§ 9.4. Правовое регулирование иностранных инвестиций

Сущность проблемы. На современном этапе россий­ская экономика заинтересована в привлечении и эф­фективном использовании иностранных инвестиций и фи­нансовых ресурсов, передовой техники и технологии, а так­же управленческого опыта как в интересах развития наци­ональной экономики, так и в интересах расширения меж­дународного экономического сотрудничества. Однако стра­тегии иностранной компании-инвестора и эффективность ее деятельности зависят от степени благоприятности мик­роэкономических условий для ведения бизнеса в стране, куда инвестируется капитал: чем благоприятнее условия ведения бизнеса, тем выше эффективность деятельнос­ти компании-инвестора (рис. 9.2). Основными условиями успешного бизнеса для иностранных инвесторов являются обеспечение стабильности условий их деятельности и со­ответствие правового режима иностранных инвестиций нормам международного права и международной практике инвестиционного сотрудничества.

По оценке известных бизнесменов-аналитиков Джеф­фри Сакса и Галена Стоуна, в России, как видно из рис. 9.2, не созданы эффективные условия для привлечения иностранных инвестиций. Потенциальных инвесторов от­талкивают проблемы с получением прибыли, адекватной вложениям, и риск убытка.

Объем иностранных инвестиций в настоящее время, по оценке Минэкономики, явно недостаточен для развития экономики России. По данным Росстатагентства, объем иностранных инвестиций в нефинансовый сектор экономи­ки в 1999 г. составил 9,56 млрд. долларов, что на 18,8% ниже, чем в 1998 г. Правда, объем прямых инвестиций вы­рос на 26,7% и достиг 4,3 млрд. долларов, однако при этом объем портфельных инвестиций сократился более чем в пять раз — до 0,03 млрд. долларов, а объем прочих инвес­тиций — почти на 48% (5,27 млрд. долларов).

Рис. 9.2. Оценка условий бизнеса в разных странах

(из доклада Дж. Сакса и Г. Стоуна на Всемирном экономическом форуме, 1999 г. — Коммерсант, № 39, 7 марта 2000 г.)

Следует обратить внимание на качество иностранных инвестиций в виде имущества, поскольку многие западные фирмы придерживаются стратегии интернационализации создаваемого ими товара (продвижения товара на внешние рынки) на стадии затухания спроса на внутреннем рынке, то есть когда товар в известной мере устарел.* Предприя­тиям, в которые инвестируется такое технологическое обо­рудование, нельзя рассчитывать на достижение конкурен­тоспособности на внешнем рынке.

* См.: Ансофф И. Стратегическое управление. — М.: Экономика, 1989. С. 82.

Для разработки предложений по конкретным мерам улучшения инвестиционного климата в России при Прави­тельстве РФ действует Консультативный совет по иност­ранным инвестициям, в который входят представители ря­да зарубежных компаний и российских министерств и ве­домств. При Консультативном совете работают постоянный комитет и рабочие группы, возглавляемые авторитетными компаниями. Направления работы этих групп следующие:

.совершенствование инвестиционного климата и улуч­шение инвестиционного имиджа России;

.совершенствование налоговой системы;

.совершенствование организации работы банковской системы и рынка ценных бумаг;

.совершенствование законодательства в сфере энерге­тики;

.совершенствование таможенных процедур при пере­мещении товаров;

.устранение торговых и неторговых барьеров на пути российского экспорта;

.формирование системы страховых инвестиций (созда­ние информационной системы для международных страхов­щиков о потенциальных объектах инвестиций; создание российского государственного агентства по страхованию и гарантированию кредитных инвестиционных рисков, раз­витие механизмов гарантирования и страхования инвести­ций с участием российского и западного капитала);

.развитие инвестиционной деятельности в регионах России (содействие обеспечению инвесторов информацией о потенциальных возможностях регионов России; содейст­вие разработке и корректировке законодательства и реше­ний местных властей с целью улучшения инвестиционного климата в регионах).

