган субъекта РФ, использует иные меры федерального воздействия на органы государственной власти субъектов РФ (п.4, 4.1 ст.9, ст.19).

Для классификации президентских полномочий могут быть избраны и другие критерии, в частности – сферы государственной деятельности:

1. Полномочия в законотворческой сфере: Президент обладает правом внесения предложений о пересмотре и поправках Конституции РФ (ст. 134 Конституции), правом законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104 Конституции РФ), причем законопроекты, внесенные Президентом в качестве срочных, подлежат внеочередному рассмотрению на заседании Государственной Думы; Президент РФ подписывает и обнародует принятые федеральные законы (ч.1 и 2 ст. 107 Конституции РФ); вправе в 14-дневный срок с момента поступления закона отклонить его (ч. 3 ст. 107 Конституции РФ), мотивировав такое отклонение (П. 3 резолютивной части Постановления Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 г. № 10-П по делу о толковании отдельных положений ст. 107 Конституции Российской Федерации – далее: Постановление по делу о статье 107 Конституции). В Постановлении по делу о статье 107 Конституции определено, что отклонение федерального закона Президентом РФ, предусмотренное ч. 3 ст. 107 Конституции РФ, означает принятое в течение четырнадцати дней с момента получения закона решение Президента Российской Федерации об отказе в его подписании (вето) с указанием мотивов такого отказа. Вето Президента является основанием для нового рассмотрения отклоненного закона (для доработки закона с учетом возражений Президента и новому принятию закона в измененной редакции либо для преодоления вето Президента путем одобрения закона в прежней редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа соответственно членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы).Президент Российской Федерации не вправе не подписать отклоненный им ранее федеральный закон после повторного его одобрения Государственной Думой и Советом Федерации в течение семи дней со дня получения постановлений палат Федерального Собрания об одобрении закона в первоначальной редакции и обязан обнародовать этот закон.

Вместе с тем, не является отклонением федерального закона в смысле ч. 3 ст. 107 Конституции РФ возвращение Президентом РФ федерального закона в соответствующую палату Федерального Собрания, возможное только в случае нарушения палатой установленных Конституцией РФ требований к порядку принятия федеральных законов и предусмотренных ею условий и процедур (абз. 2 п. 3 резолютивной части Постановления по делу о ст.107 Конституции).

Если же между палатами Федерального Собрания РФ и Президентом РФ возникает спор о том, имели ли место нарушения требований к порядку принятия закона, и стороны не достигают в этом споре согласия, то разрешение такого спора не находится в компетенции Президента РФ или какой-либо палаты Федерального парламента, а относится к ведению судебных органов, в частности Конституционного Суда. Как было отмечено в Постановлении по делу о ст.107 Конституции, споры между субъектами законодательного процесса в связи с порядком принятия федерального закона в случае недостижения согласия могут быть переданы заинтересованными сторонами в соответствии со ст. 125 Конституции РФ и ФКЗ о КС РФ на рассмотрение Конституционного Суда РФ (п. 5 мотивировочной части). Рассматривая спор о компетенции между Советом Федерации и Президентом РФ, между Государственной Думой и Президентом РФ об обязанности Президента РФ подписать принятый Федеральный закон «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации», Конституционный Суд РФ подтвердил обязанность Президента РФ подписать и обнародовать принятый федеральный закон. Только после этого у Президента появляется возможность обратиться в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности федерального закона по порядку его принятия (П. 1 резолютивной части Постановления от 6 апреля 1998 г. № 11-П), поскольку предварительный конституционный контроль законов Конституционный Суд не осуществляет.

2. Полномочия в сфере формирования или участия в формировании государственных органов и назначении должностных лиц. Президент РФ либо сам формирует (назначает) либо участвует в формировании широкого круга государственных органов и должностных лиц:

• назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ

• назначает на должность по предложению Председателя Правительства РФ заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров (п.п. «а», «д» ст. 83, п. «а» ч. 1 ст. 103,ст. 111, ч. 2 ст. 112 Конституции РФ);

• утверждает структуру федеральных органов исполнительной власти по предложению Председателя Правительства РФ (ч. 1 cт. 112 Конституции РФ);

• представляет Совету Федерации ФС РФ кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ (п. «е» ст. 83, п. «ж» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ);

• назначает судей других федеральных судов (п. «е» ст. 83 Конституции РФ);

• представляет Совету Федерации ФС РФ кандидатуру Генерального прокурора РФ для назначения на должность, а также вносит в Совет Федерации предложение об его освобождении от должности (п. «е» ст. 83, п. «з» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ);

• представляет Государственной Думе ФС РФ для назначения на должность кандидатуру Председателя Центрального банка РФ, а также ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении его от должности (п. «г» ст. 83, п. «в» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ);

• Государственная Дума, Совет Федерации и Президент РФ на паритетных началах формируют состав Центральной избирательной комиссии РФ: каждый орган назначает по пять членов ЦИК РФ (п. 4 ст. 21 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ»);

• предлагает законодательному органу субъекта РФ кандидатуру для наделения полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ; отрешает его от должности, в случаях предусмотренных федеральным законом (ст.18, 19 ФЗ № 184) .