В подготавливаемых Минэкономики решениях по улуч­шению инвестиционного климата учитываются предложе­ния Консультативного совета и его рабочих групп. При этом отбираются решения, соответствующие интересам раз­вития российской экономики, с учетом конкретных рос­сийских условий и отклоняются предложения, идущие вразрез с интересами России.

Чтобы яснее представлять пожелания иностранных ин­весторов, приведем некоторые из них.*

* Коммерсант, № 39, 7 марта 2000 г.

В области налогообложения:

.как можно скорее ввести в действие вторую часть На­логового кодекса, которой предусмотрена отмена большин­ства налогов с оборота и сужена база налога на прибыль;

.рационализировать налогообложение физических лиц, фонда заработной платы и прибыли, а также учет возника­ющих разниц при конверсии валют таким образом, чтобы снизить привлекательность увода доходов из-под налогооб­ложения;

.в перспективе снизить число ставок подоходного на­лога до двух или одной, причем верхний уровень изъятий понизить до 20%, а необлагаемый минимум определять ис­ходя из реального прожиточного минимума;

.разрешить вычитать из налогооблагаемой базы расхо­ды на профессиональное образование и повышение квали­фикации;

.существенно уменьшить ставку совокупных отчисле­ний в социальные фонды, доведя общие отчисления от фон­да заработной платы (взносы в социальные фонды) до 30%;

.ввести преференциальный режим в отношении поста­вок импортного оборудования, сырья и комплектующих, используемых в деятельности предприятий с прямыми иностранными инвестициями (полное или частичное освобождение от импортных пошлин), и в отношении экспорта продукции этих предприятий;

.распространить «дедушкину оговорку» на все инвести­ции; определить соответствующие российской практике кри­терии выделения прямых инвестиций и особенности право­вого режима прямых инвестиций; добиться реальной жест­кой регламентации перечня налогов, которые могут вводить субъекты федерации и местные органы власти, а также ог­раничения суммарного налогового бремени по этим налогам;

.устранить дискриминацию производственных пред­приятий при привлечении ими долгосрочных финансовых ресурсов через выпуск облигаций (установить ставку нало­га на прибыль, получаемую в виде процентов по бумагам, в 15—20%), законодательно подтвердить их право относить проценты по облигациям на издержки.

В банковской системе:

.осуществить банкротство несостоятельных коммерче­ских банков, обеспечить недопущение их деятельности по­сле отзыва лицензии;

.создать благоприятные условия для увеличения при­сутствия в России иностранных банков;

.обязать Центральный банк воздерживаться от выдачи лицензии банкам, возглавляемым бывшими управляющими неплатежеспособных банков (а также банкам, в которых крупный пакет принадлежит владельцам неплатежеспособ­ных банков), до тех пор, пока эти банки не осуществят вы­платы по долгам; более четко регламентировать порядок оп­ределения валютного курса при удовлетворении претензий кредиторов по обязательствам в иностранной валюте; уско­рить принятие закона о гарантиях вкладов граждан.

Во внешнеэкономической и таможенной политике:

.активизировать усилия по вступлению в ВТО и про­вести соответствующие корректировки законодательства. Новые акты, затрагивающие сферу внешней торговли и та­моженного режима, следует разрабатывать с учетом требо­ваний ВТО;

.упростить порядок, регламентирующий процедуру и количество согласований, лицензий и выдачи технических условий на реализацию инвестиционных проектов;

.ускорить создание зоны свободной торговли со стра­нами СНГ;

.в методике начисления НДС для конечной продукции целесообразно как можно скорее перейти на мировую практику — экспорт облагать по нулевой ставке, при этом для сырья и энергоносителей предпочтительно временно сохра­нить существующий порядок начисления НДС;

.отменить лицензирование ввоза иностранного капи­тала на территорию России, для чего внести поправки в Федеральный закон «О валютном регулировании и валют­ном контроле»;

.ввести уведомительный порядок регистрации иност­ранных инвестиций (в том числе валютных операций, свя­занных с движением капитала), кроме изъятий, установ­ленных законом;

.упростить выдачу налоговых кредитов и освобождений тем инвесторам, которые имеют на это право по закону.

В ТЭКе:

.упростить и привести в соответствие с международ­ными экологическими стандартами законы и нормативные акты об окружающей среде;

.внести изменения в Закон «О газоснабжении в Рос­сийской Федерации» для сокращения ограничений на ин­вестиции;

.дать возможность инвесторам, прокладывающим но­вые трубопроводы за счет частного капитала, возможность определять тарифы и порядок доступа к ним (существую­щие проекты рассматриваемого сейчас Закона «О магист­ральном трубопроводном транспорте» ставят тарифы и до­ступ ко всем новым трубопроводам под государственный контроль. Если закон будет принят в таком виде, новая инфраструктура не появится и российский экспорт будет, как и прежде, ограничен).

В области защиты прав собственности:

.законодательно расширить права миноритарных (ши­рокого слоя) акционеров и аутсайдеров, особенно в вопро­сах доступа к информации, организации собраний акцио­неров и представительства в совете директоров;

.ужесточить и сделать неотвратимой уголовную и ад­министративную ответственность за действия (или бездей­ствие), приводящие к нарушению интересов инвесторов (в первую очередь прямых иностранных инвесторов).

В области борьбы с коррупцией:

.последовательно устранять неопределенность и про­тиворечивость в законодательстве, оставляющие возмож­ность для различных толкований и связанных с ними коррупционных злоупотреблений;

.перевести систему государственных закупок (за счет средств бюджетов всех уровней) исключительно на кон­курсную основу;

.присоединиться к международным соглашениям по борьбе с коррупцией;

.законодательно ввести запрет на профессии в отноше­нии руководителей и сотрудников органов власти, уличен­ных в коррупции.

Анализ этих пожеланий показывает, что иностранные инвесторы, в первую очередь, хотели бы:

.снизить налоговую нагрузку на инвестиции и их ис­пользование;

.отменить ограничения (ослабить государственный контроль) доступа в наиболее эффективную отрасль эконо­мики России — топливно-энергетический комплекс;

.усилить присутствие иностранных банков в России;

.ослабить государственный контроль за иностранными инвестициями в Россию;

.принять во внешнеэкономической и таможенной по­литике привычные и выгодные им правила игры, установ­ленные ВТО;

.усилить свои позиции в управлении акционерными обществами.

Очевидно, что разработка мер правового регулирования иностранных инвестиций требует серьезной всесторонней аналитической работы с тем, чтобы правовые нормы, со­действуя созданию благоприятного инвестиционного кли­мата, служили бы интересам экономического развития Рос­сии и укреплению российского государства.

Возможные стратегии участников инвестицион­ного процесса. Как показано на рис. 9.2, иностранный инвестор заинтересован в создании для него таких условий бизнеса в России, которые обеспечивали бы ему эффектив­ность деятельности и проводимой им стратегии. В свою оче­редь, российский пользователь объекта инвестиционной де­ятельности заинтересован в росте эффективности своей дея­тельности и своей стратегии. Усматриваются три возмож­ных варианта соотношения этих интересов (рис. 9.3):

.стратегия равенства в достижении интересов сторон (оптимальная стратегия), когда с ростом эффективности деятельности и стратегии инвестора пропорционально рас­тет эффективность деятельности и стратегии пользователя (сектор I). Однако в силу мотивов конкуренции стороны могут стремиться получить относительное превосходство (пунктирные линии в секторе I).

Рис. 9.3. Возможные стратегии участников инвестиционного процесса с участием иностранных инвестиций

Преодоление этих моти­вов, по-видимому, возможно введением соответствующих правовых норм и условиями договора субъектов инвести­ционной деятельности;

.стратегия агрессии инвестора, когда достигаемая им выгода сопровождается ущербом пользователю (сектор II);

.стратегия агрессии пользователя, когда достигае­мая пользователем выгода сопровождается ущербом инвес­тору (сектор III).