3. Полномочия в сфере организации исполнительной власти: речь идет о проанализированных выше полномочиях Президента РФ по определению структуры, формированию, организации работы и осуществлению руководства деятельностью, отмене либо приостановлении действия актов, прекращению полномочий органов исполнительной власти как федеральных, так и субъектов РФ.

4. Полномочия в сфере обороны и безопасности: Президент РФ утверждает военную доктрину РФ (п. «з» ст. 83 Конституции РФ); формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ (п. «ж» ст. 83 Конституции РФ); является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ (ч. 1 ст. 87), назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил РФ (п. «л» ст. 83 Конституции РФ); в предусмотренных Конституцией случаях Президент РФ вводит на территории РФ или в отдельных ее местностях военное (ч. 2 и 3 ст. 87) и чрезвычайное положение (ст. 88) с незамедлительным сообщением об этом обеим палатам федерального парламента.

5. Полномочия во внешнеполитической сфере: Президент РФ определяет основные направления внешней политики государства (ч. 3 и 4 ст. 80 Конституции РФ); осуществляет руководство внешней политикой РФ (п. «а» ст.86 Конституции РФ); ведет переговоры и подписывает международные договоры РФ (п. «б» ст. 86 Конституции РФ); Президент подписывает ратификационные грамоты, принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей (п. «в», «г» ст. 86); назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях (п. «м» ст. 83).

6. Представительские полномочия, вытекающие из статуса Президента как главы государства: Президент РФ представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях (ч. 4 ст. 80 Конституции РФ); решает вопросы гражданства и предоставления политического убежища (п. «а» ст. 89 Конституции РФ); производит награждения государственными наградами РФ; присваивает почетные звания РФ и высшие специальные звания (п. «б» ст. 89 Конституции РФ); определяет соотношение должностей федеральной государственной гражданской службы, воинских должностей и должностей правоохранительной службы (п. 4 ст. 8 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» - далее: ФЗ № 58); утверждает реестр должностей федеральной государственной службы, устанавливает содержание и порядок ведения реестра федеральных государственных служащих РФ, а также перечень сведений, включаемых в Сводный реестр государственных служащих РФ (п. 1 и 2 ст. 9, п. 6 ст. 15 ФЗ № 58); осуществляет помилование (п. «в» ст. 89 Конституции РФ); обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении дел в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства (п. «е» ст. 84 Конституции РФ); назначает общероссийский референдум (п. «в» ст. 84 Конституции РФ).

В качестве дополнительного критерия разграничения полномочий Президента РФ может быть выделен функциональный критерий, в соответствии с которым предлагается классификация полномочий в зависимости от форм деятельности Президента: 1) полномочия по изданию указов и распоряжений; 2) полномочия по совершению организационных действий, в том числе по формированию органов при Президенте РФ. Кроме того, полномочия Президента РФ могут быть подразделены по критерию внутренней или внешней направленности его актов и действий на: 1) внешне властные и 2) внутриорганизационные полномочия (или полномочия по организации собственной деятельности).

<QUEST5< FONT>Анализ конституционно-правового статуса Президента РФ показывает, что Конституция РФ задает лишь основные параметры полномочий Президента РФ. Как орган, осуществляющий наряду с другими органами, указанными в ч. 1 ст. 11 Конституции РФ, государственную власть и призванный обеспечить согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, Президент РФ зачастую выходит за пределы тех полномочий, которые прямо указаны в Конституции РФ или в изданных на ее основе законах. Данная практика породила весьма острую дискуссию о дискреционных полномочиях Президента. Речь идет о признании за Президентом РФ, хотя и прямо не поименованных в Конституции РФ, но вытекающих из его статуса полномочий, используемых им по его усмотрению и в соответствии с ситуацией политической целесообразности и необходимости. Как отмечает А.А. Котенков, у Президента РФ имеются права, прямо не предусмотренные Конституцией РФ, но вытекающие из ее смысла. Президент РФ – гарант Конституции и это конституционное положение не ограничивается каким-то исчерпывающим перечнем полномочий главы государства (Котенков А.А. Конституционно-правовые основы, практика и проблемы повышения эффективности взаимодействия Президента Российской Федерации с Государственной Думой Федерального собрания Российской Федерации в законотворческой сфере: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 1998. С.29). В обоснование существования дискреционных полномочий Президента РФ Конституционный Суд РФ выработал ряд правовых позиций:

• Президент как глава государства, ответственный за согласованное функционирование органов государственной власти, в силу своего конституционного статуса обязан издавать обеспечивающие исполнение Конституции РФ и законов правовые акты во всех случаях, когда отсутствуют иные предназначенные для этого механизмы (П.5 мотивировочной части Постановления от 1 декабря 1999 г. № 17-П по спору о компетенции между Советом Федерации и Президентом РФ относительно принадлежности полномочия по изданию акта о временном отстранении Генерального прокурора РФ от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела). Этот подход был использован и ранее в качестве обоснования принадлежности Президенту в отсутствие соответствующего законодательного регулирования дискреционных полномочий по обеспечению включения в конституционный текст поправок и изменений, в том числе не связанных с изданием Закона РФ о поправке к Конституции РФ (П.5 мотивировочной части Постановления от 28 ноября 1995 г. № 15-П «по делу о толковании части 2 статьи 137 Конституции РФ). Указанная правовая позиция объясняет также право Президента РФ издавать указы в порядке восполнения пробелов в федеральном законодательстве (См.: Абз.1 п.4 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. «по делу о проверке конституционности п.2 Указа Президента РФ от 3 октября 1994 г. № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в РФ» и п.2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом»), в том числе утверждать своим указом не только структуру, но и систему федеральных органов исполнительной власти (Абз.2 – 5 п.3 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. № 2-П «по делу о толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции РФ» - далее: Постановление по делу о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти) (в настоящее время таким актом является Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» с изм. от 20 мая 2004 г., 15 марта, 14 ноября, 23 декабря 2005 г., 27 марта 2006 г., 15 февраля 2007 г.), а также подтверждает полномочия Президента по применению мер федерального воздействия в отношении органов государственной власти субъектов РФ (П.3.4 и др. мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2002 г. № 8-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея). Как отметил Конституционный Суд РФ, «издание указа об отрешении высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации от должности в качестве завершающего этапа федерального воздействия является реализацией Президентом Российской Федерации своих конституционных функций как главы государства и гаранта Конституции Российской Федерации в сфере федеральных полномочий исполнительной власти (ст. 80 и 90 Конституции Российской Федерации), в том числе в отношении органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» (абз.7 п.4 мотивировочной части указанного Постановления);

• дискреционные полномочия не безграничны и имеют свои пределы: акты и действия Президента РФ должны приниматься и осуществляться в рамках его конституционно-правового статуса и не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам, а указы, издаваемые в порядке восполнения пробелов в федеральном законодательстве, имеют ограниченное действие во времени – до принятия соответствующих законов (См.: Абз.1 п.4 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. «по делу о проверке конституционности п.2 Указа Президента РФ от 3 октября 1994 г. № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в РФ» и п.2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом»; Абз.5 п.3 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ по делу о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»).

Несмотря на широкое распространение идеи дискреционных полномочий Президента РФ в конституционно-правовой теории и практике, не все ученые признают их существование. В.О. Лучин отмечает, что наделение Президента РФ дискреционными полномочиями, правом принимать акты и совершать действия, руководствуясь только усмотрением, целесообразностью, а не законом, означает распространение общеправового принципа «разрешено все, что не запрещено законом» на сферу действия публичной власти, что недопустимо. Он отрицает наличие у Президента скрытых полномочий, подразумеваемых текстом Конституции, но достаточно четко и однозначно не сформулированных. По мнению В.О. Лучина, полномочия Президента не могут произвольно выводиться из его статуса (Особое мнение судьи Конституционного Суда В.О. Лучина по делу о проверке конституционности Указа Президента РФ от 30 ноября 1994 г. № 1237 «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики», Указа Президента РФ от 9 декабря 1994 г. № 2166 «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта», Постановления Правительства РФ от 9 декабря 1994 г. № 1360 «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности РФ, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа», Указа Президента РФ от 2 ноября 1993 г. № 1833 «Об основных положениях военной доктрины Российской Федерации»; см. также: Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента Российской Федерации. М., 2000. С.44 и др.).