Как в той, так и в другой стратегии агрессии может при­меняться рефлексивное воздействие одной стороны инвести­ционного процесса на другую (когда одна сторона, предостав­ляя ложные ценности, выдает их за истинные, а другая сто­рона воспринимает их как истинные). Учитывая, что иност­ранные инвесторы имеют больший опыт участия в инвести­ционном процессе и конкурентной борьбы в нем, следует при­знать малореальной возможность реализации стратегии аг­рессии пользователем и высокую вероятность реализации та­кой стратегии инвестором. Меры правового регулирования, в том числе условия договора, должны создавать барьер при­менению стратегии агрессии любой стороной.

Приведем основные понятия рассматриваемого вопроса.

В качестве иностранного инвестора могут выступать:

.иностранное юридическое лицо (а также организация, не являющаяся юридическим лицом), правоспособность которого (которой) определяется в соответствии с законодательством государства, где оно (она) учреждено (уч­реждена) и которое (которая) вправе в соответствии с за­конодательством этого государства осуществлять инвес­тиции на территории России;

.иностранный гражданин (а также лицо без граждан­ства, постоянно проживающее за пределами РФ), граждан­ская правоспособность и дееспособность которого опреде­ляются в соответствии с законодательством государст­ва его гражданства (его постоянного места жительства) и который (которое) вправе в соответствии с законодатель­ством указанного государства осуществлять инвестиции на территории России;

.международная организация, которая вправе в соот­ветствии с международным договором РФ осуществлять инвестиции на территории России;

.иностранные государства, в соответствии с порядком, определяемым федеральными законами.

Иностранная инвестиция определяется как вложение иностранного капитала в объект предпринимательской де­ятельности на территории РФ в виде объектов граждан­ских прав, принадлежащих иностранному инвестору, если такие объекты не изъяты из оборота в РФ в соответствии с федеральными законами, в том числе в виде денег, цен­ных бумаг (в иностранной валюте и валюте РФ), иного имущества, имущественных прав, исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности (интел­лектуальную собственность), имеющих денежную оценку, а также услуг и информации.

Прямая иностранная инвестиция:

.приобретение иностранным инвестором не менее 10 процентов доли, долей (вклада) в уставном (складочном) капитале коммерческой организации, созданной или вновь создаваемой на территории РФ в форме хозяйствен­ного товарищества или общества;

.вложение капитала в основные фонды филиала ино­странного юридического лица, создаваемого на территории РФ;

.осуществление иностранным инвестором (как арендо­дателем) лизинга оборудования (входящего в разделы XVI, XVII ТН ВЭД СНГ) таможенной стоимостью не менее 1 млн. рублей.

Инвестиционный проект — обоснование экономичес­кой целесообразности, объема и сроков осуществления прямой иностранной инвестиции, включающее проектно-сметную документацию, которая разработана в соответствии со стандартами, предусмотренными законодательством РФ.

Приоритетный инвестиционный проект — инвестици­онный проект, суммарный объем иностранных инвести­ций в который составляет не менее 1 млрд. рублей, или ин­вестиционный проект, в котором минимальная доля (вклад) иностранных инвесторов в уставном (складочном) капитале коммерческой организации с иностранными ин­вестициями составляет не менее 100 млн. рублей, вклю­ченный в перечень проектов, утверждаемый Правительст­вом РФ.

Срок окупаемости инвестиционного проекта — срок со дня начала финансирования инвестиционного проекта с использованием прямей иностранной инвестиции до дня, когда разность между накопленной суммой чистой при­были с амортизационными отчислениями и объемом ин­вестиционных затрат коммерческой организации с ино­странными инвестициями, или филиала иностранного юри­дического лица, или арендодателя по договору финансовой аренды (лизинга) приобретет положительное значение.

Источники правового регулирования. Правовое ре­гулирование иностранных инвестиций на территории РФ осуществляется Федеральным законом «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» (от 9 июля 1999 г. № 160-ФЗ), другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, а также междуна­родными договорами РФ.

Закон об иностранных инвестициях определяет основ­ные гарантии прав иностранных инвесторов на инвести­ции и получаемые от них доходы и прибыль, а также ус­ловия предпринимательской деятельности иностранных инвесторов на территории РФ.

Субъекты РФ вправе принимать законы и иные норма­тивные правовые акты, регулирующие иностранные инвес­тиции, по вопросам, относящимся к их совместному веде­нию. Обязательным условиям принятия таких правовых актов является их соответствие закону об иностранных ин­вестициях и другим федеральным законам.

Правовой режим инвестиционной деятельности и его гарантии. Правовой режим деятельности иностран­ных инвесторов и использования полученной от инвести­ций прибыли не может быть менее благоприятным, чем правовой режим деятельности и использования получен­ной от инвестиций прибыли, предоставленный российским инвесторам (за изъятиями, устанавливаемыми федераль­ными законами в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интере­сов других лиц, обеспечения обороны страны и безопаснос­ти государства).

Такой правовой режим обеспечивается гарантиями, ус­тановленными Законом об иностранных инвестициях (табл. 9.3).

Филиал иностранного юридического лица, созданный на территории РФ, выполняет часть функций или все функции, включая функции представительства, от имени этого юридического лица (головная организация) при ус­ловии, что цели создания и деятельность головной органи­зации имеют коммерческий характер и она несет непо­средственную имущественную ответственность по при­нятым ею в связи с ведением указанной деятельности на территории РФ обязательствам.

Филиал создается в целях осуществления на террито­рии РФ той деятельности, которую осуществляет за ее пре­делами головная организация. Он должен иметь аккреди­тацию в РФ, оформляемую уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Иностранный инвестор, коммерческая организация с иностранными инвестициями, созданная на территории РФ, в которой иностранный инвестор (иностранные инвес­торы) владеет (владеют) не менее чем 10 процентами доли (долей, вклада) в уставном (складочном) капитале указан­ной организации, при осуществлении ими реинвестирова­ния пользуются в полном объеме правовой защитой, га­рантиями и льготами, установленными Законом об иност­ранных инвестициях.

Российская коммерческая организация получает статус коммерческой организации с иностранными инвестициями со дня вхождения в состав ее участников иностранного инве­стора и теряет этот статус со дня выхода из состава ее участ­ников всех иностранных инвесторов. Дочерние и зависимые общества коммерческой организации с иностранными инвес­тициями не пользуются правовой защитой, гарантиями и льготами, установленными для иностранных инвесторов.

Создание и ликвидация коммерческой организации с иностранными инвестициями осуществляются на условиях и в порядке, которые предусмотрены Гражданским кодек­сом РФ и другими федеральными законами (за изъятия­ми).

Таблица 9.3. Гарантии прав иностранных инвесторов на инвестиции и получаемые от них доходы (прибыль)

Юридические лица, являющиеся коммерческими орга­низациями с иностранными инвестициями, подлежат госу­дарственной регистрации в органах юстиции в течение од­ного месяца со дня предоставления в соответствующий ор­ган следующих документов:

.устава коммерческой организации с иностранными инвестициями и учредительного договора (в случаях, пре­дусмотренных гражданским законодательством РФ);

.выписки из торгового реестра государства, в котором учрежден иностранный инвестор, или иного документа, подтверждающего юридический статус иностранного инве­стора;

.документа о платежеспособности иностранного инвес­тора, выданного обслуживающим его банком;

.квитанции об уплате регистрационного сбора.

Коммерческой организации с иностранными инвестици­ями может быть отказано в государственной регистрации в целях защиты основ конституционного строя, нравствен­ности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Иностранный инвестор может обжаловать решение об от­казе в регистрации в судебном порядке.

Гарантии от неблагоприятного изменения зако­нодательства. В создании благоприятного для иностран­ных инвесторов инвестиционного климата большую, если не ведущую, роль играют гарантии от неблагоприятного из­менения налогового законодательства (так называемая «де­душкина оговорка»). Суть этих гарантий заключается в сле­дующем: совокупная налоговая нагрузка на деятельность иностранного инвестора и коммерческой организации с ино­странными инвестициями от ввозных таможенных пошлин (за исключением защитных пошлин), федеральных налогов (за исключением акцизов и НДС на товары, производимые в России) и взносов в государственные внебюджетные фон­ды (за исключением взносов в Пенсионный фонд), имевшая место на день начала финансирования приоритетного инве­стиционного проекта, а также режим запретов и ограни­чений в отношении иностранного инвестора и коммерчес­кой организации с иностранными инвестициями не долж­ны, быть менее благоприятными в течение срока окупаемости проекта (но не более 7 лет со дня начала финанси­рования проекта за счет иностранных инвестиций). Это пра­вило действует при условии, что товары, ввозимые на та­моженную территорию РФ иностранным инвестором и ком­мерческой организацией с иностранными инвестициями, используются целевым назначением для реализации при­оритетных инвестиционных проектов.

В исключительных случаях при реализации приоритет­ного инвестиционного проекта в сфере производства или создания транспортной либо иной инфраструктуры с сум­марным объемом иностранных инвестиций не менее 1 млрд. рублей, срок окупаемости которого превышает 7 лет, Правительством РФ может быть принято решение о про­длении срока действия благоприятствующих условий и ре­жима.

Такое правило означает, что в период действия благо­приятствующих условий и режима на указанных иност­ранных инвесторов и коммерческие организации с иност­ранными инвестициями не распространяются законы и правовые акты (или изменения и дополнения к ним), при­водящие к усилению совокупной налоговой нагрузки или ухудшению режима.

Правительство Российской Федерации:

.устанавливает критерии оценки изменения в неблаго­приятном для иностранного инвестора и коммерческой ор­ганизации с иностранными инвестициями отношении ус­ловий взимания ввозных таможенных пошлин, федераль­ных налогов и взносов в государственные внебюджетные фонды, режима запретов и ограничений осуществления иностранных инвестиций на территории РФ;

.утверждает порядок регистрации приоритетных инве­стиционных проектов федеральным органом исполнитель­ной власти;

.осуществляет контроль за исполнением иностранным инвестором и коммерческой организацией с иностранными инвестициями взятых ими обязательств по реализации приоритетных инвестиционных проектов в установленные сроки.

Следует отметить, что иностранные инвесторы хотели бы большего: гарантировать неувеличение налоговых ста­вок по каждому налогу отдельно. Это означало бы, что при отмене какого-либо действующего налога, в результате че­го уменьшается совокупная налоговая нагрузка на инвестора, нельзя распространить на него в благоприятствую­щий период действие других введенных налогов или изме­ненных ставок налогов.

Обязанность соблюдения добросовестной кон­куренции. Иностранный инвестор обязан соблюдать анти­монопольное законодательство РФ и не допускать недобро­совестной конкуренции и ограничительной деловой прак­тики, в том числе:

.путем создания на территории РФ коммерческой ор­ганизации с иностранными инвестициями или филиала для производства пользующегося повышенным спросом то­вара, а затем самоликвидации в целях продвижения на ры­нок аналогичного товара иностранного происхождения;

.посредством злонамеренного соглашения о ценах или о распределении рынков сбыта товара либо об участии в торгах (аукционах, конкурсах).

Государственная политика в области иностран­ных инвестиций. Разработка и реализация государствен­ной политики в области международного инвестиционного сотрудничества осуществляется Правительством РФ. На­правлениями этой политики, в том числе, являются:

.определение целесообразности введения запретов и ограничений в области осуществления иностранных инвес­тиций и разработка законодательных предложений по ним;

.утверждение перечня приоритетных инвестиционных проектов;

.разработка и обеспечение реализации федеральных программ привлечения иностранных инвестиций;

.привлечение инвестиционных кредитов международ­ных финансовых организаций и иностранных государств на финансирование Бюджета развития Российской Федера­ции и инвестиционных проектов федерального значения;

.заключение инвестиционных соглашений с иностран­ными инвесторами о реализации ими крупномасштабных инвестиционных проектов;

.заключение международных договоров РФ о поощре­нии и взаимной защите инвестиций.